论区域竞争下地方政府低价出让土地问题_政府协议出让土地

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论区域竞争下地方政府低价出让土地问题

中国是一个地大物博的国家但人口众多人均所占有的资源相对较少，对中国而言如何合理利用资源，成为一个十分重要的问题。如今改革开放30多年来，中国特色社会主义市场经济不断发展，各地方政府为获得更多的财政收入与获取晋升激励越来越注重地方经济的发展特别是经济的增长速度，为此想尽了各种办法在最大程度上吸引外资与企业的进驻。在各地政府激烈的竞争中，运用低价出让土地作为招商引资的重要手段成为了一种常态。在运用低价出让土地进行竞争的过程中，土地资源是否得到了最优配置，若没有如何进行改进便成了这边文章研究的核心问题。

一、地方政府低价出让土地的行为形成原因

（1）分税制度改革带来的财政压力

1978年中国开始了由计划经济向中国特色社会主义市场经济的改革。这一时期对于各地方政府而言，在20世纪90年代中期前，地方政府的财政收入主要来源于当地众多的国有企业和乡镇企业，作为很多国有企业及乡镇企业的所有者，地方政府往往采取设置贸易壁垒等方式来保护企业所已经占有的市场，从而获得稳定的财政收入。而1994年开始，国家进行了以 财政收入权力集中但财政支出责任不变为特征的分税制度改革。分税制度改革明确区分了中央独享税种类如消费税, 地方独享税种类如营业税、所得税, 以及中央-地方共享税种类如增值税等。同时还建立起了独立国税和地税的税收体系, 前者负责征收中央独享税和中央-地方共享税, 后者只负责征收地方独享税。国税系统的建立强化了税收监管, 大大压缩了地方政府原来通过转移收入来扶持本地企业的空间。上述税制和征税方式两方面的调整, 与同一时期逐渐展开的地方国有企业、乡镇企业改制一起, 使地方政府难以继续沿用之前转移本地的国有企业与乡镇企业的收入避免中央集中的做法。在国有企业与乡镇企业纷纷转制的情况下，大量的下岗员工的生活保障成为地方政府所需负担的财政支出大大增加。各地政府在财政收入大量减小，而财政支出日益增加的状况中，寻找出解决财政收支不平衡问题的出路就成了各地政府最关心的问题。

（2)不完善的土地征用制度

各地政府可以轻易将土地作为竞争筹码也源于中国的土地制度。就土地征用制度来看, 1986和1998年的土地管理法6明确指出: “国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业, 可以征用集体所有的土地, 而且征用的土地, 所有权属于国家, 用地单位只有使用权并且任何单位和个人进行建设, 需要使用土地的, 必须依法申请使用国有土地, 依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体的土地。”上述规定虽然明确了地方政府征用土地的必要条件是为了公共事业, 但在法律法规上, 对公共事业或者公共利益的范围却没有明确规定, 这样便为地方政府滥用土地征用权利,留下了缺口。就土地征用补偿方案来看, 中国现行的土地管理法确定的农村征地补偿范围主要包括征地补偿费、劳动力安置补偿费、地上附着物和青苗补偿费, 前两项的补偿标准分别为该地前3年平均产值的6至10倍和4至6倍, 两项之和, 低限是10倍, 高限是16倍, 特殊情况下最高也不得超过30倍。相关法律规定, 第一项给集体经济组织, 第二项给安置单位, 农民个人只能得到数量最少的第三项, 即土地附着物和青苗补助费, 而土地自身升值部分, 则没有列入补偿范围。这使农民获得的土地补偿不仅可能无法保障农民未来生活水平的提高, 而且有时甚至难以维持现有生活水准。正是因为在土地征用上地方政府可以以相对低廉的价格从农民那里获得土地, 才使得地方政府用土地的低价出让来吸引企业成为可能。

（3）低价出让土地能获取的巨大利益

各地方政府低价出让土地以吸引以制造业为主的工业企业进驻，是在权衡获取一次性土地出让金收入或损失土地出让金而获取稳定税收收入、产业集聚及制造业溢出效应带来的其他收益之间的结果。在现实中不难看出各地政府显然都更倾向于后者愿意用低价出让土地的方式吸引企业投资。产生这种选择结果的原因主要由于改革开放以来，要素在区域之间的流动性日益增强，而中国处于并将在很长一段时间内处于社会主义的初级阶段工业水平较低工业主要以中低端制造业为主，对于这些中低端制造业其对于成本的控制十分严格且缺乏区位性特质有较强生产区位调整的可能性，低廉的土地价格会成为其选择生产地的重要参考。因此各地政府在竞争激烈的情况下不惜低价出让工业用地或零地价出让，也是基于以上考虑。对于一个经济人来讲，舍弃一定是为了获取，地方政府愿意舍弃土地出让金并承受征用农民土地所需事先花费的征地费用和开发该片土地的费用，是基于对于工业企业进驻带来的后续回报的看重。对于制造业而言, 从土地出让到企业形成生产能力虽然需要比较长的时间, 但一旦生

产能力形成, 增值税收入就会增加, 而且往往会保持稳定乃至上升的势头。事实证明地方政府在制造业投资竞争中所获好处不仅限于制造业投产后产生的较稳定增值税收入,还包括本地制造业发展产生的集聚效应以及其对服务业的推动产生与之相关的营业税和土地等收入的增加或称为制造业发展的溢出效应。因此, 如果能通过提供廉价土地等优惠政策吸引到更多制造业投资, 将不仅可带来增值税收入, 也会间接增加地方服务业部门的营业税收入, 并增加服务业用地需求,从而带来更高商住用地出让金收入。因此, 地方在工业用地出让上的盘算,是只要吸引到投资后直接带来的未来增值税流贴现值和其对服务业推动后间接带来的营业税收入流贴现值, 以及土地出让金收入能超过地方的土地征收和建设成本, 那么低价出让土地给工业企业就是有利可图的。当然，对于地方政府而言吸引工业企业投资所带来的不仅仅是财政收入，其所带来的政绩激励也是我们不容忽视的。

二、低价出让土地产生的问题