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创新复垦项目管理模式 缓解人员匮乏矛盾

张继栋1，2，白中科*1，2，崔艳

(1.中国地质大学（北京）土地科学技术学院，北京 100083；2.国土资源部土地整治重点实验室，北京

100083；3.路桥建设总承包分公司代建事业部，北京 100012)

摘 要：研究目的：寻找适应发展现状的土地复垦工程项目管理体制与机构组建模式，用以缓解短期内土地复垦管理队伍建设的紧迫性。研究方法：结合复垦工程的建设特点和目前的管理水平，分析我国土地开发整理项目的管理制度，通过经验总结法和文献研究法，从国外项目管理发展历程和国内项目管理模式优劣的角度进行对比研究。研究结果：

1、引入“代建制”，提出在有条件的地区建立以省、自治区政府国土资源管理职能部门下属事业单位为主的土地复垦项目区域代建管理模式，和以各级政府为主导，国土资源管理部门做监督，第三方机构为主体的代建管理模式。

2、针对矿产开采造成的历史遗留废弃地和自然灾毁土地的复垦提出“虚拟1+1管理模式”，即虚拟信息化平台+虚拟组织机构管理。

关键词：矿山、土地复垦；项目管理；政府；代建制 中图分类号：TD221文献标识码：

0 引言

第二十二条），提出国家对历史遗留损毁土地和自然灾害损毁土地的复垦按项目实施管理

2011年2月22日，国务院第145次常务会议审议通过了《土地复垦条例》；2011年3月5日，国务院总理温家宝签署了中华人民共和国国务院令第592号，《条例》正式颁布实施，她的出台无疑将会为推动我国土地复垦事业起到积极的作用。

此次《条例》首次明确了县级以上人民政府是“历史遗留损毁土地”、“自然灾害损毁土地”的复垦责任主体（第三条），同时要求，对历史遗留损毁土地和自然灾害损毁土地要进行调查评价，并在此基础上编制土地复垦专项规划，确定复垦的重点区域（第二十一条、（第二十四条至第二十七条），按标准实施土地复垦工程（第六条）、按规定进行土地复垦验收（第三十条）。

据相关统计分析和预计，截止2009年，我国生产建设活动和自然灾害损毁土地约13507万亩（其中生产建设活动损毁约11407万亩，自然灾害损毁约2100万亩）。预计2020年，我国因生产建设活动及自然灾害造成的损毁土地将达到1182.28万hm2（17734.13万亩），其中70%以上是因矿产开采造成的挖损、塌陷和压占土地。

那么，接下来各级人民政府将如何应对如次规模的“历史遗留废弃地”和“自然灾害损毁土地”，又如何按照《条例》要求贯彻和落实好土地复垦工作呢？摆在各级国土资源管理部门面前的最棘手的问题又是什么呢？

收稿日期：2011.03.0

3第一作者：张继栋（1980－），男，山西长治人，博士，从事土地复垦及土地信息化管理研究。Tel：***；Email :meew@163.com

*通讯作者：白中科（1963－），教授，博士，博士生导师，从事土地复垦与生态修复/环境影响评价研究。Email :baizk@cugb.edu.cn国家投资土地复垦项目的管理人员现

状

1.1 数量

要落实好《条例》的要求，首先要解决“人”的问题。近年来，国家投资的土地复垦项目大多被涵盖在土地开发整理项目中，各级主管部门很少设立专门的土地复垦机构，更没有相应的管理人员。而土地复垦和土地整理无论从项目建设还是项目管理要求上都存在较大差异，未来土地复垦势必从土地整理中走出来，那么届时能否从土地开发整理项目的管理人员中抽调一部分组建复垦管理机构呢？我们来看一组数据：据2008年2月25日对全国土地开发整理机构建设情况进行的调查，全国省(区、市)级土地整理机构人员编制共611人,实有人员767人[1],其中设置项目实施管理科的只有17个机构，全国从事实施管理的人员仅为87人；有近60%的地级市和近40%的县没有设立土地整理机构。所以，我国土地开发整理项目的监管人员严重不足，监管机构与队伍建设任重而道远[2]。同时，“十年整理”的发展结果可以在一定程度上映射出土地复垦未来在传统管理模式下发展状况。

所以，除去生产建设新增损毁土地的复垦项目不谈，单纯在国家投资的已损毁土地复垦监管上，其人员数量就是“各级政府”作为复垦责任人所面临的主要问题之一。1.2 质量

一方面，按工程建设分类，土地复垦工程属于现代综合工程范畴，在设计建设过程中除了土地还会涉及灌排、道桥、采矿、农林、机电，防护等多项工程领域，尚不论基层政府的各职能管理部门，即使一般的工程咨询、设计、监理、施工等专业机构都很难独立配备达到综合要求标准的项目管理人员。

另一方面，我国土地复垦事业起步较晚，土地复垦专业研究机构不多，每年培养的土地复垦专业人才输送机制不畅。两方面原因造成了土地复垦项目要实施全程监管，在专业技术能力上还有待加强。传统的项目管理体制对人员使用效率的影响

未来的土地复垦项目无论由政府职能部门本身还是其下属事业单位进行管理，都逃不出传统的组织管理模式，该模式强调的是分工和集权，即通常所说的金字塔管理结构，其弊端是：

（1）纵向人力浪费。为了贯彻执行统一的指令和保证信息传递的秩序，形成的组织层次不仅影响了信息在各层之间的传递速度，而且由于经过的层次太多，每次传递都被各层管理人员加进了自己的理解和认识，一方面使信息在传递的过程中失真，另一方面在影响传递效率的同时浪费了人力资源。

（2）横向缺乏联系。一般地，项目管理人员通常要在工程建设的各阶段，与涉及的相关部门进行协调、组织与配合工作，而传统的组织结构设计并不是面向项目建设流程的，而是面向工程建设管理职能，所以传统的管理模式很难实现全程监管，尤其在人员匮乏的条件下，也只能做到项目的报批、资金的拨付、工程的验收，至于工程质量、进度、安全、文明施工等等，作为以土地资源管理为主要职能的组织机构，理论上可以认定其很难顾及。这样自然而然地会形成复垦项目管理与复垦工程实施的信息不对称，出现复垦监管机构的信息孤岛或自动化孤岛，监管人员在决策和实施阶段收集的许多对管理有价值的信息往往不能在建设阶段被直接或准确地应用。土地复垦项目管理制度的探索

国外项目管理经历了从投资者自身管理向委托他人管理的转变，从非专业化向专业化和社会化的转变，很多国外的土地复垦项目建设也引进了与环境或土地相关的第三方中介机构。近年来，随着国内经济的快速发展，专业化分工越来越细化、深化，资源配置的专业性也越来越强，国内项目管理发展也越来越明显地呈现出国际化趋势。我国土地开发整理项目经历了十余年，虽然取得了较大成就，但是和国家投资的其他项目一样，对系统工程建设管理要全过程、全方位的认识依然不到位，仍旧把项目分阶段、分区段地由不同的组织来管理，造成管理过程脱节、管理资源浪费。所以，从计划经济向市场经济转型的过程中，各级政府必须要转变职能，从工程项目直接管理向依照市场经济规律进行宏观的、间接管理方式进行转变。

土地复垦项目要顺应发展要求，但不能照搬国外或者国内的其他工程项目管理模式，必须有一套契合土地复垦工程特点且符合目前发展现状的管理体系。笔者曾对传统管理模式下的土地复垦监管方法和手段提出过建议，但是要从根本做出转变，必须从创新管理体制入手。本文尝试通过建立代建制解决历史遗留废弃地和自然灾害损毁土地的复垦项目管理问题，其构建过程、内容、可行性研究等不在本文展开论述。通过工程实践经验和分析土地复垦监管现状，短期内建立该制度的作用之一是能够较好地解决目前土地复垦项目管理人员不足和项目管理经验欠缺的问题；其要点包括：

1、建立以省、自治区政府土地资源管理职能部门下属事业单位为主的土地复垦项目区域代建管理模式；

2、建立各级政府为主导，企业机构为主体的代建管理模式。集中管理模式下的土地复垦监管机构.1一般集中管理模式下的土地复垦机构设置

该方法适用于目前复垦推广期内，国土部门自身管理下的复垦示范区项目。通过完善国家或省一级土地复垦监管的组织机构，加强制度建设，按照“精简、统一、效能”的原则，推进复垦重点区域、重大项目的管理部门改革，科学规范部门职能，合理设置机构，优化项目决策人员的结构，提高项目管理者的业务素质，完成对复垦项目的内部管理。在此基础上药保证土地复垦项目管理在各级行政管理层之间纵向及横向的合理划分，实现事权划分，明确责任，明确管理权的归属，并划分实施收益和风险承担，合理界定落实部门的层级责任与义务，体现效率与稳定的有机统一。同时，在完善组织机构的基础上，加强土地复垦重点区域或重大项目的制度建设，引入项目实施的决策问责、动态评估以及经费稽查等制度，可以保障为数不多的示范区效应。4.2 代建管理模式下的土地复垦监管机构设置

该方法对目前我国土地复垦项目管理具有普适性，通过充分依靠专家群体和中介组织实现。其表现形式为：国土资源主管部门下属事业单位或企业本身具备一定实力的土地复垦工程技术人才；或者国土资源主管部门按照规定选择或委托相应的工程咨询、设计、或监理公司进行复垦项目的直接管理，政府提供管理服务的同时做好实时监督即可。这样，复垦项目的各环节由专业技术人员把关，工程中质量、技术、安全、成本等责任非常明晰。

这部分专家即代建管理人员可以是国土

直属的企事业单位人员，或是专业协会、学会，或是其他性质的企事业单位人员。通过签订代建合同，这些专业技术人员或管理者参与了风险责任制度、无限经济责任和责任保险制度的约束，形成了整个管理团队必须向政府负责、向业主负责的运行机制，调动起了专业人员和机构的责任心、也有利于复垦目标的实现。

国土资源行政管理机构主要职责是协调政府其他职能机构、科研机构、技术服务机构和金融机构等，充分发挥了核心资源优势，能够及时和高效地解决复垦项目中存在的工程技术或项目管理的问题。

土地整理中心等事业部门或受委托代建机构，可充分发挥管理、技术、造价方面的专家组核心作用，其不固定在某一个具体的重大工程或复垦项目中，而是根据需要同时为多个代建项目提供技术和管理服务，实现对高水平人才的高效、动态管理，即土地复垦的区域代建概念。土地复垦监管的虚拟机构

笔者通过代建管理的实践和研究，估算目前我国土地复垦从业人员数量，认为即使实现土地复垦的代建管理模式，也未必能够满足现阶段复垦工作的人员需要。因此，就国土部门自行管理和代建单位管理两种模式，笔者提出虚拟管理模型，这也是国内近年来解决工程建设过程中人员组织匮乏的一种有效办法。

“虚拟1+1管理模式”，即虚拟信息化平台+虚拟组织机构管理，应用在复垦上，其核心就是在建立土地复垦监管平台，提高土地复垦信息化管理程度的基础上，最大程度提高人员使用效率，通过建立虚拟的土地复垦专家组，实现固定管理岗位的临时变换，对人员分工职能和权益重新分配。该方法理论可行，针对具

体操作将另行文阐述。讨论

本文只从土地复垦管理人员的角度展开论述，但笔者相信管理体制的革新和监管模式的建立，不仅仅是解决我国土地复垦管理人员不足的手段，她还有另外两个重要的作用：（1）土地复垦工程建设项目作为一项复杂的系统工程，需要从决策阶段将各方的经验和知识进行集成，贯穿于工程建设过程当中，直至交竣工结束后管护使用。通过项目全过程代建，可以较好的实现这一点。（2）国土资源管理部门在强化公共服务职能和监管职能的同时，下属事业单位授权集中管理模式，从理论上其实是政府职能的内部转移，依旧会出现我国政府行政权力结构中最根本的分权与制衡问题。这种模式无论是从法理还是实践，均带有相当的局限性，难以从根本上完成一个建设验收无标准、缺乏上级有效监管的复垦责任主体的义务。代建管理模式通过招标或直接委托等方式

选择具有一定资质的社会化、专业化项目管理机构担任代建人。从理论上说，加长了利益链条，既增加了土地复垦的责任主体，又实现了工程建设的专业化管理，同时从根本上隔离了行政权力与逐利资本，一定程度上杜绝了类似整理项目中出现的少数寻租现象。

收稿前，国土资源部土地整理中心增设了土地复垦处，在此希望我国土地复垦事业能够蒸蒸日上，为建设“绿色矿山”，也为破解土

地管理的“两难”问题找到出路。

参考文献

[ 1 ] 徐雪林,高世昌．关于加强土地整理营销的思考[J].资源与产业,2008, 10(6): 13-15 [ 1 ] XU Xue-lin;GAO Shi-chang． Views On Strengthening Land Consolidtion Marketing

[J].Rdsources & Iindustrie,2008, 10(6): 13-15 [ 2 ] 高世昌,王长江．中国土地开发整理监管工作回顾与展望[J].资源与产业,2009, 08(11): 51-

54[ 2 ]GAO Shi-chang, WANG Chang-jian．Reviews Land Prospects Of Surveillance Over Land Development And Consolidation InChina[J].Rdsources & Iindustrie, 2009, 08(11): 51-54

[3] 高世昌．中国土地开发整理监管研究[J].资源与产业,2008, 05(10): 44-48

[ 3 ] Gao Shi-chang．Study On Supervion On Land Consoledation And

Rehabilition In China[J].Rdsources & Iindustrie,2008, 05(10): 44-48

management modes which will be applied to land reclamation management work based on information were explored.Keywords: 矿山、land reclamation;Project management;

Government;

Agent

construction management

Innovation of reclamation project

management pattern to alleviate understaffed contradictions at present in

China 1,31,2

ZHANG Ji-dong, BAI Zhong-ke

(1.School of Land Science and Technology, China University of Geosciences(Beijing),Beijing 100083,China;2.Key lab of land reconsolidation and rehabilitation, Beijing 100083,China;3.Road & Bridge international co., ltd ,Beijing 100012)

Abstract: The purpose of this study is to find suitable land reclamation project management systems and institution, and to alleviate the urgent

problems

in

short-term

land

reclamation management team construction.Methods of documentation and comparison analysis were employed.The results indicate that:（1）“Agent construction management” was

introduced

to

land

reclamation mode”

was

management;（2）“Centralized agent construction

management

proposed;（3）Virtual organization