运用法治思维和法治方式创建创新型人民调解工作_运用法治思维工作
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运用法治思维和法治方式创建创新型人民调解工作
景东彝族自治县司法局人民调解工作组织创新的调研报告
作者 李仕江
指导员 袁静
2014/9/30
景东彝族自治县司法局
目录
摘要.............................................................................................................................................2
Abstract.........................................................................................................................................2 关键词...........................................................................................................................................2 Key words......................................................................................................................................2
一、调研过程..............................................................................................................................2
（一）调研目的..................................................................................................................................2
（二）调研时间..................................................................................................................................2
（三）调研对象..................................................................................................................................2
（四）调研方法..................................................................................................................................2
二、调研结果统计与分析...........................................................................................................2
（一）基层调解员基本情况..............................................................................................................2
（二）人民调解组织及其调解员概况..............................................................................................3
（三）法治思维和法治方式在人民调解工作中运用情况分析......................................................3
（四）人民调解信息化、规范化建设..............................................................................................3
（五）对工作组织创新的意见、建议..............................................................................................4
三、人民调解工作组织创新的发展设想.....................................................................................4
（一）人员和组织的创新发展..........................................................................................................4
（二）经费保障..................................................................................................................................5
（三）发展信息化、规范化人民调解工作......................................................................................5
（四）运用法治思维和法治方式创建创新型人民调解工作..........................................................5
四、致谢词.................................................................................................................................5 参考文献.....................................................................................................................................5 运用法治思维和法治方式创建创新型人民调解工作
——景东彝族自治县司法局人民调解工作组织创新的调研报告
作者 李仕江
指导员 袁静
摘要：在创建法治中国、法治城市活动中，人民调解工作合法化、创新化是依法治县的必然要求。景东彝族自治县司法局为营造良好的人民调解环境，构建创新型人民调解工作，组织人民调解工作创新调研。经抽样调查、走访咨询，创新化、信息化、规范化以及运用法治思和法治方式开展人民调解工作，与多单位联动进行纠纷排查、化解矛盾，融合社会各界力量维护社会和谐稳定，人民调解工作多样化、多渠道是创建法治景东的必然要求。
Abstract： Creating the rule of law in China, the rule of law activities in the city, people's mediation work legalization, innovation is a neceary requirement administering the county.Jingdong Yi Autonomous County Bureau of Justice mediation for people to create a good environment to build innovative people's mediation work, organize the people's mediation work innovative research.After sampling, visits consulting, innovation, information technology, standardization and the use of the rule of law and the rule of thinking the way to carry out the people's mediation work, and multi-unit linkage conduct and disputes, resolve conflicts, the integration of all social forces to maintain social harmony and stability, people's mediation work and diverse , multi-channel is the inevitable requirement of the rule of law created Jingdong.关键词：人民调解
工作创新
法治思维
法治方式
Key words：People's Mediation The Innovation Legal Thinking of Rule The rule of law approach
人民调解是指在人民调解委员会（以下简称调委会）主持下，以国家法律、法规、规章和社会公德规范为依据，对民间纠纷双方当事人进行调解、劝说，促使他们互相谅解、平等协商，自愿达成协议，消除纷争的活动。人民调解是诉讼外调解，是我国法制建设中一项独特的制度，它对化解纠纷有着独特作用，具有随意性、及时性、自治性、高效性等特点，人民调解能第一时间解决人民之间的矛盾，维护社会和谐稳定。本论文对景东彝族自治县（以下简称景东县）各乡（镇）和云南省其他市（州）司法所抽样问卷调查、走访咨询、电话询问等，阐述景东县人民调解组织创新工作，结合创建法治景东思维，论述在人民调解工作中运用法治思维和法治方式的必要性。
一、调研过程
（一）调研目的：收集、整合云南省各地区人民调解工作组织创新形式，结合依法治县创建活动，构建景东创新型人民调解工作。
（二）调研时间：2014年3月26日—2014年9月30日
（三）调研对象：景东县13个乡（镇）调委会、云南省其他市（州）17个乡（镇）调委会的人民调解工作组织创新形式。
（四）调研方法：抽样调查、问卷调查、走访咨询。
二、调研结果统计与分析
（一）基层调解员基本情况
1、性别比例。景东县各乡（镇）调委会人民调解员（以下简称调解员）94.53%为男性，与省内其他市（州）66.90%男性相比，呈现男女调解员比例失调，能有效实现“巡回调解”，到纠纷现场主持调解，提高调解成功率，降低纠纷恶化。但是在婚姻家庭等纠纷调解中，易造成部分女性当事人陈述有所保留，导致调解方向偏差。
2、年龄分布。景东县各乡（镇）调解员年龄分布为18岁以下0.00%、18至25岁21.89%、26至35岁14.43%、36至45岁48.09%、46至55岁11.44%、55岁以上4.15%。省内其他市（州）抽样调查结果依次是5.48%、14.38%、25.68%、41.10%、13.36%、0.00%。全省调解员呈现年轻化，有利于促进创新调解、规范化调解。
3、专业文化程度。初中及以下调解员占82.42%，法学专业2.65%，相对其他市（州）初中及以下33.67%，法学专业10.81%，景东县调解员专业文化水平较低，有待提高完善法治水平。
4、人员构成。景东县46.15%乡（镇）设有专职调解员，92.31%的村（居）民委员会成员兼任调解员。与省内其他乡（镇）64.70%的乡（镇）设专职调解员相比，景东县有待完善专职调解员制度。其次，景东县调解员享受公务员、事业编制、工人待遇的占13.93%，无志愿者，省内各市（州）享受公务员、事业编制、工人待遇的占59.17%，志愿者22.49%。
（二）人民调解组织及其调解员概况 调委会设立情况。景东县各乡（镇）、村（居）民委员会均设有规范的调委会，37.77%乡（镇）设有企事业单位内设调委会，23.08%乡（镇）设有交通事故纠纷调委会，只有县城所在乡（镇）设有医患纠纷调委会，没有设民族风俗纠纷、妇女儿童权益纠纷调委会和网络、电视调解平台。相比之下，省内抽样调查数据显示，景东县外只有88.24%村（居）民委员会设有规范的调委会，值得一提的是，在抽样数据中有一个乡（镇）设有民族风俗纠纷调委会和妇女儿童权益纠纷调委会，一个乡（镇）设有网络、电视调解平台。总体来说，景东县人民调解工作能够实现有申请必调解，全面覆盖各乡（镇）及村（居）民委员会，但尚缺少专业专门调委会。
（三）法治思维和法治方式在人民调解工作中运用情况分析
1、人民调解案件分布简介。景东县人民调解工作主要集中在土地、山林、水源权属纠纷和交通事故纠纷以及婚姻家庭、赡养、继承纠纷，分别占人民调解工作的46.15%、23.08%、15.38%。相对省内其他调委会，景东县各调委会的医患纠纷、工程等合同纠纷比较少见。
2、人民调解工作效率。我县人民调解工作自接受当事人申请后53.85%的调委会能在一个星期之内调解结案，30.77%的调委会在一个星期至两个星期内结案，7.70%的调委会表示部分案件需要三个星期以上才能结案。我县84.62%的调委会调解成功率能保持95%以上。调查结果显示，省内其他调委会能在两个星期内结案的82.35%，70.59%调委会调解成功率保持95%以上，5.88%调委会调解成功率低于80%。
3、联调情况。我省各司法所（包括景东县）内设调委会联调现象非常普遍，联调单位有村级调委会、乡（镇）派出所、社会综合治理办公室、林业服务中心、农业服务中心、国土资源所、人民法院以及其他行政事业单位。联合调解已成为人民调解新趋势，能够有效利用人民调解资源、促进调解工作组织创新、提高调解成功率。
4、调解技巧分析。我县所有调委会在调解过程中使用心理疏导、绝大多数调委会采用原因分析法，76.92%调解委员会在疑难复杂的案件中会使用“背对背”和“面对面”调解，但是30.77%调委会表示历史遗留的案件会采用“时间疗法”，将案件压置一段时间再处理。全省人民调解工作调解技巧也大同小异。
（四）人民调解信息化、规范化建设
1、规范化管理。（1）自治原则调查。30.77%调委会表示人民调解工作会受上级司法行政机关、乡（镇）人民政府、社会组织、个人干涉，尤其是当地人民政府会干涉人民调解工作。我省其他地区也存在人民调解工作不能实现当事人意思自治，据走访信息得知，人民调解工作意思自治受阻现象主要存在于征地、拆迁、林业、土地等纠纷案件 中。（2）经费来源规范化。据调查、走访显示，我县调委会92.30%经费由上级司法行政机关统筹，但是与司法所工作经费一并划拨，医患纠纷调委会、交通肇事调委会以及企事业单位内设调委会表示没有得到县级司法行政机关的经费支持。值得一提的是，抽样调查数据显示，我省29.41%人民调解经费来自乡（镇）人民政府和社会捐赠、赞助，而景东县只有一个调委会表示会得到当地人民政府的经费支持，不存在社会捐赠、赞助经费。（3）制度规范。我县大多数调委会有明确规范的调解制度上墙，有明确的调解程序、规范统一的调解卷宗，建立有效可行的回访制度。两个司法所（占15.39%）因条件限制没有将人民调解完全制度化。
2、人民调解信息化。（1）运用网络、媒体等工具打造人民调解信息化。据调查，景东县23.08%的调委会官方微博正常使用，15.38%的调委会使用有关于人民调解的QQ群，令人担忧的是：高达53.85%的调委会没有运用媒体、网络、电视等信息化工具，目前还才有“老经验”管理人民调解卷宗等痕迹。相比之下，在调查数据中我省未运用媒体、网络、电视等信息化人民调解的仅占29.41%。（2）人民调解信息平台。截止2014年9月，我县人民调解管理系统已正常运行，192个调委会、3291名调解员、信息员已录完，预计10月能全面发放调解员证书。结合系统陆续开放的“案件办理”、“统计分析”等栏目不断完善，我县人民调解信息化工作又步入新时代。
（五）对工作组织创新的意见、建议
接受调查、走访的人员对人民调解工作组织创新的意见、建议都大同小异。首先，调解员希望党委政府、上级司法行政部门加大对人民调解工作的关心度、支持度，落实“以案定补”，要求人民调解经费统一纳入各级人民政府财政预算，提高人民调解经费保障。其次，发展专职化、专业化、规范化调解员，吸收社会爱心人士，培养专职调解员；定期组织业务培训，提高调解员专业化；统一调解制度，规范调解工作。再次，完善调解员待遇，部分接受调查人员表示，人民调解工作风险大，有待完善保险制度，调解员的保险应当区别于普通公务员，购买意外伤害险等。最后，提高联调协作能力，人民调解工作也应和民事诉讼一样，采取“属地管辖”为主，“属人管辖”为辅，当事人争议大或者涉及复杂标的物时应采取联调。
调查表明：景东县人民调解工作已实现全面覆盖，按当事人意愿有申请必调解、有调解必有痕迹、有痕迹必回访，形成稳定的“申请—调解—回访”人民调解模式，定期不定期开展纠纷排查、巡回调解。调解员的性别、年龄、学历、专业、人员构成和调委会的分布、调解效率、信息化、规范化、保障制度等都表现景东人民调解工作的优势和创新性。
三、人民调解工作组织创新的发展设想
（一）人员和组织的创新发展。
1、完善调委会“软件”设施。吸收社会各界人士，提高调解员素质。人民调解工作进一步大量吸收村（居）民小组为人民调解信息员、社会志愿者以其意愿任调解员或者信息员，扩大人民调解队伍。定期不定期组织调解员、信息员业务培训和职业道德培训，提高人民调解工作人员业务素质和道德修养。
2、完善调委会“硬件”设施。（1）完善机构建设。坚持一村一个调委会的同时在较大的企事业单位组织设立专业调委会，在有条件的乡（镇）中心校、中学设立未成年调委会，工会、共青团、妇联联合成立妇女儿童调委会，确保各乡（镇）交警中队成立交通事故调委会，大型医疗单位成立医患纠纷调委会，在少数民族聚居且纠纷多的地区设立少数民族调委会。完善各调委会制度，确保调委会正常运行且全面无死角覆盖。（2）规范调委会场所、办公设备设施。积极有序推进各乡（镇）调委会场所建设，逐步规范村级调委会建设，结合司法所社区矫正工作购置业务用车，配备笔记本电脑、移动打印机，实现 随调解随制作规范文书，打造“完美巡回”调解。
（二）经费保障。人民调解工作经费由上级司法行政机关统一筹备逐渐向上级司法行政机关、当地党委政府、社会募捐等多元化筹备，实现人民调解工作有保障。落实调解员意外伤害保险，切实保障调解员人身安全。
（三）发展信息化、规范化人民调解工作。在继承良好的“老方法”“老经验”的前提下告别“大普气”思维，建立高效的信息化、制度化人民调解。首先，充分运用人民调解管理系统，实现调解员管理信息化、案件办理信息化，人民调解工作公开化。其次，进一步完善人民调解制度，建立健全规范化人民调解。（1）完善调委会各项制度，完善切实可行的“申请—调解—回访”调解模式。（2）调解前告知当事人权利义务制度，充分保障纠纷当事人意思自治，让他们“事前明白权利，事后心服口服”。（3）人民调解工作宣传制度，大力宣传人民调解工作，实现人民调解“家喻户晓”“有纠纷找调委会”，实现第一时间化解纠纷，防止纠纷恶化为刑事案件和群体性事件。
（四）运用法治思维和法治方式创建创新型人民调解工作。党的十八大报告明确指出“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。”运用法治思维和法治方式化解矛盾是人民调解工作的必然要求。（1）杜绝迷信人治，树立法律至上思维。培养调解员运用法律规范、原则和逻辑进行分析、判断、推理、形成结论的调解思维，形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，在法治轨道上推动各项工作。（2）正确判断和分析社会矛盾纠纷的现状和性质，研究科学的处理方式和方法。正确判断但当事人矛盾纠纷性质，抓住纠纷关键点，科学的选择处理方式，把解决群众困难和问题作为调解工作的出发点和落脚点。通过对矛盾纠纷的分析，了解当事人的不满情绪，对人民群众怀有深切的情感，理解和同情他们，疏导他们的不满情绪，通过讲道理和交心谈心的方法，以情动人，以理服人，杜绝对闹事和扯皮的群众简单地冠以“刁民”或者采取粗暴的方式解决问题，充分发挥人民调解工作优势化解社会矛盾。
四、致谢词
衷心感谢云南省各市（州）司法行政机关、景东县司法局和各乡（镇）司法所、云南大学法学院09级全体师生对本次调研活动的支持和帮助。
【参考文献】
1、领导干部运用法治思维和法治方式培训教程/张越著.—北京：中国法制出版社，2013.5，中国版本图书馆CIP数据核字（2013）第106172号。
2、司法部法律出版社主办、中华全国人民调解员协会协办，期刊《人民调解》。
3、【奥】娜嘉•亚历山大（Alexander,N.）主编，王福华等译，《全球调解趋势》（第二版），出版于北京，荷兰阿尔芬（Kluwer Law International）出版社授权中国法制出版社出版发行，2011年5月。
4、西南政法大学六十周年校庆系列文库•西南政法大学学子文库，李祖军著，《调解制度论•冲突解决的和谐之路》，法律出版社，2010年9月。
5、樊崇义主编，高一飞著，《媒体与司法关系研究》，出版于北京：中国人民公安大学出版社，2010年4月。
6、雷光明著，《中国少数民族婚姻家庭法律制度研究》，出版于北京：中华民族大学出版社，2009年7月。
7、中国土地矿产法律事务中心、国土资源部土地争议调处事务中心联合主编，《土地矿产争议典型案例与处理依据》（第二辑），出版于北京：中国法制出版社，2007年3月。
8、学术论文《运用法治思维和专业性调处机制化解社会矛盾维护社会稳定》湖南司法警官职业学院谌红蕾、贺志明。
9、法制日报，《提升领导干部运用法治思维和法治方式能力》。
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