小城镇土地集约利用（全文）_城镇土地集约利用

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一小城镇土地利用特征

小城镇是整个城镇体系的基础，发挥着上接城市、下连农村的社会和经济功能，在促进城乡产业结构调整、吸纳农村剩余劳动力、增加农民收入等方面发挥着重要作用。但由于特殊的区位所致，小城镇仍存在着用地重扩张轻挖潜、重规模轻效率、重开发轻管理等问题。挖掘小城镇用地潜力，科学合理用地、避免和防止盲目扩大镇区面积、有效实现土地利用从粗放外延向集约挖潜转变成为当前小城镇经济社会发展的必然选择。

由于小城镇在经济社会发展中所处位置的特殊性，其土地利用也呈现出不同于一般城市土地的特征，主要表现在以下几个方面：

（1）土地利用的联系性。

（2）土地权属的交叉性。

（3）用地结构的单一性。

（4）土地利用的变化性。

（5）用地对象的固定性。

小城镇主要局限于进镇农民、乡镇企业或各类个体企业。

（6）土地价格相对较低。

（7）利益主体的多元性。

二 小城镇土地利用存在的问题

在小城镇经济总量大幅提升、经济结构明显改善的同时，小城镇土地利用也面临着诸多问题。

（1）城镇建设用地规模不断扩大，土地利用效率不高

（2）城镇用地结构和布局不合理，土地优化配置有待提高

（3）城镇开发重平面扩张、轻挖潜，土地利用综合效益不高

（4）建设占用耕地现象突出，耕地保护面临压力

（5）城镇生态环境建设投入不够，土地可持续利用性不强

（6）建设用地增量管理失控，违法用地现象较普遍

三 小城镇土地集约利用基本内涵

小城镇土地集约利用就是在满足小城镇合理发展需求的基础上，通过控制新增建设用地、挖潜存量建设用地、合理增加土地投入、改善用地管理等途径，实现土地投放数量和节奏的合理安排，达到城镇用地结构和布局的优化，不断提高城镇土地的使用强度和产出效率，是以较少土地资源消耗创造尽可能多的经济、社会、生态效益的一种土地开发经营模式。内涵具体包括以下几个方面：

（1）用地布局的集中化。

（2）用地效益的综合化

（3）土地利用的充分化。

（4）用地配置的科学化。

四 小城镇土地集约利用的理论支撑

（一）土地区位理论

区位理论揭示了不同位置的土地收益与利用方式、利用程度及运费间的关系，阐明了土地纯收益的空间转移规律，为加深认识以城镇为中心的土地利用空间结构差异的形成机制、特点，提供了理论上的依据。

因此，区位理论在很大程度上影响着小城镇用地的空间安排。由于小城镇集聚功能的影响，农村剩余劳动力向小城镇的集聚进一步加剧了小城镇的区位效益，在符合城镇产业政策、经济发展目标及土地资源可持续利用等多重目标的前提下，通过制定合理的土地使用标准来调节各级各类土地的区位效益，是实现城镇土地资源的优化配置和高效利用的有效途径。

（二）地租地价理论

在城镇土地集约利用评价中，最具指导意义的是级差地租理论。由于城镇土地级差收益的客观存在，必然吸引各类空间经济要素的向心集聚，按市场供求均衡原理，城镇中心区段的地价就会上升，从而产生排异现象将附加值低的产业依次向聚集外围排斥，使各类用地布局按产业不同呈现出明显的区位特征。处于不同地段的土地会表现出不同的利用方式，其利用潜力的大小受制于地价的高低和提供地租量（级差地租）的多少，即地价、地租影响着土地的用途及其利用方式。地租地价理论有利于指导小城镇在土地利用中获得最佳的综合效益，对小城镇土地的综合评价、合理开发利用和制定土地利用政策具有重要的指导作用。

（三）土地报酬递减理论

土地报酬递减理论是指在一定技术水平下，如果对固定面积的土地持续追加某种要素的投入，边际报酬会出现递减的趋势，总报酬则会出现加速递增、减速递增、递减的趋势。土地集约利用就是在土地上增加投入，以获得土地的最高报酬，“土地报酬递减规律”为土地集约利用提供了重要的理论依据。

（四）可持续发展理论

可持续发展实质是协调人口、资源、环境与发展的关系，体现经济效益、社会效益和生态环境效益的有机结合，伴随着工业化、城镇化的兴起，人们对土地不断增长的社会需求与土地资源的有限性、土地利用的不可逆转性之间的矛盾日益显著，区域性人地矛盾不断加剧，严重制约了经济社会的健康快速发展，必须以可持续发展理论为指导，合理高效地利用土地。开展小城镇土地集约利用研究的一个重要目的就是为实现土地的可持续利用寻求理论依据、技术支撑和可行性途径。

五 小城镇土地集约利用的影响因素分析

（一）自然环境条件

自然条件主要包括地质、地形、水文、气候等因素，它对建设用地的影响主要表现为地基承载力的大小，是建设用地开发利用的基础条件。自然因素的差异从根本上影响小城镇土地开发利用的强度和深度，从而造成集约用地水平的不同。

（二）人地关系

土地集约利用与区域土地资源状况直接相关，即土地资源的稀缺性程度是

城镇土地集约利用的最直接影响因素，当土地供给量充足时，容易导致土地的粗放利用，相反，稀缺促使土地利用向集约化方向发展。

土地资源的稀缺性不仅指土地资源绝对数量的缺少，更重要的是指相对于人口数量及其对土地需求的相对稀缺。

（三）经济社会发展水平

土地利用和经济社会发展的关系是相辅相成的。一方面，土地作为经济发展的生产资料以及空间载体，对经济发展起着促进或制约的作用；另一方面，经济发展对土地利用的规模和集约度又起着决定作用。

包括经济发展、城镇化发展、产业结构调整

（四）小城镇经营水平

（五）科学技术水平

（六）制度、政策导向

六 小城镇土地集约利用评价

（一）小城镇土地集约利用评价定义

小城镇土地集约利用评价是以小城镇建成区为研究对象，根据小城镇的经济社会发展现状，采用一系列与小城镇土地集约利用相关的指标，选用适当的评价模型对其土地集约利用状况进行定性和定量评估。小城镇土地集约利用评价，是小城镇土地利用规划的前提研究主要集中在评价指标与评价方法两方面。

（二）小城镇土地集约利用评价指标体系构建

1.指标体系建立思路

从土地利用的内涵出发，小城镇集约用地的最终目标是实现城镇土地的合理利用；从土地集约利用的本质内涵出发，其最终目的是力求单位土地面积上的最大经济效益；从土地的可持续发展角度出发，集约用地是以小城镇整体功能的充分发挥和土地利用效益的综合性为目标；从小城镇发展出发，集约用地目的是保护耕地资源、提高小城镇综合发展能力，提升城镇经济实力。因此，小城镇土地集约利用评价可以从土地利用程度、土地利用效果、用地配置效率和用地约束程度四个方面予以开展。

2.指标体系构建

2.1土地利用程度（目标层）

小城镇土地利用程度主要从水平空间和垂直空间两个层面进行考察，表现为土地利用强度和土地利用结构两个要素层。土地利用强度是反映城镇土地集约利用程度最直接也是最重要的因素，评价指标可以从城镇建设用地率、人均城镇用地、建筑容积率、建筑密度和土地空闲率中选取；土地利用结构可以从居住用地比例、工业用地比例、道路广场用地比例、绿化用地比例中选取。

2.2土地利用效果

小城镇土地利用效果主要反映不同的自然和社会经济条件下，不同的土地投入和提供产出之间的对比关系。评价指标包括地均固定资产投入、地均从业人员数量、地均二三产值、地均财政收入。

2.3用地配置效率

用地配置效率反映土地整体配置水平的结构效率，可以通过土地供应市场化水平和土地利用政府管理绩效两个指标予以考核。选用城镇土地配置市场化程度、城镇土地出让价格水平来衡量土地供应市场化水平；选用城镇土地征用新增建设用地率、存量建设用地供应率及城镇闲置用地查处率等指标来衡量土地利用政府管理绩效。

2.4用地约束程度

可以从城镇综合发展能力和后备资源保障度两个方面予以考虑。城镇的综合发展能力主要通过小城镇的城镇化水平、人口密度来衡量；后备资源保障度用人均耕地来衡量。

3.指标权重确定

4.评价方法选择

目前在用地评价方面较为常用的模型主要有综合评价法、极限条件法、静态模糊评价法三种。

5.评价等级确定

参照我国现有的城镇土地集约利用阶段划分标准基础上，结合小城镇土地利用的实际情况，采用多级分级标准，将小城镇土地集约利用划分为土地高度集约利用、土地中度集约利用、土地一般集约利用、土地中度粗放利用、土地高度粗放利用五个等级，评价综合分值越高，集约利用状态越好。

（三）小城镇土地集约利用的实现分析小城镇土地集约利用实现原则

1.1 规划控制

1.2 优化配置

1.3 制度激励小城镇土地集约利用实现途径

2.1 强化土地节约集约利用理念

转变粗放的用地观念是加强节约集约用地的前提。

2.2 科学编制城镇规划和土地利用规划

在土地利用总体规划的控制下，通过城镇总体规划的合理编制，科学确定城

镇用地控制规模，制定合理的用地标准。

2.3 加强土地利用动态监测

构建一套综合性的定量评价小城镇土地集约利用程度的评价体系，并建立相应的考核制度，是促进土地集约利用的有效途径。

2.4 严格执行用地项目准入机制

对企业利用现有土地增加投资、扩大生产规模，政府必须在有关政策上给予优惠，对通过旧城改造、盘活土地存量和结合企业改制盘活土地存量的单位和个人，应制定优惠政策，降低盘活成本，提高土地利用效率。

2.5 积极推进小城镇土地置换

2.6 建立健全小城镇土地储备运作程序

城镇土地储备主要四个程序：

①土地收购

②土地开发整理

③储备及其经营管理

④出让

2.7 加大小城镇土地整理力度

土地整理是当前各国集约利用土地，实现可持续发展的重要措施。

2.8 建立和完善集体建设用地流转制度

集体建设用地流转形式与程序可参照国有土地流转方式，以出让、转让、租赁、作价入股等方式通过申请—批准—登记的程序进行。集体建设用地流转主要涉及集体、政府、个人和原用地单位，其利益分配应当遵循公平与效益原则，明确所有权、使用权和管理者的地位及职能。

2.9 适度推行小城镇立体开发

为节省土地资源，开拓新的生存空间，尽可能扩大城镇空间容量，可以尝试实行小城镇立体开发，促使小城镇用地向多维空间发展，这样不仅能节约用地，还能有效提高土地利用效益。

2.10 完善用地监督的公众参与机制