新时期农村土地纠纷初探_农村土地矛盾纠纷探析

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新时期农村土地纠纷初探

年轻干部联谊会第六课题组

近年来，农村土地矛盾一直呈多发态势，目前已居农村各类矛盾之首。这类矛盾发生时间长，调处难度大在，容易引发上访和群体性事件，严重影响了农村的和谐稳定。笔者试着从解决矛盾的角度，对农村土地纠纷进行了深入调查，现就农村土地矛盾纠纷的产生原因、解决途径等做些探讨。

一、新时期土地纠纷呈现的特点

1、多样性。总的看，当前的土地纠纷已突破了单纯的“合同纠纷”这一范畴，出现了机动地纠纷（村集体与农户机动地收益分配纠纷）、建设用地补偿纠纷、甚至所有权纠纷（大包干前，人民公社对村级土地无偿划拨，用于建校建厂，而随着土地的增值，农民提出异议）等多种类型。

2、群体性。由于农村土地承包、流转很多时候涉及到其他集体经济组织成员的共同利益，加之个别村干部在发包过程中没有做到公正公开，引起了群众的怀疑和不满，致使在相当数量的土地纠纷中，所表现的并非当事人双方的矛盾，也就是说，作为土地承包纠纷的原告方，往往既不是发包人，又不是承包人，而是第三方既集体经济组织的其他成员，且往往原告众多，极易引发群体上访和闹事。

3、复杂性。土地纠纷有的是利益关系失衡引发的，有的因土地延包政策落实不到位所致，有的因发包过程中民主程序不健全造成的，有的是干群矛盾及其它遗留问题在土地承包中的集中反映，而大部分农村承包纠纷往往是“一果多因”，是各方面因素共同作用法的结果，也涉及到多方面的利益，无疑增加了解决的难度。

二、产生的主要原因

从实地调研的情况看，土地纠纷产生的原因很多，可以归纳为三个方面：

1、政策、面积、人口、经济利益等客观因素的变化导致了大量土地纠纷的集中涌现。一是金融危机使大量外出务工人员返乡。由于金融危机的影响，加之中央惠农政策的纷纷出台，许多昔日在外打工的农民回乡创业，要田要地。甚至有些在二轮承包中书面承诺不要承包地的农户，现在也找村组要田要地。二是长期累积的增人减地。在二轮延包时，大多数地方是按人发包的，有的村根本就没有留机动地，发包时还要按20年或30年不变，在承包期内，客观情况发生了变化，机械地“增人不增地，减人不减地”原则，缺乏合理性，有违公正，导致矛盾产生。三是规模性地调整农业产业结构。由于产业结构调整，或在村级消赤减债过程中，缺乏远见将土地承包经营权贱卖而导致纠纷产生。四是公益事业建设占地。农村要发展，基础设施要跟上。基础设施的修建就不可避免地占用土地，影响到农民切身利益而在基础设施建设过程中，农民的土地源源不断地被蚕食、掠夺而导致纠纷产生。

2、土地确权不清楚、流转不规范引发的土地纠纷。一是二轮延包政策落实不到位。二轮延包时，对于《农村土地承包经营权证》的发放，要求“权属合法、界址清楚、面积准确”。而在实际工作中，许多地方由于矛盾突出，二轮延包往往流于形式，致使矛盾不但没有解决，相反陷入恶性循环而愈演愈烈。二是土地流转不规范。在税费改革前，农民负担重，许多农民弃农务工，土地流转时法律意识淡薄，缺乏证据意识，往往口头上说了算，出现争议双方各执一词，导致纠纷产生。

3、村支两委经营不善、管理不当引起的纠纷。一是管理混乱。前些年，农副产品不值钱，农民负担过重，种田亏本，致使大批农民外出务工，土地抛荒，许多农民将承包地一甩了之，而在家种田的农户捡好地，甩差地，村里既未登记又未过户，土地处于一种极为混乱的状态。二是缺乏民主。目前，大部分村对土地的发包，仅由村主要负责人或村委会少数几个人决定，尤其是对几十亩以上的土地承包期限少则5年，多则10年以上，不征求意见，无群众表决，不公开招标，大量土地经营权流向本村以外人员，村民牢骚多，意见大，矛盾纠纷不断。三是违法经营。有些村以消赤减债为由，置法律于不顾，擅自扩大机动面积，整体出卖土地经营权，从而使本来土地就不宽裕的农民，不能平等的享有村集体土地，损害了村民的利益。有的村实行有的村集体擅自改变土地用途，实行行政手段，假借结构调整名义，将基本农田栽种杨树，开挖渔池，大量基本农田成片成林，成块成池，时至今日，危害凸显。群众说，栽树是栽的根（祸），挖地是挖的坑（害人），其后果是农民对党委政府的极度不信任，严重的引发群体性集访。

三、解决土地纠纷的途径

主要有四种途径：

1、双方协商，自行和解。这是一种最简单易行的解决途径。协商必须遵从以下原则：自愿，即双方愿意进行商谈，并达成一致协议；合法，即双方达成的协议必须是合法的，不得违反国家法律法规，不得损害社会公共利益及他人的合法权益。

2、调解。事人自行协商不成的，可以申请相关部门调解，调解既可以是人民政府国土资源行政主管部门，也可以是乡村基层组织。调解时应做到以下几点：查明事实，分清是非，明确责任；依照法律、法规、政策进行耐心的说服工作，讲明利害关系；既要符合法律法规，有原则性又要有灵活性；争取有关部门的配合与支持。

3、仲裁。农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》已自2010年1月1日起施行，发生土地纠纷的，凡是《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》处理的范畴，当事人均可向农村土地承包仲裁委员会申请仲裁。

4、诉讼。讼权是公民的基本权利之一，任何单位和个人的土地利用合法权益受到侵害时，都有权请求国家运用法律来加以保障。这也是有力的解决土地纠纷的救济途径。在运用诉讼手段解决土地纠纷时，必须查明事实，分清是非，分清原则，既要从实际出发，又要尊重历史，依照法律程序，依据不同时间的有效法律法规及相关政策，按照先易后难，先调查后判断，先个别后一般的原则，实事求是地依法解决。

四、减少农村土地纠纷的对策、建议

结合以上情况，本人认为可以从以下几个方面着手，预防和减少土地纠纷。

1、理顺土地关系，确定土地归属。要对现有土地进行清理，适当调整，登记造册，签订合同，核发经营权证，确定土地归属。对外出务工人员，村委会可以成立由群众代表组成的土地托管组织，对这些承包土地委托经营，转让土地经营业权，必须经村委会备案，明确界址，理顺土地承包关系，预防矛盾出现。

2、实现民主管理，规范土地流转。村民委员会，作为农村集体土地的所有者代表，与承包人签订的承包合同，实际上就是对村级土地的分配调整，在签订合同前必须履行法定的民主程序，承包人是本村村民的，承包方案应由村委会提请村民会议讨论决定，过半数通过。（会议应由年满18周岁的过半数的村民或本村三分之二的户主代表参加）；承包人是村外单位或个人，必须经村民会议三分之二以上村民代表同意，报乡镇人民政府批准。同等条件下本村村民优先。

3、增强法制意识，合法经营土地。为了最大限度满足广大村民对土地的需要，村集体应该严格依法管理，依法决策，尤其是要做到三个严禁：一是严禁将大片耕地经营权拍卖。法律明文规定，预留机动面积不得超过耕地总面积的5%，不足5%的不得再增加机动地。同时对村级拍卖经营权范围进行了严格规定，必须是不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，法律之所以如此规定，其目睥就是为了最大限度的满足农民对土地的需要。如果擅自将大量基本农田当作机动面积大片发包，会导致土地分配上的不公，侵占农民的利益。二是严禁不经报批，随意改变土地用途。我国法律明确规定，禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养渔，任何人不得随意改变耕用途。三是严禁实行两田制，确保农民利

益。有些地方实行土地面积“两田制”，一部分面积按照国家政策不走样收取水费和筹资，一部分面积则按市场运作价进行发包。美其名曰：壮大村级集体经济。严重违反中央土地政策，实属歪和尚念歪经。村级土地归村级集体所有，其集体经济组织成员有平等享受经营土地的权利，更有平等享受国家对土地优惠政策的权利，两田制实质上剥夺了广大农民应有的权利，减少了村民的家庭收入。

4、夯实基层基础，增强调处能力。大多数土地纠纷萌发在基层，只有加强基层组织建设，让公道正派、廉洁有威望的村民进入村级两委班子，同时成立一支调解员队伍，进行土地法规和调解技巧的培训和指导，随时开展矛盾排查，及时化解纠纷。

5、健全农村保障体系，控制矛盾源头。当前仍有大部分农民把土地当作养老、防老的主要依据，从而对土地具有很强的依赖性，如果健全了农村社会保障体系，解除农民后顾之忧，让农民摆脱过分依赖土地的命运，则能从根源上减少土地纷争。

总之，预防和减少农村土地纠纷，是构建农村和谐社会的当务之急，需要全社会的参与和关注。