中国土地管理体制变迁郝玉林_中国现行土地管理体制

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中国土地管理体质变迁综述

郝玉林

一、前言

自《土地管理法》颁布以来，我国土地管理工作已有20多年的历史，土地管理事业尝试了从分散管理、统一管理、垂直管理等多种模式，从而推动了我国土地开发利用的效率，也在一定程度上保护了我国的耕地资源。但是，我国的土地管理始终没能走出高消耗、低产出的局面，一直困扰着我国，水土流失、耕地滥用和违法占地、用地问题始终没得到有效地解决。通过阅读大量相关参考文献，本文总结出对于我国土地管理体制变迁的最新研究成果，并对研究结果进行分析，总结出其存在的问题并提出解决建议。目的在于进一步完善我国城市土地制度，使其在我国经济社会发展过程中发挥积极作用。

二、内容

城市土地管理体制变迁：两个阶段、三大转变

建国以来，我国的城市土地管理体制大致经历了两个阶段：城市土地国有化阶段和国有土地有偿使用阶段。如以改革开放为标志进行划分，第一个阶段属于计划经济时期，而第二个阶段则与社会主义市场经济体制的建立大致吻合。两个阶段的共同点是城市土地所有权归国家所有；区别在于土地是否有偿、有期限使用，土地使用权是否可以流转。

中华人民共和国成立以前，我国土地基本上实行的是私有制。新中国成立之后，中央人民政府着力推行城市土地国有化，经过一系列的变革最终形成了城市土地国家所有制。这种土地所有制的主要特征是：（1）否认土地的商品属性，土地完全退出流通领域；（2）城镇土地实行无偿、无流动、无限期使用；（3）农村土地转化为城镇土地采取征地形式；（4）按照行政组织和行政手段配置土地资源；

（5）土地收益隐性化，土地收益流失严重。如果说，城市土地国有化对我国社会主义制度的确立与巩固起到了重大作用，那么，随着时代的发展，这种土地所有制的运行方式，逐渐成为经济发展和城市建设的体制性障碍或制约性因素。

党的十一届三中全会以后，随着经济体制改革的不断深化，城市土地管理体制的弊端日益暴露。城市土地无偿、无限期使用，使得国家所有权形同虚设，土地资源配置效率低下；征地过程中的低价补偿与暗箱操作严重损害了农民的利

益；土地隐性市场的存在，造成了土地收益的大量流失；土地资源的行政配置，严重抑制了价值规律和市场机制的作用。城市土地管理体制在其运行中遇到了前所未有的挑战。于是人们便思考能不能在坚持城市土地国有的前提下，实行国有土地有偿、有期限使用。1987年，深圳市政府以定向议标的方式出让了中国第一块国有土地的使用权，从实践中解决了我国土地使用中的难题。1990年，国务院发布了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，对土地使用权出让、转让、出租、抵押、中止等问题作了明确规定。1998年，全国人大常委会通过了修订后的《中华人民共和国土地管理法》，规定建设单位使用国家土地，应当以出让等有偿方式取得。至此，我国城市土地的管理运行体制发生了重大变化：（1）承认城市土地的商品属性，建立起以招拍挂为主要形式的土地转让制度；（2）实行有偿、可转让、有限期使用制度；（3）土地资源配置逐步由行政手段向市场手段过渡。如果说城市土地由私有个体转变为国家所有是一个历史性转折的话，那么城市土地由无偿占有到有偿使用，是又一次历史性转折。归国家所有的土地以有偿的形式出租或转让，是市场经济发展的客观要求，也是城市化建设的现实需要。

我国城市土地管理体制变革的最大特点是三个转变：一是变国有土地的无偿使用为有偿使用；二是变国有土地的无限期使用为有限期使用；三是变僵化的国有土地使用权模式为灵活多样的使用权可流转模式。

通过大量阅读文献，归纳总结出我国城市土地管理体制存在的缺陷主要是：

（1）中央与地方的权属关系不够明晰。近年来“土地财政”问题之所以日益突出，根本原因就在于中央与地方的权属关系不够明晰。面对土地出让带来的巨大收益，虽然土地管理法中对出让土地的权限作了明确规定，但是在实际操作中，地方政府往往采取“化整为零”、不报审批或审批出让不实等措施，谋取地方利益。由于中央和地方土地所有权关系不明晰，因而在土地出让中出现了土地收益分配不合理的现象。（2）城市土地储备制度不够完善。土地储备是政府依法运用市场机制，通过收购土地所有权或使用权，按照土地利用总体规划，对土地进行前期开发整理与储备，以满足城市建设用地需求的城市土地管理制度和运行机制。1996年，上海市成立了我国第一家土地储备机构———土地发展中心，接受市政府委托实施土地收购、储备、出让工作。此后，杭州、厦门、南京、青岛、广州、郑州等城市相继成立了土地储备机构。2001年4月，国务院发布的《关于加强国有土地资产管理的通知》指出：为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度。随后全国大部分城市开始建立土地储备机构，推行土地储备制度。土地储备制度作为一种制度创新，曾经在政府宏观调控中起到过积极作用。然而，随着时间的推移，其弊端日益暴露：一是土地储备机构与政府职能相矛盾。政府职能以实现公共利益最大化为宗旨，而土地储备机构是以追求利润最大化为目标。二是土地收购价格机制混乱。土地储备机构在收购土地时，没有一套明确统一的价格机制，既不是按照土地市场价格来定价，也不是完全的政府行为，而是不同地方按照各自情况采取不同的价格制定方法。三是融资风险较大。目前我国城市土地收购资金来源以银行贷款为主，其他渠道资金来源较少。（3）土地隐形市场的普遍存在。20世纪80年代末到90年代初，我国城市土地转让普遍实行招拍挂方式，但不可否认城市土地交易过程中隐形市场依然存在。这种非法交易表现在两个方面：一是城市存量土地非法交易；二是农用地非法转为建设用地。（4）部分城市试行土地年租制并不成功。针对土地出让制推行困难和国有企业效益普遍低下的现状，从1998年初，部分城市开始试行城市土地年租制。但从试行的情况来看，年租制在实际运作中至少存在两方面的问题：一方面，相关法律制度不够健全。另一方面，租赁制度不规范。租金的确定没有统一的标准，存在一定的随意性。土地出租期限不明确。（5）税费名目繁多且征管不够规范。一是租、税、费名目繁多，且有交叉重复。目前，我国城市土地的收益分配体系中税、费、租多种形式并存。不仅税、费相互重叠，而且三者之间关系也较为混乱。部分税、费设置不合理，有的环节上存在重复收取的现象。二是收费部门混乱，相互牵制。目前，我国各地在土地税、费征收过程中，往往存在着同一项费用，多个政府部门征收的现象。

三、小结

我国的土地管理体制尚存在很多不足，需要不断优化，我们需要重新界定中央与地方政府的角色和权利；进一步完善城市土地储备制度；建立公开的土地交易市场制度，避免土地隐形市场；改革土地年租制，实行年租制可以降低企业成本，盘活国有企业存量土地资产，防止土地资源的闲置和浪费，从根本上削弱划拨土地隐形市场的存在范围。建立与城市土地使用权制度相适应的租、税、费制

度。城市土地管理体制改革的重心是土地使用权制度改革。为此，我们要建立与之相适应的统一协调的租、税、费制度。

四、参考文献

[1]朱宁玲.城乡土地市场一体化改革的探讨[J],2010.03.01.[2]邵欣,张丽丽.对我国土地管理体制的思考及建议[J]，2010.12.15.[3]郭宏颖.市长办公会部署全市土地集中统一管理工作[J]，2010.01.15.[4]杨元庆,刘荣增.土地财政与土地市场管理[J].城市问题,2011.03.27.[5]张林山.我国土地管理制度主要问题分析与政策展望[J].宏观经济管理,2011.03.08.[6]罗婷文.中国城市工业用地集约利用策略研究[J].科技信息,2010,0815.