乡镇政府政策执行力研究综述_政府政策执行力研究

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乡镇政府政策执行力研究综述

摘要：乡镇政府是我国政府层级中最基层一级的行政机关，是国家各项政策的具体执行者，其政策执行力的高低直接关系到广大农民利益和社会主义新农村建设的战略目标实现。本文从乡镇政府政策执行力的研究意义、概念界定、不足现状、原因分析以及提升对策等方面对当前乡镇政府政策执行力的主要研究成果进行了梳理，并在此基础上对当前的研究作了简要评述，提出了乡镇政府政策执行力问题后续研究可以探索的角度、方法和方向。

关键词：乡镇政府；政策执行力

一、研究意义

美国政策学者艾利森曾说过，“在政府工作中，为了实现政府政策的目标，方案确定只占１０％，而其余的９０％取决于有效的执行”。可见，政府政策

①执行力是政府工作的生命力。政府制定政策的根本目的是为了使政策变成现实，这依赖于各级政府对政策的有效执行。乡镇政府作为我国最基层政权组织，直接面对数以万计农民，是政府机构系统的触角、基石和国家各项政策的具体执行者，是国家意志在地方输出的最终端，其政策执行的有效性直接影响着农民对政府的信任。

我国是一个传统农业大国，尽管现在城镇人口的数量已经超过了农村人口的数量，但总体来说，我国城市化的水平不高，农村人口仍占据着较大比例，提高乡镇政府的政策执行力，将中央或上级地方政府的惠农政策有效地落实到农村地区，让农民更多地享受国家优惠政策带来的好处，对于巩固党在农村基层政权组织中的执政地位具有重要意义，也是推进社会主义新农村建设和构建和谐社会的重要保障。

二、乡镇政府政策执行力概念的界定

对乡镇政府政策执行力概念的界定可以从分析乡镇政府政策执行的特性入手，乡镇政府政策执行特性表现在：

①陈振明.公共政策分析[M].北京，中国人民人学出版社，2003.一是最基层性。乡镇政府作为国家政府组织中最基层一级的行政组织，处于政府机构金字塔的最底层，是与农民群众接触最直接、联系最紧密、交流最频繁的一级政府。同时，作为政策执行的最后一个环节，高质量、最真实地将上级惠民政策在村镇中加以执行，对于提高乡镇政府和中央政府的公信力具有重要作用。

二是执行性。“决策少、执行多”是乡镇政府在行政管理中的一大特征，“就乡镇政府所执行公共政策的来源及比例，我们基本可以得出以下结论：80%来源于上级政府、15%来源于同级政权（乡镇党委、人大政府）、5%来源于其他公共组织或政治实体。” ①结合对乡镇政府政策执行特性的分析，我们可以对乡镇政府的政策执行力作出以下界定：乡镇政府的政策执行力是乡镇政府及其工作人员根据上级制定下发的政策，通过制定政策实施方案，有效整合各种资源，将上级政策意图加以实现的一种能力。

三、我国乡镇政府政策执行力的现状

关于乡镇政府政策执行力的现状，许多学者认为长期以来，乡镇政府的政策执行力是比较强的，但伴随着社会主义新农村建设进程不断加快，基层乡镇政府的职能也出现了较大的转变，而乡镇政府政策执行力的强弱直接关系到农村发展和广大农民利益实现，因此，有必要认清我国乡镇政府政策执行力的现状。归纳起来，我国乡镇政府政策执行力的现状主要表现在以下几方面：

（一）对政策的敷衍执行。许才明认为这是政策执行无力的表现，表面上制定文字上与上级一致的实施方案，而实际上出于个人或局部利益的原因，将其束之高阁，甚至背地里还干着与上级政策背道而驰的事。政策敷衍类似于荷兰学者H.布雷塞斯(Hans Breers)和M.霍尼赫(Mac Honigh)所说的“象征性合作”，即“如果中央政府的政策合作限制地方政府的政策空间，而中央政府又无法检查时，地方政府多会采取象征性合作的方式。因为地方政府不愿意公开拒绝与中央 ① 许才明.乡镇政府公共政策执行力问题研究[J].学术论坛.2009,（9）.政府的合作。” 政策敷衍不仅影响了政策目标的实现，而且也影响了上级政策 ①的权威性与严肃性，恶化了政策的执行环境。

（二）对政策的选择执行。选择性政策执行在基层政府中较为普遍，某些乡镇领导干部为了地方或个人利益，对上级政策进行选择过滤，中途截留，避免使政策内容传达到目标群体和利益相关人。这一现象实质破坏了上级政策的严肃性和权威性，扰乱了国家利益与地方利益，集体利益与个人利益的关系，导致政策变形和执行走样，妨碍了政策整体性功能的发挥和政策目标的实现，甚至最终造成政策执行失败。

（三）对政策的附加执行。潘瑾认为，附加性政策即所谓“土政策”是打着贯彻上级政策要结合当地实际的旗号，自立一套，自行其是，制定的不切实际的做法，结果是损害了大局，使上级的政策得不到贯彻落实，造成了地方保护主义或小团体利益。附加执行是政策灵活性严重扩张的表现，各地所制定的“土政策”、“土规定”不仅复杂扭曲了政策执行活动，同时扩大了原政策的调控对象与范围，消耗了更多政策资源，也助长地方保护主义。

（四）对政策的替代执行。“替代执行的最大特点是政策的变异性”，近

②年来，随着中央与地方的分权，地方政府所获得的政策制定与执行中的自主权有所增大，一些地方政府为了使自身利益获得最大化，在政策执行中采取偷梁换柱的做法，这些做法与原政策貌合神离，对上级和对下级都具有极大的欺骗性。这种“上有政策、下有对策”的做法最终使上级政策名存实亡，使上级政策目标无法实现。

（五）对政策的机械执行。机械地执行政策不仅造成政策执行效力低下，而且还在一定程度上造成公共资源的浪费，导致执行结果偏离政策目标。这种不讲条件的机械执行上级政策，其执行也只是流于形式上的。毛泽东同志曾指出，“盲目地表面上完全无异议地执行上级的指示，这不是真正执行上级的指示，这是反对上级的指示或者对上级指示怠工的最妙办法”。

③ ① [荷兰]H·布l雷塞斯，M·霍尼赫:《政策效果解释的比较方法(中译文)》，《国际社会科学杂志(中文版)》，1987年第2期，第119页。② 霍海燕:《当前我国政策执行中的问题与对策》，《理论探讨》2004年第4期，第87页。③ 毛泽东:《反对本本主义》，《毛泽东选集(第一卷)》，人民出版社1991年版，第111页。

（六）对政策的无力执行。造成政策执行无力的原因包括上级政策执行成本的高昂和政策执行资源的缺乏，也可能由于上级政策缺乏科学性，超越了下级政府的执行能力，导致了下级政府无法将政策执行到位。其次，乡镇缺乏良好的政策执行环境，造成了对政策执行的“有心无力”，何林深、常坤从乡镇缺乏政策执行良好的法制环境、乡村宗族势力对政策执行影响的干扰、乡村落后的社会文化观念等方面分析了乡村环境对政策执行的影响。

四、我国乡镇政府政策执行力不足的原因分析

关于导致我国乡镇政府政策执行力不足的原因，学者们进行了多方位的分析。仲艳君从政策自身因素、政策执行主体因素、政策执行机制、政策目标群体障碍和政策执行环境等方面进行了分析。闫磊认为：政策执行财力资源不足、政策执行人员素质不高、政策目标出现偏差与冲突、政策对象相对保守、乡镇政府权威流失、乡村利益整合与协调难度加大及缺乏健全的政策执行监控制度是当前乡镇政府政策执行力低下的原因。常坤认为乡镇政府政策执行力低下的原因主要是乡镇政府行政体制不完善、缺乏良好的执行环境、监督约束机制不健全、执行主体综合素质不高和乡村社会文化观念落后等五个方面造成的。周定才认为乡镇政府政策执行力不足的原因可归结为：对政策执行的不重视、执行主体素质不高、政策执行机制不健全、利益配置失衡。中央民族大学贾雅茹从主客观两方面分析了乡镇政府政策执行力不高的原因。主观原因是：执行人员对政策的认知度不高、执行人员缺乏公共理性、政策宣传力度不够以及政策执行过程缺乏控制，使得政策执行偏离了政策执行目标。客观原因是：政策执行资金不足、政府信任度低、政策本身的原因。

五、提升我国乡镇政府政策执行力的对策

对于如何提升我国乡镇政府的政策执行力，学者们从不同的角度出发，提出了一些对策和建议。概而论之，可以归结为以下几个方面：

（一）主张提高政策执行主体的能力和素质。政策最终是人来落到实处的，政策执行力的高低与乡镇政府政策执行人员素质的高低有直接关系，常坤认为提升乡镇执行人员素质应从以下几个方面着手:一是加强学习培训，提高人员素质；二是加强思想教育，培育执行理念；三是创新手段，用技术作支撑；四是强化监督机制和建立执行力问责制。闫磊认为可以从提高乡镇政府的人员“准入门槛”、加强对乡镇政府人员的培训、改革现有乡镇人事奖惩制度等方面着手。

（二）主张提升公共政策的质量。“政策的有效执行是以能够最大限度地体现广大民众切身利益的高质量的政策为基本前提的，而高质量的政策则需要有科学的民主决策制度作保障”。许才明认为，乡镇政府执行的政策主要来源于上级

①政府。因此，对于上级政府要努力提高自身的决策水平，要注意做到两个方面的工作：一是要建立完善的决策体制；二是在决策内容上要尊重农村实际。贾雅茹则提出从明确规范上级政策的执行内容、明确政策执行主体、注重政策执行效益三个方面来提高上级政策制定的合理化，促进乡镇政府对上级政策的有效执行。

（三）主张优化政策执行环境。学者们多是主张从改善政策执行的政治文化环境、行政管理环境、经济环境等方面着力，为政策执行提供有效的保障。另外，政策环境还具有复杂性、差异性和多变性的特点，因此，政策环境的不确定性和某些突发事件的发生，会对政策执行造成影响，因此政策执行主体需要引起一定注意，不断调整执行方式，与特定的政策环境达成平衡，才能使政策得到成功执行。

（四）主张加强政策执行机制建设。关于加强政策执行机制和制度的建设，学者们的观点看法趋于一致，多是从改革权力配置机制、建立健全政府利益调节机制、健全信息沟通和反馈机制、加强对乡镇人员政策执行的评估、规范政策执行的监控机制、建立政策执行绩效评估制度、完善农民监督参与机制、建立执行问责制等方面进行分析，强调不断推进政策执行相关机制和制度的建立和健全，从而保证政策的有效执行。

六、总体性评述与研究展望

总体观之，学术界对乡镇政府政策执行力的问题进行了有意义的探索，取得了一些研究成果，但乡镇政府政策执行力研究是一个系统庞杂的工程，从现在的研究进程来看，乡镇政府政策执行力的研究尚处于起步阶段，研究成果不多，因此还存在着较大的研究空间；从已有的研究成果来看，大多是涉及理论研究，且 ① 丁煌《:政策执行阻滞机制及其防治对策——一项基于行为和制度的分析》，人民出版社2002年版，第290页。多是侧重于我国乡镇政府政策执行力不足的现象及原因分析，针对性研究和实证研究方面相对缺乏。

乡镇政府政策执行力问题本身具有普遍性，我国东、中、西部区域之间经济、社会发展具有很大的不平衡性和差异性，对我国乡镇政府进行具体的分层次、分类别的针对研究，有利于提高研究的针对性，找到研究的新视角和突破口。其次，也要注重采用实证研究的方法开展调查研究，实证研究是科学研究的第一步，只有获取第一手客观资料，才能归纳出对事物本质和规律的认识，正如有的学者所说，现在对政策执行力的研究多是停留在规范性分析上，“每一句话都是对的，但每一句话都没用”。因此，有必要在日后的研究中逐步加强实证研究，通过访谈观察和调查研究来揭示一般结论，依据客观形势变化，有针对性地提出符合本地乡镇政府政策执行力的提升路径，只有这样，该领域的研究才能得到深化，研究成果也才能得到转化。参考文献：

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