农村土地改革研究_农村土地改革

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【农村土地改革研究】

十二五开局：农村土地政策

与用地规划须进行一次改革

——特别针对黄淮海平原农区的张相政

中央指出：“‘十二五’时期(2011年至2015年)是全面建设小康社会的关键时期，是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期。”

中央提出，发展现代农业、实施区域发展总体战略和主体功能区战略，构筑区域经济优势互补、主体功能定位清晰、国土空间高效利用、人与自然和谐相处的区域发展格局，逐步实现不同区域基本公共服务均等化。坚持走中国特色城镇化道路，积极稳妥推进城镇化，合理确定大中小城市和小城镇的功能定位、产业布局、开发边界，形成基本公共服务和基础设施一体化、网络化发展的城镇化新格局。大力促进中部地区崛起，发挥承东启西的区位优势，发展现代产业体系，强化交通运输枢纽地位，确保国家主体功能区规划落到实处。强调坚持和完善农村基本经营制度，现有农村土地承包关系保持稳定并长久不变，在依法自愿有偿和加强服务基础上完善土地承包经营权流转市场，发展多种形式的适度规模经营，提高农业经营组织化程度。并再次强调：要认真总结统筹城乡综合配套改革试点经验，积极探索解决农业、农村、农民问题新途径。

中央一系列的战略决策，标志着中国的发展正由沿海地区向中西部的传

递；标志着全国的中部农业粮食主产区即将转向工业化、城镇化、现代化建设的战略转移。而所有这些，最终都涉及到了城乡统筹、工农业统筹等一系列“三农”的全方位问题，根本地涉及到农村的土地问题。当前，无论从农村实行“家庭联产承包责任制” 30年历史的视角，还是从农村土地上存在大量问题的现实来讲；无论是未来城乡发展迫切需要对农村土地资源进行整合，还是国家对主体功能区战略的实施，严守耕地保护红线，保证国家粮食安全，都需要进行农村土地政策的改革。

一、历史的回顾

在新中国成立以来的 60多年里，中国先后经历了社会主义建设的奠基

期和改革开放的快速发展期两个大的历史阶段。农村的土地政策在期间也经历了几次大的改革历程：

历程1：封建土地所有制为农民土地所有制

早在党领导革命时建立的解放区内，就实行了土地改革。以1947年颁布的《土地法大纲》为标志，在全国广大北方地区全部进行了土地改革。建国之初，政府又颁布了《土地改革法》，进一步巩固土改成果。其意义是彻底废除了封建地主剥削阶级的土地所有制，实现了“耕者有其田”，满足了自辛亥革命以来农民对获得土地的迫切要求，是重大的历史性进步。

历程2：农民土地所有制转为集体所有制

1952年-1956年，党提出实行社会主义的“三大改造”，在农业社会主义改造中，中国农村经历了互助组、初级社、高级社三个过渡阶段的改

造，期间实行了国家收回土地所有权，目的是确立社会主义性质的土地制

度。农民土地从个人所有，变为农村集体所有，为建设社会主义打下基础。历程3：人民公社制度

1958年-1978年，实行了以生产队为基础、三级所有制的农村人民公社制度，使人民公社成为国家基层的政治、经济和社会组织，以容纳不同生产力的发展水平。目的是先构建起一个具有社会主义经济要件的生产关系，再通过发展生产力，逐步建立国家和集体的积累，向社会主义道路发展。

历程4：家庭联产承包责任制让土地所有权与使用权分离

1978年党的十一届三中全会召开。从1981年开始，在全国广大农村全面推行了“家庭联产承包责任制”，逐步实行了土地包干到户。这次改革的一个重要思想突破，是将土地所有权与经营权二者的分离。

历程5：“新土改”允许土地流转

2008年10月12日，十六届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出：“完善土地承包经营权，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场。”标志着农民土地经营可以流转了。

其中以改革开放初期实行的“联产承包责任制”的变革最为重大，延续的时间也最长，至今已30多年。

二、农村土地现状及问题

在十二五开局、中原经济区建设拉开序幕之时，必须进行一次农村土地

政策的改革调整，绝不能重复南方的老路。中原是全国的粮食主产区，土地

改革中要突出保护耕地、城市用地规划。土地政策改革要针对农村里存在的实际问题进行。现在农村村庄的分布和居住格局现状，是中国千百年来自然形成的，是历史上生产力水平和生产方式决定的。居住松散、浪费耕地，布局不合理，呈现着历史遗存的传统农村村庄面貌。现在农民土地、居住方面存在的问题主要有：

一是当初分地时不考虑公共用地，全部分掉了，致使现在没有调剂余地，公共建设没法进行；有的村委会连办公地点都没有，更不用说其他公共建设。

二是农户家庭的人口数量是动态变化的，“添人不添地，去人不去地”，造成了同样本地的农民，有的地多，有的地少；有的有地，有的没地，是最大的不合理。实际上，只要规定每五、六年重分一次地就解决了。

三是农户的地块太分散。当初分地时，土地的好坏不等，为了公平，就每块地都分一份，结果造成每户的地块少则4、5处，多则10来处，耕种非常不便。农民多年来都要求调整，被政府答复为：30年不变。其实，不变的是家庭承包制度，并不能说种哪块地都不能调整。

四是城市化、工业化和交通建设等原因，产生了一批失地农民。这些人农民的身份没有改变，凭什么就该没有土地啊，靠什么吃饭呢。在这一点上，农村土地又被执行成了私有制，谁的土地被政府征用了，活该。这得分两种情况，属于城市周边的应当给转为市民，按市民安排就业，享受城市低保。不在城市周边的就应当通过重新分地获得土地，而不能使耕者无田。

五是农民的收入增长很快，很多农户要建新房，但没有明确的规划方案，乡镇政府也无地可指，这些农民就在自己耕地上建房，土地所就来人管，结果就交几千块钱。这样使耕地更加减少，居住更加松散，格局更加混乱。

六是农户的大宅院和空心村、空心户情况严重。有的经过治理好一些。七是地块的分散，使农业生产的规模经营无法进行，限制了现代大农业发展。每户的地被分成七八块，机械根本没法作业，一动就碰到邻家的地。

八是现在农民的情况又在变化，外出打工成了主要工作，顾不过来，有的把地包出去，有的就撂荒在那里。但有的愿意继续自己耕种，情况不同了。

九是有一些行政村设置过小、过多，乡镇区划不合理、需确定规划模式等，都需要政府出面说话，现在的情况是农村的事没人知道、没人解决。

总之，目前情况是广大农民渴望推出符合农村实际、符合长远发展、具体实际又可操作的土地新政策、规划新方案。

三、改革的办法

改革开放实行的家庭联产承包制最大的认识突破，是土地所有权和经营权的分离，应当坚持。建议在此不变的基础上实行以下改革：

1.在农民的土地经营权不变更基础上，将农村现行的以村民组为土地单位，提升扩大为以乡镇为土地单位，实现在乡镇范围内的土地统筹。

2.各乡镇成立“土地流转托管中心”，以乡镇为单位进行土地地块的整合与二次转包经营。把愿意流转的土地整块转包给公司、专业合作社或种植大户；把不愿流转的土地，留在村庄周边，继续让农民耕种。

3.农民应占有土地亩数的计算方法，是以全乡镇的耕地总数除以全乡镇总人口得出，彻底解决农民无地、土地不均的问题。每二、三年核算一次。

4.土地流转要保护农民利益。二次流转时，应采取两种方式，一种是入股方式，即按二次流转的利润分红；一种是不入股，只收取承包费，即租金。

5.新农村的规划建设模式得由政府确定。现在的情况是没人管，咋规划的都有。有的确定为新农村模式，即：小村合大村。有的规划为农区小城镇模式，实行较高度集中建设。

实际上，黄淮海平原农区，气候温和，四季分明，阡陌纵横，沃野千里，是中国耕地的黄金板块，在全国农业产业的地位十分突出，是优质小麦主产区，全国粮食生产和食品供应基地，多年来为国家粮食安全作出了很大贡献。同时，由于人口高度密集，工业基础较薄弱，城镇化进程缓慢，中原传统文化积淀深厚，至今农区特色十分鲜明。应当重点保护、高度集中居住。但是地方政府很难作为。建议由国务院说话，将黄淮海区域确立为：绿色生态的“农区小城镇”的规划模式。实行政策、资金倾斜，重点规划建设。大体上按照每两个现有乡镇规划为一个小城镇，人口约为5-9万。居住楼房为5层楼房，1层不住人，为车库、仓库或商用，还可以老人居住。整个区域下来可增加耕地40%左右，近10万平方公里的耕地。

现在真正深入基层、了解农村、了解农民、替农民说话的人难找了。很多文章、甚至文件都不着边际，不符合实际情况，根本不解决问题，农民多受多少罪，社会增加多少不和谐。这时让人记起了为党的农村工作呕心沥血一生的杜润生老人不无忧虑说过的话：“关键是谁替农民说话”。还记起了马克思曾写下的、如今最适合当下政府官员们的一句话：“因为精明和谨慎的原则而不去涉及那些不能带来钱财的问题。”

附言：如采用请通知本人，并寄几份刊物是企。谢。

作者实名：张相政工作单位：河南省睢县县委邮政编码： 476900

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