我看四川省财政绩效_财政
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我看地方性财政支出绩效评价
—以四川省财政为例
【摘要】目前，四川省公共财政管理体系框架基本建立，财政运行日益高效和规范，但仍然有诸多需要完善的地方。其中，财政支出绩效评价制度体系尚未有效建立，财政支出未得到有效评价，财政资金使用效益有待提高，成为公共财政管理体系的薄弱环节。本文从提高财政支出绩效的背景、现实意义、存在的主要问题、已取得的成效，以及如何提高财政绩效等方面，以四川省财政为例，反映一些地方性财政支出绩效的问题，并针对性地给出一些建议。
【关键词】四川财政支出绩效绩效评价主要成效存在的问题对策
一． 评价地方财政绩效的相关背景
由于公共产品收益范围的不同，使多级政府财政产生。政府收支规模占GDP比重高低，取决于经济发展水平和政府职能范围的大小。中央政府在实现收入公平分配和经济稳定职能中承担着主要的责任，地方性政府在资源配置方面则起着更重要的作用。同时，在资源配置过程中，涉及到效率问题，这就很有必要对财政支出绩效做出评价。
为进一步提高财政资金的使用效益，四川省积极探索开展财政支出绩效评价试点，制定并办法了《四川省财政支出绩效评价管理暂行方法》、《四川省省级财政项目支出绩效评价指标体系及评分标准》等制度，财政支出绩效评价基本框架初步搭建完成。省级财政支出绩效评价从2005年最初的2个项目，到现在的30多个项目，从对单一项目的评价发展到主要对各类项目的评价；从对评价结果的项目对应发展到对评价结果的部门对应。
二．评价地方政府财政绩效的现实意义
财政支出绩效评价是指运用科学、规范的绩效评价方法，对照统一的评价标准，按照绩效的内在原则，对财政支出行为过程及其效果（包括经济绩效、政治绩效和社会绩效）进行的科学、客观、公正的衡量比较和综合评判，并将评价结果纳入预算编制的财政管理活动。
财政支出绩效评价的实质，就是政府资金投入和支出效果的比较，促进政府完成预算目标，提高运行效率。它包括：
1.该不该办这件事？（目标）
2.花多少钱办这件事？（预算）
3.办这件事是否值得？（评价）
其内涵是要体现财政资金的经济性、有效性和效率性。
财政职能体现政府职能，财政支出绩效体现政府行政绩效。因此，绩效评价结果，既是对财政投入产出效果的评价，更是对政府理财水平的评价；既是政府自我评价的重要方式，也是社会公众评价政府的重要途径。
通过评价财政支出绩效，来检查和评价财政支出效果，反馈和指导财政预算；增强预算资源分配与政府部门绩效之间的联系，从而提高财政支出的科学性和规范性；激励和促进政府目标的实现，提高政府的运行效率，促进政府职能转变。
三．四川省的财政绩效评价工作情况
四川省从2004年就开始实施财政绩效考评改革，将绩效评价作为财政管理的一个重要环节来抓，部分市（州）、县（市、区）陆续启动绩效评价工作。经历了连续4年的试点尝试，2009年全省扩面增量，近2年全面推进实施。很多措施举措在全国不乏先声，创造了颇具影响的“四川经验”，（一）财政主导评价
省财政厅作为全省绩效评价工作牵头组织单位，不断加大直接组织评价力度，充分发挥示范带头作用，督促指导各级各部门共同推进全省评价工作开展。2004到2009年，省财政厅依托财政投资评审中心，完成66个专项项目支出绩效评价，涉及项目资金102亿元，涵盖产业发展、民生保障、基础设施、行政运行等各方面。2010和2011年，更加大力推进省级项目支出绩效评价工作，拓展评价项目类别范围，提高评价项目资金占比。
（二）领导高度重视
近年来，省政府高度重视财政支出绩效评价工作，将其作为改进政府管理、提高政府绩效的重要抓手。蒋巨峰省长多次做出重要指示，要求积极推进财政支出绩效评价工作；魏宏常务副省长亲自主导绩效评价工作，2009年和2010年连续两年亲临省级财政支出绩效评价工作会议上做重要讲话，多次督促过问工作进展情况。全省各级各部门对绩效评价参与的积极性很高，为全省的绩效评价工作开展打下坚实的基础。
（三）完善指标体系
在总结工作经验、学习成功经验基础上，我们成立专门的研究小组，按照“围绕管理目标、反映核心指向、体现地方特色”的原则，初步构建起我省自身管理需求的项目支出绩效评价指标体系。这样，使得评价工作的准确性、针对性、公正性得到了有力的保障。
（四）主动公开公示
利用多种信息交流平台，对开展评价工作中的好经验、好做法进行广泛宣传，提供各级各部门共享借鉴。为提高评价工作透明度，2009年省财政厅在“家电下乡专项补贴资金”项目绩效评价中，邀请《四川日报》和“四川电视台”对评价过程进行跟踪报道，接受公众监督；评价工作结束后，选择重点产业园区基础设施建设、农村敬老院建设等具有典型意义的重点项目在公开媒体公示评价报告。
（五）创新工作机制
财政绩效评价是个大工程，其评价结果能反映出政府工作的效率问题。所
以评价不仅要做，还得做好，还要创新的做好。在2010年省级组织评审中心、支出处室、省级部门及中介机构共260余人参与评价工作。在此基础上，建立“内外联动、双轨运行、四个统一”的工作机制。“内外联动”，即省财政厅与省审计厅联手开展绩效评价工作，两部门根据各自工作职能，选取不同项目进行绩效评价。“双轨运行”，即全厅绩效评价工作由厅评审中心和厅内支出处室分别组织实施，实现全厅联动、齐头并进。“四个统一”，即评价工作在领导小组的统一领导下，保持指标体系统一、操作流程统一、工作进度统一、报告格式统一。与此同时，我厅还建立了绩效评价工作内部监督机制。
四．四川省财政绩效评价的主要成效
经过各种探索和实践，我省稳步推进财政支出绩效评价工作，逐步形成了符合我省实际的绩效评价工作体系。
（一）观念不断强化
我省近年来大力度推进绩效评价工作，各级各部门广泛参与，社会舆论引导宣传，特别是通过建立财政预算安排与部门绩效结果的挂钩机制，绩效理念逐步贯穿财政资金分配管理的各个环节。
（二）评价质量有所提升
我省按照循序渐进的原则，稳步推进绩效评价工作。评价初期，我们只能运用单纯的技术性方法对项目进行评价，无法对项目效果进行全方位评价。随着工作深入开展，我们逐步综合采用公众调查法、专家评议法等评价方法，按照项目特点进行针对性的优化组合，评价方法的改进有效提高了评价质量。
（三）管理继续规范
为加大财政绩效评价的管理力度，我省发布一系列的文件。2005年，根据财政部文件精神，省财政厅制定出台了《省级财政支出预算绩效考评办法（试行）》；2006年研究制定了《省级财政支出预算考评试点工作实施方案》；2009年，为大力推进全省绩效评价工作，根据财政部出台的绩效评价管理暂行办法，我厅研究下发了《关于推进财政支出绩效评价工作的通知》、《四川省财政支出绩效评价管理暂行办法》；在总结试点工作经验基础上，结合我省实际制定了《四川省省级财政项目支出绩效评价指标体系及评分标准》；2010年，为深入推进省级财政支出绩效评价工作，我厅认真研究制定了《2010年省级财政支出绩效评价工作方案》。
五．四川省财政支出绩效评价存在诸多问题和不足
我省各级财政部门逐步开展了财政支出绩效评价工作，并取得了一定实效，但由于财政支出绩效评价是一项全新的工作，目前仍处在积极探索阶段，没有成熟的经验可供借鉴，还存在一些问题，直接影响了财政支出效益水平的提高。
（一）工作定位问题
近年来，我们全面推进部门预算管理改革，预算管理“粗、迟、散、软”的问题得到了较大程度的改善。但我们感到，当前预算管理工作中的许多机制性问题仍然没有得到根本性解决。比如部门预算执行中新增追加频繁、预算调整过大、预算约束软化的问题，究其原因主要还是年初预算编制不够到位，分配
办法不够科学，执行管理不够有力。通过实施绩效评价系统发现这些问题，无疑将会取得更好的效果。绩效评价是预算管理的末端环节，但因其评价内容涵盖前置管理的方方面面，应当成为支出绩效管理中最全面、最深入的管理环节。因此，绩效评价工作应当定位于支出绩效管理体系建设的重要内容，对于加强预算编制、优化支出结构、绩效评价都具有不可替代的重要功能。
（二）认识问题
部分部门及管理人员对绩效评价不了解，对绩效管理的意义认识不清，尤其是对“效”的理解不够，还停留在是否按计划完成任务上，而没有将工作重点放在效益和效果方面。同时，认为此项工作与财政预算安排关联不大，并且涉及面广，工作量大，要求高，存在畏难情绪。
（三）绩效考评指标的选择
考评指标是衡量绩效目标实现程度的考核工具，包括考评组织、考评时间、考评对象、考评方法、考评结果的运用等。由于没有经验，我们只能在具体实施的过程中摸索着前行。这样的结果可能会导致考评信息的不准确性，进而影响考评结果所反映出来的东西的真实性。
（四）运作机制问题
我省目前的财政支出绩效评价工作主要分散在全省各管理部门进行，方法、组织程序差异较大，标准不够统一；省、市级财政部门没有专门负责财政支出绩效评价的管理机构，其内部承担绩效评价工作机构设置多样，上下级财政部门之间没有统一的组织、领导。
（五）制度建设问题
评价质量决定评价工作有效性，是应用评价结果的基本前提。我省开展财政支出绩效评价工作起步较晚，特别是对行政事业单位财政支出绩效进行评价还处于试点摸索阶段，法律、法规都有待完善；缺乏绩效评价的长效机制，评价指标不能从各个方面来进行综合评价。
（六）缺乏比较完整的评价标准和评价资料
目前的绩效评价主要是看项目支出的行为是否符合现行的财务政策和国家有关规定、财政资金的合法性和合规性，而忽视经济型、效率性和有效评价性；各地绩效评价缺乏可靠的历史、行业资料、一定程度上影响了绩效评价的科学性和客观性。
（七）对结果的运用效果不明显
现阶段我省的财政绩效评价工作还仅仅是停留在反映阶段，而对于反映出来的问题，还没有提出解决问题的办法，还不能将其运用到新一期的财政预算和未来的经济发展目标上来。
六．完善地方政府财政支出绩效评价的建议
财政绩效评价工作正处在探索和不断推进阶段,在强化绩效管理认识、创新评价体制机制、加强评价结果的运用等方面还有大量的工作需要去探索和实践。
（一）建立法律、制度体系
中央政府应该积极加快立法进程，出台一系列的法律法规，来保证财政绩效评价的有力实施；地方政府也要结合当地特色，制定地方性财政绩效评价的规章办法。
（二）强化管理观念
各级政府、财政部门、预算单位和社会公众都要充分认识到开展财政支出绩效评价的重大意义,继续强化绩效管理理念。财政部门在财政管理中要不断引入绩效管理理念,把绩效评价贯穿整个预算编制、执行和监督的始终;政府部门要做好带头作用,将绩效管理全面纳入部门财务工作,将所属部门的财政支出绩效与事业发展挂钩;同时还要加强绩效评价的社会宣传,让社会公众了解政府绩效目标的实现情况,让纳税人知道政府应履行的职能和履行职能的效果,推进财政支出绩效评价的政务公开。
（三）不断健全管理体制
新时期的财政资金管理，需要有不断创新的财政支出绩效评价管理体制。我们要勇于探索,努力实践,在改革中形成思路,在发展中破解难题,不断创新开展财政支出绩效评价的体制机制。
1.设立专门的考评小组。可以尝试在各级财政部门建立专门的财政支出绩效评价机构,组织专门的人员,对本级财政支出绩效评价工作实施统一管理；同时对一些特殊的情况，应考虑赋予工作机构及相关人员以必要的职权,如在信息查询、资料获取、等方面给予一些特定的权力,以便于工作的顺利开展。
2.建立监督检查机制。一方面是财政部门作为该项工作的主体进行的指导、监督和检查,促使各部门各单位认真进行绩效评价和整改。另一方面是社会公众对财政支出绩效评价的监督和评价。可以尝试选择部分具有典型意义的项目评价报告，通过媒体予以公开,接受社会监督评价。对监督检查过程中发现的问题，如部分组织管理不力、违规使用资金的项目,将严格执行相关管理规定,进行严肃处置，做到奖罚分明。
（四）建立应用机制
绩效评价结果关键在于应用。通过评价结果应用,引发财政资金管理部门、使用单位和受益群体对绩效问题的高度关注,最终实现对资金管理行为的引导约束。
要做好财政绩效结果的应用工作，首先要强化绩效评价结果的约束力。在制定财政支出绩效评价办法中，要对绩效评价结果的应用予以明确，对使用财政资金绩效低或者绩效评价工作执行不力的部门，在财政资金的安排上予以严格控制；其次，在预算管理上，对使用财政资金绩效较好的部门和单位，在资金管理权限上适当放开，给部门打包分配一定的财政资金，由部门决定财政资金如何使用，调动部门提高绩效的积极性。
（五）逐步建立健全的评价指标体系和指标方法
财政支出绩效评价是非常复杂的过程,因此,需针对不同的绩效评价项目使用一个或几个不同的方法和与之相适应的评价指标。财政绩效评价标准是对评价对象进行分析评价的准绳。制定评价标准要根据同行业、同地区、同性质的数据资料做基础，制定相应的评价参照标准，按照财政支出性质、地区和行业类别、项目规模、采用数据统计分析、专家评估、公众印象等方法取得。这样对绩效评价数据进行考核得出的结果才更加科学、合理。
党的十六届三中全会中明确提出了“建立预算绩效评价体系”的重大任务，省委、省政府也对评价工作作出了明确的要求。各级、各单位、各相关部门应不断提高对绩效评价的认识，不断推进绩效评价制度建设，大胆尝试，加强协作，主动参与，为加快推进绩效评价工作、服务我省加快建设灾后美好新家园、加快建设西部经济发展做出积极贡献。
参考文献
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