社会学视角下的政府征地问题_从社会学视角分析问题
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社会学视角下的政府征地问题
伴随着我国城镇化建设的加速和房地产业的高速繁荣，全国各地都在紧罗密布地进行着各式各样的房地产建设活动，而要进行开发和建设，就不免要涉及到征地的问题，虽然国家明确规定了征地的补偿标准，但鉴于各地的经济发展水平不一，具体的补偿数目没有一个统一的规定，因此在政府的征地过程中出现了各式各样的社会问题，甚至有些地方还出现了地方政府采用非法手段强制村民将自己的土地出售给当地政府，这一社会问题的出现可能会影响到政府与群众关系的再次紧张，不利于社会主义和谐社会的创建，更加不利于新农村的建设，因此对于这种现象政府要进行有效的管制。下面我们就来对这一现象进行一些分析。
一、政府热衷于土地征占背后的动机
人们做任何事情都有一定的动机，政府推行征地亦是如此，那政府热衷于土地征占背后的动机的动机到底是什么呢？
多数人认为是“土地财政”的存在，他们认为：不少地方政府希望借助于低价征地而后高价出售，从而获取巨额的地方财政。
通过考察政府预算内收入构成可以发现，在现行分税制下，增值税的75%上缴中央，25%留作地方。近年来增长较快的所得税也改为共享税，这使得在东部沿海经济发达地区，尽管财政收入大幅增长，但地方财政收入在总收入中的比重不高。在中西部地区，由于地方税收生成能力有限，地方政府的行政运转和工资支出主要靠中央财政转移支付实现。基于陕西全省整体的财政状况，在2000年前发放工资都很困难。
相比之下，由城市扩张和土地占用带来的税收，主要是建筑业和房地产业的营业税、所得税及耕地占用税等，则全部由地方享有。为此，在地方政府选择开掘和扩大能快速增长财政收入的税种征收渠道中，发展城市建筑业、房地产业和土地征用成为首选。城市扩张带来的房地产业和建筑业发展,近年来已成为地方财政预算内的支柱性收入。（1）
鉴于征地带来的巨大财富，地方政府非常热衷于土地征占。然而有些地方政府在征地的过程中并未深刻地考虑到农民的切身利益，采取了一些非正常的手段来强制性地征占土地，使得在征地后产生了相应的社会问题。
二、政府土地征占的非正常手段
在地方政府的土地征占过程中，如果村民积极配合征地，那就不会出现非正常的做法，但是依靠土地生存的农民怎能就轻易地将自己的生存基础奉送给别人，因此，政府与农民在征地的过程中便时不时地发生冲突，正如上文所说，在土地征占的过程中存在极大的“土地财政”，政府不可能就轻易地放弃对土地的征占，在正常合法的手段不能奏效的时候，有一些地方政府开始寻求非正常的手段来强制征占土地，这就不免和农民发生冲突，这样的事例比比皆是，这里就不举例说明了。
三、政府强制性的土地征占对农民的影响
农民依靠土地生存，土地对于农民就如同是水对于鱼。农民对于土地的占有是他们的一项权利，失去土地，就如同是失去权利，按照现行法律规定，征用农民的土地，最高只能以征地前三年该土地平均年产值的30倍补偿。这意味着不管这些土地今后何种用途，价值如何，征用时只能按照农村土地的原用途给予补偿。
在失去土地的同时失去的还有农民对土地的眷恋之情，伴随着中国农民几十年的土地被占有，也就意味着他们以后将再也没有机会进行土地的耕作和收获，意味着留下的仅是对土地的怀念。
政府在征地的同时没有解决好农民的生计问题，仅仅是通过补偿一些财物来换取农民的土地，而没有去思索农民失去土地后如何生存的问题，如果政府不能为失地农民提供一个比较合理的生存规划，失地农民的问题将会演变成一个非常严峻的社会问题，将会极大的影响
社会的良性运行和协调发展，甚至会影响到新农村的建设和社会主义和谐社会的建设。尤其是那些被通过非正常手段来强制征占土地而失去土地的农民，将会极大的影响社会的稳定和社会治安。
农民一旦失去土地就可能面临三大难题，那就是种田无地，就业无岗，社保无份。第一是种田无地，因为土地被政府征用农民因此失去土地，因而无田可种。第二是就业无岗，目前农村拥有一技之长的农民早就找到了工作，然而农村中还有一大部分的农民没有工作经验或者是年龄偏大，根本无法找到工作，因此他们在失去土地后就容易坐吃山空，未来的生活极不稳定。第三大难题是社保无份，社保无份是指一旦农民的土地被征用，他们就是去了基本的生存底线，养老、就业、医疗等社会保障问题亟待解决。
四、社会学视角下对农民失地的分析
（一）社会失范视角下的分析
愈演愈烈的土地征占，愈来愈多的失地农民，已演变成一个现实的社会问题，这一社会问题的出现正是“社会失范”所导致的严重后果。
社会失范（anomie）字面意义为没有或失去社会规范。在社会学中，主要指人们对什么是适当的社会规范的理解存在的本质上的分歧。迪尔克姆认为，现代社会中的失范是由于从机械团结到有机团结的改变尚未完成而造成的。社会分工的发展快于这种分工所要求的道德基础，这样，社会的某些方面便受到不适当的控制，从而导致失范。默顿修正了迪尔克姆的心理学假设，他将失范的含义由无规范更改为规范冲突。在他对当代美国社会的分析中，他认为，社会价值结构的不同组成部分之间的分离和文化所规定的目标统一欲达到这些目标所采取的制度化的合法手段之间的分离，是造成人类不幸的原因。当人们不能用合法手段去实现这些目标时，失范就产生了。但人们也可以通过遵从、革新、仪式主义、退却主义和造反等不同方式（后四种属于越轨行为）去适应这种失范，以这些方式去抵制社会规定的目标或手段，抑或同时抵制它们两者。
政府希望通过土地征占来获益，与此同时农民不愿失去依靠其生存的土地，而中央政府又没有制定出一个既可以使地方政府通过政策来获取土地又可以让农民满意的政策法律，政府通过合法的正常手段来征占土地时不能获得土地，由于不能采用合法手段来获取土地的征占，而采取非正常的手段，甚至采取非法手段来获取农民的土地时，失范就产生了。
要解决社会失范的问题，就要进行社会规范的重建。对于一些地方政府采用非正常手段征地这一社会示范现象，中央政府应据此进行相关社会规范的重建，加强对地方政府在征地的过程中实施手段的监督，严厉惩罚那些采用非法和非正常手段来强制征占农民土地的地方政府，一经发现，决不姑息；另外，中央政府应制定相应的法律法规来严格限制地方政府的征占土地行为，对于那些要求征地的地方政府的申请，应严格审查，并进行适当的调研和监督，以防止地方政府的非法征地。同时制定相应的法律法规，确保农民对土地有更充分的、有法律保障的权利。包括明确农民对土地有排他性使用权和自由转让权；制定《农村土地承包法》的实施细则，严格限定集体经济组织与各级政府以行政权侵犯农民的土地产权加强法制管理；赋予农民的承包地在30年承包期内的抵押权；建立有效、准确、可行的针对农民土地权利的登记体系，确保被征地的赔偿足额到达失地农民手中。另外还要注意加强对失地农民的政策支持，使失地农民也能充分享受到土地增值带来的相应利益收入，维护失地农民的生存发展。
（二）结构功能主义视角下的分析
结构功能主义认为社会是具有一定结构或组织化手段的系统，社会的各组成部分以有序的方式相互关联，并对社会整体发挥着必要的功能。整体是以平衡的状态存在着，任何部分的变化都会趋于新的平衡。功能主义把社会比作有机体，认为社会是由各个相互依存的部分组成的整体，各个部分在整体中发挥某种功能；社会整体的存在和整合是发挥各部分功能的先决条件，而各个部分就是为满足这些功能而存在的。所以功能主义的核心就是探讨社会功能与社会整合。
政府对农民实施征地具有一定的社会功能，这些社会功能有一些是正功能（对事物的发展变化产生积极影响的功能），而有一些是负功能（对事物的发展变化产生消极影响的功能）；有一些功能是能非常明显的看出或者是能轻易想到的（显功能），而有一些功能这是不易被人察觉或者是要经过一段时间才能被人们认识到的（潜功能）。
对于政府征地这一社会事件它具有明显的正功能，如：可以增加当地政府的财政收入，从而使政府可以拥有足够的资金进行对当地社区的建设，也可以使当地政府拥有充足的资金进行一些有益于当地经济发展的建设活动；而政府征占的土地，多数是用于进行房地产建设、建设经济开发区或者是进行一些招商引资的活动，尤其是进行一些招商引资的活动，将更好地促进当地经济的发展，并带动当地的就业状况，解决当地的一些就业问题。而对于政府征地也具有一定的负功能，如：政府征地会导致大量的农民失去其维持自身生存的土地，尤其是对于那些除了进行农业生产之外无其他收入来源的农民影响更甚之，虽然政府会给予失地农民以相应但是据的补偿，但是按照现行法律规定，征用农民的土地，最高只能以征地前三年该土地平均年产值的30倍补偿。这意味着不管这些土地今后何种用途，价值如何，征用时只能按照农村土地的原用途给予补偿。这些补偿远远不足以解决失地农民的生计问题，无法解决失地农民以后的生计问题，就会引起一系列的失地农民问题，将会不利于当地社区的社会安定和团结，甚至还会影响当地社会经济的良好运行和协调发展。
因此政府在对农民实施征地时，应充分考虑到失地农民以后的生存和发展问题。如果政府只顾及征地所带来的眼前利益，而进行无休止的征地，对失地农民的生存和发展不管不顾，那么就会产生极大的社会问题，从而不利于当地的社会发展。虽然说社会整体是以平衡的状态存在着，任何部分的变化都会趋于新的平衡，但是如果在征地的过程中政府不能很好的对失地农民的问题加以解决，那么各部分之间的变化便不会趋于新的平衡，甚至还会使原先的平衡状态被打破，导致一些新问题的出现。
（三）社会冲突论视角下的分析
美国社会学家L.A.Coser解释说，冲突是价值观、信仰以及对于稀缺的地位、权利和资源的分配上的争斗。冲突产生于社会报酬的分配不均以及人们对这种分配不均表现出的失望，只要不直接涉及基本价值观或共同观念，那么，它的性质就不是破坏性的，而只会对社会有好处。这就是Coser强调的冲突的正面功能，他提出了冲突的五项正功能：既冲突对社会与群体具有内部整合的功能；冲突对于社会与群体具有稳定的功能；冲突对新社会与群体的形成具有促进功能；冲突对新规范和制度的建立具有激发功能；冲突是一个社会中重要的平衡机制。
科塞认为，弹性比较大，比较灵活的社会结构容易出现冲突，但对社会没有根本性的破坏作用，因为这种冲突可以导致群体与群体间接触面的扩大，也可以导致决策过程中集中与民主的结合及社会控制的增强，它对社会的整合和稳定起着积极的作用。相反，僵硬的社会结构采取压制手段，不允许或压抑冲突，冲突一旦积累、爆发，其程度势必会更加严重，将对社会结构产生破坏作用。为此，科塞提出，要建立完善的社会安全阀制度，这种制度一方面可以发泄积累的敌对情绪，另一方面，可以使统治者得到社会信息，体察民情，避免灾难性冲突的爆发，破坏社会整个结构。
在《社会学理论中的关键问题》（1961）中，赖克斯描述了“统治阶段的情境”：统治集团支配社会生活的各个领域，并运用强制性权力迫使社会整合。在这种情形中，经济分配体系向不同群体分发一定量的物质生活资源；政治权力体系分配权力以“防范任何破坏经济分配体系的行为发生”；终极价值体系确认“这种政治权力体系的合法性”；宗教仪式则具有“促使人们遵从终极价值体系的功效”。他认为，这种货币→权力→价值→仪式的一体化社会结
构，是为统治阶级的利益服务的。生活手段分配上的极端不平等，必然造成被统治阶级不满情绪的日益增长，促使其成员将个人利益置于群体利益之下而结成集体行动者。一旦统治和被统治阶级之间的权力对比发生变化，社会就会由“统治阶段的情境”向“革命情境”运动，最终导致统治阶级的倒台。冲突的双方即使认识到激烈的冲突比适度的让步将会付出更高的代价,从而彼此作出妥协,但这种“休战情境”也是极不稳定的。冲突双方继续寻找能够满足自己单方面利益的手段，一旦找到了这种手段，权力的平衡立即被打破，冲突随即重新取代暂时的和平。
冲突论者认为，社会不可能仅仅是平衡与和谐，而是一个处于不过变化的状态，而且长期存在着并非对社会只产生破坏作用的冲突，这是社会运行中的持续的必然现象。冲突并不一定指的暴力，也包括紧张、敌意、竞争和在目标与价值标准上的分歧。冲突的产生是因为资源的稀有使其社会关于它的分配充满着不平等现象。
政府在实施征地的过程中也存在着不平等的现象，如：不同地区的征地补偿存在着极大的价格差异，东、中、西各地区的征地赔偿差异极大，东部地区的征地赔偿是中西部地区的十几倍到几十倍，这种征地的巨大补偿差异，会导致中西部地区的农民对补偿的极大不满，由此会引发一系列的社会问题的产生；土地是农民赖以生存的基础，但是农民被征的土地被政府以高价卖给开发商，而后开发商又以高价卖出，而农民所得的补偿却不多，要知道开发的商品房一般是卖到了四、五百万一亩（指一亩地上建设的商品房总的售价），可是农民们得到的却是一亩地几万元的补偿款，这就形成了强烈的不对等现象，这是对农民的不平等的现象。政府应积极应对这些社会问题的产生，加大力气解决这些社会问题。最好的办法是政府能出台相应的法律法规，尽量缩小东、中、西不同地区的补偿差异，是各地的补偿趋于接近。
而对于社会冲突的功能，社会冲突论学者认为：并非所有的社会冲突都会带来极端恶劣的社会影响，也存在一些会带来积极影响的社会冲突。但对于政府征地、农民失地所引发的社会冲突问题，我认为，它所带来的消极影响明显多于其带来的社会影响，正如上文所分析指出的失地农民问题所引发的消极影响十分广泛，政府如果处理不好会带来极坏的社会效应，将会极大的影响地方政府的威信和以后各项政策措施的推行。与此同时，由失地农民所引发的社会冲突也拥有一些所谓的积极影响：给政府部门敲响了警钟——在制定政策时要充分考虑到政策中所涉及到的人群的切身利益问题，只有在保证其所涉及的人群的切身利益不受侵犯，或者是在所涉及人群的切身利益受到侵犯时能给予一定的使利益受损者感到满意的补偿时，人们才会积极响应政府所推行的政策措施，如果，政府在推行政策时不顾及所涉及人群的切身利益问题，或在所涉及人群的切身利益受到损害时未给予适当的补偿，那么政府所推行的政策将会遭到极大的阻力，尽管政府可以通过强制手段来强制人们遵守政府所实施的政策，但这将会埋下极大的隐患，不利于社会的长治久安和社会主义和谐社会的建设。
以上仅是我对政府征地所导致的失地农民问题的一些粗浅看法，若有不当之处，敬请斧正。
注释（1）：引自中国土地政策改革课题组调查报告。
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