以新中国侨务政策变迁_新中国人口政策的变迁

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以新中国侨务政策变迁

见证改革开放

高泽涛

华侨华人问题，始终是中国共产党在领导中国革命、建设和改革开放事业进程中面临的重大理论与实践课题。新中国成立以来的半个多世纪，侨务事业与国家、人民的命运同沉浮、共起落。1978年召开的党的十一届三中全会开启了改革开放新时代，以此为新的历史起点，神州大地上进行了一场新的伟大革命。在波澜壮阔的改革开放进程中，侨务工作作为党和国家的一条重要战线，始终与时代发展的脉搏同频共振，发挥了重要而独特的作用。改革开放30年，是中国特色社会主义侨务理论不断深化和发展的30年，是侨务工作大有作为的30年。以党的侨务政策变迁见证改革开放三十年历史的辉煌，这是本文试图做的努力。

一、新中国成立至1978年：侨务政策由扶持陷入停滞

从新中国成立至1978年十一届三中全会召开的29年，以“*”为界分为前后两段，党的侨务政策经历了由扶持到陷入停滞。

（一）侨务立法工作起步。一是1949年9月政协会通过的具有临时宪法作用的《共同纲领》、1954年新中国第一部宪法都明确规定“中华人民共和国和中央人民政府应尽力保护国外华侨的正当权益”；二是1955年与印尼政府签订了不承认华侨拥有双重国籍的条约——《中华人民共和国与印尼共和国关于双重国籍问题的条约》，之后相继与其他国家签署了关于解决海外华侨华人“双重国籍”问题的双边条约，标志着中国政府走上了与国际社会消除国籍冲突的立法主旨相一致的道路。

（二）明确提出侨务工作方针。1957年中侨委确定了“一视同仁、适当照顾”的侨务工作八字方针，把侨务工作与国家的社会主义建设紧密联系起来，积极引导归侨、侨眷参加社会主义建设。同时制定了一系列利用华侨资源为经济建设服务的政策，鼓励归侨侨眷和国外亲友保持联系，鼓励华侨回国投资兴办实业，扩大和加强华侨爱国统一战线。1950年，国家制定了侨汇政策若干基本原则，广东、福建等侨乡相应制定了侨汇管理办法。据统计，从1950年到1958年，中国大陆共争取侨汇10亿美元①，这些外汇对于建国初期恢复国民经济起到了很大的作用。1955年8月颁布了《华侨投资开发荒山荒地办法》、1957年8月国务院颁布了《华侨投资于国营华侨投资公司优待办法》，办法颁布后，除福建、广东此前建立的华侨投资公司外，广西、云南、山东、辽宁、上海、天津、武汉等地分别成立华侨投资公司，投资总额达2亿多元人民币②。此外，在华侨回国定居及给予妥善安置、土改和侨房、出入境和管理等方面都制定了大量的侨务行政法规、法令。

（三）设置侨务机构。1949年第一届全国政协设立由秘书长领导下的华侨事务组，作为研讨和审议华侨问题并进行日常工作的机构，这是新中国成立后带有立法性质的第一个侨务工作机构；同年10月，在中央人民政府政务院下设“华侨事务委员会”作为政府侨务工作部门，何香凝为主任委员，1954年第一届全国人大后改为在国务院下设“中华人民共和国华侨事务委员会”，简称“中侨委”。中侨委以“保护华侨的正当权利和利益”、“管理华侨事务”为基本职责，协助党中央、国务院研究制定了一系列侨务工作的方针、政策，并做了大量的为侨服务工作。“*”开始后，中侨委遭受冲击，于1969年被撤销，标志侨务工作进入“*”黑暗十年。

总之，“*”前17年的侨务工作及扶持政策是沿着正确的方向健康向前发展的，然而对如何利用华侨资源优势，采取什么方式来吸引华侨投资，在认识和实践上还有很大缺陷。华侨投资只限定在单一的公有制经济上，投资者对企业没有任何发言权，逐渐使投资人失去了追求利润的积极性和内在动因，多数华侨对“回国投资犹豫观望”最终导致了华侨投资日渐稀少。

从1966年至1978年十一届三中全会的12年间，随着“左”倾错误不断发展，执行的“侨务政策”出现了严重的错误，侨务工作走了弯路，侨务领域成为“*”“重灾区”。1969年，成立近20年的从中央到各省、市自治区负责执行侨务政策和侨务工作的“华侨事务委员会”被撤销，大陆与海外华侨华人的正常联系被阻断，大批侨务干部被打成“资产阶级代理人”，侨务工作陷入全面停滞和瘫痪。

二、改革开放三十年：侨务政策从拨乱反正到促进繁荣发展

1978年以来的三十年，党中央、国务院始终从推进我国改革开放伟大事业的战略高度重视侨务工作，将发挥几千万海外侨胞、留学生和归侨侨眷的作用作为我国大发展的独特机遇。根据归侨侨眷、海外华侨华人群体呈现出的新变化、新特点，党和政府不断调整侨务工作的整体性思路，以与时俱进的战略思维制定新的侨务政策，使侨务工作迅速打开新局面，并呈现蓬勃生机。

（一）侨务理论不断发展，侨务政策思维不断创新

这主要体现在从邓小平提出的“海外关系是个好东西”论到以江泽民为核心的党中央在邓小平“机遇论”的基础上提出了“宝贵资源论”，再到胡锦涛总书记提出的“三个大有作为”论。

改革开放初期，从必须打开封闭多年的国门、在改革开放中实现社会主义现代化这一新思想出发，邓小平同志敏锐指出：海外关系是个好东西，可以打开各方面的关系。为更好地发挥侨的优势，把改革开放事业推向深入，邓小平同志深刻指出：“对于中国来说，大发展的机遇并不多。中国与世界各国不同，有着自己独特的机遇。比如，我们有几千万爱国同胞在海外，他们对祖国作出了很多贡献。”邓小平同志把发挥华侨、华人的作用，作为我们国家一个独特机遇，并且把它同我国大发展的机遇紧密联系起来，成为这一时期党对侨务工作的战略地位和理论实践的纲领性总结。十三届四中全会以来,以江泽民为核心的第三代中央领导集体十分关心、重视侨务工作。江泽民同志明确指出：“几千万华侨华人，拥有雄厚的资金，大批高科技人才，遍布世界的商业网络，他们是我们对外开放、发展对外经贸合作和科技交流中最积极、最热情的一部分”。“分布于世界各地的广大华侨华人，是中华民族一个重要的人才资源宝库。”这些论断，以世界的眼光，准确把握时代特征，把利用华侨华人智力和人才资源与实现中华民族的伟大复兴联系起来，把侨务理论提高到了一个新的高度。

在我国全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的新阶段，胡锦涛同志把凝聚海内外中华儿女的力量作为推进我们党和国家各项事业的一项重要任务。他深刻指出：“在凝聚侨心、发挥侨力，为实现全面建设小康社会的宏伟目标作贡献方面，侨务工作大有作为；在反对和遏制‘台独’分裂势力，推进祖国和平统一进程方面，侨务工作大有作为；在开展民间外交，传播中华优秀文化，扩大中国人民与世界各国人民友好交往方面，侨务工作大有作为。”今年3月7日，胡锦涛同志在百忙之中抽时间参加全国政协会议中国致公党和侨联界联组会议，认真听取建议，并做了重要指示。

30年来，中共中央领导同志在各个重要历史时期关于侨务工作的重要论述，高瞻远瞩，精辟深刻，为制定正确的侨务政策指明了思维导向，为侨务工作的拨乱反正、与时俱进和科学发展奠定了理论基础。

（二）侨务政策变迁和工作发展的几个阶段1、1978－1984年：以拨乱反正为主线

这段时期是侨务政策和侨务工作的调整时期，也是初步奠定新时期侨务工作基本方针、政策和工作重点的时期。以邓小平1977年提出的“海外关系是个好东西”论断为引领，开始了对侨务战线的拨乱反正：

一是“建庙”“请菩萨”，恢复侨务工作机构，召开第一次全国侨务工作会议。1978年国务院侨务办公室成立，恢复了在*中被撤销的侨务工作机构，1983年，全国人大成立专门的华侨委员会。在1979年初召开了恢复工作后的第一次全国侨务会议和归国华侨代表大会，会议作出了“要从九个方面落实涉侨历史遗留问题”的指示。会议以后，侨务领域全方位地展开了拨乱反正工作，并明确制定了国内侨务政策原则，提出了以落实党的侨务政策为主要内容的侨务工作任务，从指导思想上努力清除对海外关系“左”的影响。侨务工作重点主要是落实侨务政策、纠正“*”期间的冤假错案、解决历史遗留问题。为此，党和政府制定了一系列政策、原则、法规予颁布，涉及华侨住房、复查冤假错案、落实知识分子政策以及侨汇侨企方面。由于工作难度大，其主要目标直到80年代末才基本完成。同时着手恢复和发展同海外华侨、华人及其社团的联系，恢复和加强对外宣传和华文教育工作。这些措施对于调动广大归侨侨眷的积极性，发扬海外侨胞爱国爱乡的热情，都产生了重要影响。

二是对外开放政策首先立足于对侨开放。以邓小平为核心的党中央以非凡的勇气和战略眼光，根据当代中国和世界形势的变化发展，把对外开放的重点首先放在对海外华侨华人和港澳同胞的开放上，注重发挥他们的带头作用和桥梁作用，以带动和吸引更多的外国投资者。1979年1月，邓小平在邀请胡子昂、荣毅仁等工商界知名人士座谈时说：“现在搞建设，门路要多一点，可以利用外国的资金和技术，华侨，华裔也可以回来办工厂。③”之后，为了更好地吸引外资，引进国外先进技术和人才，邓小平提出了以办特区为窗口，逐步扩大对外开放的战略部署和思路，建立经济特区成了吸引侨资政策和实践的滥觞。正是因为对外开放首先立足于对侨开放，所以华侨华人及港澳资本率先进入大陆沿海地区，推动了沿海地区的经济发展。在中国经济与世界接轨的过程中，海外华侨华人起了桥梁作用。

三是重视侨务立法工作。1980年颁布了第一部国籍法——《中华人民共和国国籍法》，明确表示“中华人民共和国不承认中国公民具有双重国籍”，这个重要的涉侨国籍立法从法律上解决了华侨的双重国籍问题，解决了华侨的政治认同问题，以此为法律依据，海外华侨大多选择了居住国国籍，海外华侨社会逐渐转为华人社会，这为海外华侨华人尽快融入居住国社会扫清了障碍，促进了中国与华侨侨居国建立和睦相处的国际双边关系。同时，1983年全国人大成立华侨委员会，职能是专门研究、审议和拟定有关侨务的议案、并实施对各项侨务法规、行政机构的监督。立法机构成立专门侨委会应该是新中国侨务立法工作的大事，不仅体现了党和政府对侨务工作的高度重视，也是侨务工作法制化的重要里程碑。

2、1984－1988年：侨务工作承上启下、继往开来

首先，召开了工作重心转移的标志性会议。1984年召开的全国省、自治区、直辖市侨办主任会议是侨务工作重心转移的重要标志。如果说1984年以前的侨务工作以落实侨务政策为主，主要是对历史的纠偏的话，那么，1984年以后，侨务工作的重心已转移到以配合国家以经济建设为中心的大局，推动华侨华人与中国的经济、科技合作上来。在此次会上，当时的中共中央总书记胡耀邦在会上指出，“三千万华侨华人是了不起的力量，搞得好，可以变成促进四化建设、实现祖国统一、扩大海外影响和争取国际友人的重要力量，侨务工作是长期的工作，是很重要的工作”；习仲勋代表中央书记处在会上讲话时指出：“现在居住在世界各地的3000多万华侨和外籍华人是一支重要力量，认真做好他们的工作，对我国加快四化建设、完成组国统一大业、扩大海外影响和争取国际友人，都有非常重要的意义和作用④”。中央领导人讲话对侨务工作的意义在于：中央政府已将侨务工作与促进四化建设、实现祖国统一、扩大海外影响的目标联系起来，这也成为1984年以后党和政府对侨务工作的基本态度。

二是实现了侨务工作的重心转移。这期间的侨务工作，基本完成了落实各项侨务政策的任务，一是开始探索在平等互利的基础上引进华侨、华人资金、技术、人才的方法和途径，争取打开华侨华人来华投资的新局面。二是充分发挥华侨华人和归侨侨眷的作用，积极发展乡镇企业，吸纳小额资金，使侨乡更加繁荣，归侨侨眷尽快富裕起来。三是加快国营华侨农场的经济体制改革，走我国农村改革的道路，彻底改革现行的农场经济体制，逐步调整产业结构，切实扩大生产经营者的自主权，以促进生产发展，逐步调整产业结构。经过努力，侨务工作在这期间实现了两个重要转变，即：由主要做归侨侨眷工作，向全面开展华侨、华人和归侨侨眷工作转变；由主要处理历史遗留问题的落实政策工作，向为以经济建设为中心的党的三大任务服务的工作转变。

3、1989年以后，尤其是1992年邓小平南巡讲话后至上世纪末：侨务工作进入全面发展

一是召开了两个重要的标志性会议。一是1989年5月，在北京召开的“国务院侨务工作会议”，会议在总结实践经验的基础上，完善了新时期侨务工作的基本任务和基本方针，明确了侨务部门的主要工作。到1990年代已基本确立了侨务工作为经济建设中心任务服务的指导思想，并从经济、科技、文化、教育、宣传以及联谊等各个方面开展了形式多样、内容实在的工作，尤其是在积极引进华侨华人资金、技术和人才方面，取得了明显成效，为国家的对外开放和经济建设做出了十分重要而独特的贡献。1992年邓小平南巡讲话后，我国的改革开放和经济建设进入了一个快速发展阶段，为适应新形势的发展，加深对侨务工作重要性的认识，国务院于1993年2月又召开了侨务工作会议。会议紧紧围绕为加快改革开放和现代化建设服务这一中心，分析了面临的形势，明确了指导思想，确定了工作部署，为侨务工作的全面发展鼓了劲，统一了思想。

二是侨务法制化工作迈出实质性步伐。1990年9月7日第七届全国人民代表大会常务委员会第15次会议上通过的《中华人民共和国归侨侨眷权益保护法》，标志着党和政府对归侨侨眷权益的重视和保护提升到了一个前所未有的高度。2000年第九届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议上对“侨法”又进行了修改。《中华人民共和国归侨侨眷权益保护法》是新中国历史上第一部由全国人大立法通过的“侨法”，它标志着我们的侨务工作由“政策推动型”向“法律推动型”的根本性转变，是党和政府“依法治国、依法护侨”战略的具体体现，标志着我国侨务工作从依靠政策、行政法规进行工作向立法性侨务工作过渡，使国内侨务工作逐步走上法律化轨道。为了贯彻落实“侨法”，国务院在1993年制定、2004年修订了《中华人民共和国归侨侨眷权益保护法实施办法》，各省、市、自治区也都以地方人代会立法的形式出台了“实施办法”。之后，各省的侨务机构与有关部门相互配合，加大“侨法”的宣传力度，这在重点侨乡尤其作为普法的重要内容之一，并在侨房、华侨农场、企业权益、华侨子女升学就业等方面制定实施细节原则。其次是认真抓好检查监督工作，对涉侨权益热点进行专题调研，追踪执法结果，以此调动归侨侨眷参与国家建设的积极性，并直接影响海外华侨华人对中国政府的信任度和向心力，使他们更愿意为祖国和家乡建设贡献力量。之后，又相继出台的《公益事业捐赠法》等等涉侨法律法规一起形成了一套完整的保护海外华侨华人和“归侨、侨眷”合法权益的立法和法律体系。同时，为吸引华人和留学生高级人才投资中国和参加建设，国家有关部门制定了一系列政策，如《关于鼓励海外人员以多种形式为祖国服务的若干意见》、《关于为外籍高层人才和投资者提供入境及居留便利的规定》等等，使侨务法制化工作迈出了坚实的步伐。

三是建立健全了各级侨务工作机构。在这段时期，全国各省、市、自治区（除西藏外）一级至县一级的侨务办公室相继成立。之后，各部门的侨务工作机构又重新恢复并得到了极大发展，目前，中央、省一级的侨务工作机构有五个：在人大设华侨事务委员会、在政府机构中设有专门的侨务办事机构——侨务办公室、在政协机构中涉有港澳台侨外事委员会，作为一级群团组织的侨联、中国致公党（即统称的“五侨”）。各级“五侨”工作机构之间还建立了定期不定期的联席会议制度，协商解决在侨务工作中遇到的具有普遍性的新情况和问题。目前，从中央到地方的纵向侨务机构已是洋洋大观。侨联组织自1978年恢复活动的30年来蓬勃发展，已成为党委直接领导的七大一级人民团体之一。侨联基层组织也由改革开放初期的400余个发展到今天的15000余个，形成了自上而下、覆盖全国，具有开放性、协作性、充满活力的组织网络。四是华侨投资政策的完善成为侨务政策的最亮点。1985年4月，国务院颁布了《关于华侨投资优惠的暂行规定》，是改革开放时期最早的鼓励华侨投资规定，其最大的突破就是允许并鼓励完全私有性质的海外华商资本在大陆独立存在和发展，允许独资、合资、合作等投资形式的多样性存在；1986年4月，全国人大通过实施《中华人民共和国外资企业法》，鼓励外商投资；1990年8月国务院发布了《关于鼓励华侨和香港澳门同胞投资的规定》，鼓励华侨和香港澳门同胞在境内投资，以促进我国经济发展，同时1985年《暂行规定》废止；之后，1990年至1992年相继颁布了一些实施细则。随着中国华侨投资政策发展成熟，2002年国侨办制定了《涉侨经济案件协调处理工作暂行办法》，对涉侨经济案件的组织机构和职能，受理、处理、结案等均作了详细规定，充分说明对侨资的管理已日趋规范化。这些政策措施充分说明新时期中国政府对华侨投资政策的重视并做了大量立法工作。同时，各省、自治区、直辖市也纷纷制定了吸引侨资的条例、法规或采取了相应措施，这些构成了中国新时期完整的华侨投资政策。新时期华侨投资政策是中国改革开放政策的重要组成部分，它对于中国经济持续快速发展发挥了重要作用，而这种作用是通过新时期海外华商大规模来华投资并发挥作用体现出来的。据学者统计，从1978年以来至2005年底中国累计吸收外资约6224亿美元，其中华商或华商主导的投资约4170亿美元，约占投资总额的67％。此间中国累计批准设立外商投资企业55万余家，其中华商（包括港澳台商）企业约占70％⑤。这充分说明，海外华侨华人资本不仅是其所在国经济发展的一支重要建设力量，而且是中国经济发展的一支重要建设力量，也是世界经济发展的一支重要建设力量。

五是搭建侨胞参与国家民主政治建设的平台。1991年，七届全国政协常委会决定，将“中华全国归国华侨联合会”作为全国政协的组成单位，各省、自治区侨联也正式成为政协的一个界别，广大侨胞通过侨届政协委员、人大代表建言献策、参政议政，广泛地参与到国家政治、经济、文化建设中来，侨联组织从此也以更加积极的、崭新的姿态活跃在国家政治舞台。据2008年不完全统计，全国县以上各级人大归侨代表有近两千名，各级政协侨联界委员7600多名。他们代表归侨侨眷和海外侨胞的利益，积极反映侨界群众的意见和呼声，参与政治协商和民主监督。从2001年起，全国政协连续8年邀请了数十个国家的179位海外侨胞列席政协会议，让身居海外的侨胞亲身感受祖（籍）国建设发展的成就，充分反映海外侨胞的心声。这些充分体现了党和政府对广大侨界群众和侨界人民团体参与经济社会建设、民主政治建设的重视，为侨界参政议政提供了广阔平台。

4、党的十六大以来，以科学发展观统领侨务工作，侨务工作进入全面、协调、可持续发展新阶段

中共十六大以来，以胡锦涛同志为总书记的党中央，运用科学发展观的理论，为新时期的侨务工作指明了新的发展方向。从2004年到2008年，胡锦涛总书记先后五次，在不同场合对侨务工作、侨联工作做出了重要指示。2005年，中央还专门发出了《关于加强当前新时期侨务工作的意见》的七号文件，为新阶段的侨务工作的全面、协调、持续发展指明了方向。

一是2005年2月召开的全国侨务工作会议明确提出了以科学发展观指导侨务工作。此次会议是进入新世纪以来以国务院名义召开的第一次侨务工作会议。会议认真总结进入新世纪以来侨务工作的基本情况和经验，分析了侨务工作面临的新形势、新机遇，认真贯彻落实中央关于加强新形势下侨务工作的决策和部署，会议明确提出侨务工作要全面、协调、可持续发展。在这次会议上，胡锦涛总书记提出了著名的侨务工作“三个大有作为”。这三个“大有作为”总揽全局，高屋建瓴，具有震撼力，从政治和战略的高度指明了侨务工作在党和国家事业发展大局中的独特作用和肩负的历史使命，对做好新时期侨务工作具有重要的指导意义。会议还明确了形势下侨务工作的指导思想，其中“坚持以人为本、为侨服务的宗旨，坚持以国内侨务工作为基础、以国外侨务工作为主导，坚持为国家大局服务和为侨服务的统一”的概括，虽然在以前的有关文件中曾经有过类似的提法，但是把它们作为一个整体、作为侨务工作的总体思路写入指导思想，还是第一次。“三坚持”的提出，是对新中国成立以来特别是改革开放以来侨务工作基本经验的科学概括和总结，是对侨务工作客观规律的正确认识和把握，体现了科学发展观的要求。2006年全国侨办主任会议上，国务委员唐家璇明确要求侨务部门以科学发展观统领侨务工作全局，为我国全面建设小康社会、为促进祖国统一、为国家总体外交服务。他对侨务工作的科学发展提出具体要求：充分发挥优势，以侨为本，做好为侨服务的各项工作；抓好华文教育，促进侨务资源的可持续发展；加强联谊、促进合作，不断壮大爱国友好力量。

二是2007年党的十七大召开，以科学发展观统领侨务工作成为鲜明旗帜。党的十七大鲜明地指出了我们党将举什么旗、走什么路、以什么样的精神状态、朝着什么样的发展目标继续前进的问题。同时，科学发展观的论述，又探索和回答了实现什么样的发展、怎样发展这一重大理论和实际问题。十七大报告对侨务工作提出了具体要求和明确目标，侨务部门贯彻落实十七大提出的宏伟目标，就是要以科学发展观为指导，结合现阶段的侨情，科学分析侨务工作面临的新机遇新挑战，更加自觉地走科学发展道路，在工作中不断创新，着力开拓新的思路、提出新的方法，使侨务工作有新的面貌。以科学发展观统领侨务工作成为新时期侨务工作前进的方向！

“国运昌，侨务兴。”改革开放三十年，不仅是现代化建设全面推进的三十年，而且也是中国特色社会主义侨务事业取得辉煌成就及侨务思想得到发展、创新、完善的三十年。改革开放三十年的实践证明，侨务事业不但重要，而且大有作为。新的历史时期，在科学发展观和胡锦涛侨务思想的正确指导下，引领海内外侨胞共同致力于中国特色社会主义事业建设以及构建和谐世界成为时代赋予侨务工作的光荣使命！

（高泽涛：省侨联机关干部）资料索引：

①《中共党史研究》2005年第3期，45页。

②林金枝主编《华侨华人与中国革命与建设》，福建人民出版社1993年，第479页。

③《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版第156页。④《中共党史研究》2005年第3期47页。

⑤沈丹阳：《华商企业对中国大陆的投资现状及发展趋势》，年第9期。

2006《中国外资》