如何理性看待土地财政问题修改_如何看待土地财政

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如何理性看待“土地财政”问题

今年初，在全国国土资源工作会议上公布2010年全国土地出让金总额达2.7万亿元，同比增幅达70.4%这一数据以来，关于土地出让金缘何能在“最严调控年”里创下新高？巨额的“卖地”进账如何使用？地方的“土地财政依赖症”是否会进一步加剧？等报道频现，“土地财政”问题更是成为热议焦点。对此，我部开展了一系列研究探讨工作。“土地财政”，是社会各界对以地生财的地方政府财政收入结构的称谓，是指地方政府的财政收入主要依靠土地运作来增加收益的现象。在地方政府财政中，与土地关联的内容包括土地出让收入、不动产税费以及土地抵押贷款三部分。我们认为，土地出让收入是地方财政收入的主要构成，片面地将土地出让收入不断增加等同于“以地生财”甚至“土地财政”的说法有失偏颇，这是不同层面的两个问题。

一、多年来，党中央、国务院及其有关部门制定出台了一系列政策措施，土地出让收支管理日臻严格规范

为了切实加强土地出让收支管理，近年来党中央、国务院及有关部门采取了一系列措施。2006年5月，温家宝总理提出土地出让金“收支两条线”的管理要求。随后，下发《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发„2006‟100号），规定将土地出让收支全额纳入预算，实行“收 1

支两条线”管理。随后下发《国有土地使用权出让收支管理办法》（财综„2006‟68号），对国有土地使用权出让收支管理进一步细化；2008年，《财政部、国土资源部关于加强土地出让收支预算编制工作的通知》（财综„2008‟74号）规定，严格遵循“以收定支、收支平衡”的原则，科学编制土地出让收支预算。2009年，《关于进一步加强土地出让收支管理的通知》（财综[2009]74号）进一步强调，加强征收管理，保障土地出让收入及时足额征收和缴入地方国库保障土地出让收入及时足额缴入地方国库，严格做好土地出让收支预算编制工作。这一系列政策文件的相继出台，有力促进了我国土地出让收支管理的规范化、制度化。

国家对土地出让收入的使用范围做出了明确要求，大致包括征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、支农支出、城市建设支出以及城镇廉租住房保障支出、支付破产或改制国有企业职工安臵费支出等其他支出共五大类。在此基础上，重点明确了几类土地出让纯收益支出比例。2004年，财政部、国土资源部关于印发《用于农业土地开发的土地出让金收入管理办法》的通知(财综„2004‟49号)规定：“土地出让金用于农业土地开发的比例，由各省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府根据不同情况，按各市、县不低于土地出让平均纯收益的15％确定。”2007年，《廉租住房保障办法》中首次明确：土地出让净收益用于廉租住房保障资金的比例不得低于10%。2010年，财政部，国家发展改革委，住房城乡建设等3部委联合下发《关于保障性安居工程资

金使用管理有关问题的通知》（财综„2010‟95号）规定，允许土地出让净收益用于发展公共租赁住房。从2010年起，各地在确保完成当年廉租住房保障任务的前提下，可将现行从土地出让净收益中安排不低于10%的廉租住房保障资金，统筹用于发展公共租赁住房。2011年，中央1号文件《中共中央、国务院关于加快水利改革发展的决定》规定：“从土地出让收益中提取10％用于农田水利建设，充分发挥新增建设用地土地有偿使用费等土地整治资金的综合效益。”

二、理性看待土地出让收入不断增加的现实作用和产生原因

（一）土地出让收入是地方财政的重要组成部分，在地方经济建设中发挥了重要作用

多年实践表明，土地出让收入为国家和城市建设，包括城市基础设施、民生工程、社会事业、公共教育、保障性住房、支农工程等建设提供了重要资金支持，在完善城市建设、提升公共服务水平、改善人居环境等经济发展实践中发挥了积极作用，促进了社会稳定和公平。上海甚至酝酿利用土地出让收益充实社会基金，杭州提取土地出让收益支持教育发展等，这充分彰显了土地出让收入在支撑地方经济发展中的重要作用。我们也应客观清晰地认识到，虽然，2011年土地出让收入2.7万亿，但完全扣除拆迁建设成本后的土地出让净收益远没有想象的那么大，具体数据不清。而且，各地土地出让净收益也不均衡，大城市出让收益高一些，小城市相对较低。从土地出让收益分配流量来看，35%的土地出让收益国家已经明确用途，其中，土地出让收益的15%用于农业综合开发，10%用于保障房建设，10%用于农田水利建设，真正留给地方政府的自由支配空间比较有限。正是这部分比较有限地收益资金，有效弥补了公共财政的不足，确保了经济社会建设的顺利推进。因此，我们认为土地出让收入的稳步增长在地方发展中的作用是居功至伟的。

（二）供地总量增加、结构调整以及通胀预期是土地出让收入增加的主要外因，而地方财权事权不匹配是其深层次内因

依托我们的土地市场监测监管数据分析，我们认为，2011年土地出让价款比去年有较大增幅的主要原因是，土地出让面积增长较快，这也是落实国家保增长、促发展战略的客观要求。2011年，全国土地供应总量中以出让方式供应的面积占68.1%，达到29.15万公顷，同比增长39.6%。其中，出让房地产用地和工矿仓储用地面积同比分别增长50.4%和30.8%。此外，土地出让价款的增加，还受其他因素的影响：一是以招标拍卖挂牌方式供应的比重进一步提高，招拍挂出让面积同比增长44.5％，占土地出让总面积的88.3％，同比提高3.0个百分点；二是土地供应总量中房地产用地占比明显提高，房地产用地出让面积占比进一步提高，2010年达45.3%，同比提高了3.3个百分点；三是受近年来房地产价格上涨的影响，土地征地拆迁成本刚性上涨，导致土地取得成本不断增加；四是通胀预期下，流动性充裕，使得资金加速进入土地市场，推动地价继续上涨，全年105个城市居住

用地地价同比增幅9.95%。

上述关于供地总量增加、结构调整以及通胀预期等只能说是土地出让收入增加的主要外因，这些因素也只是特殊发展阶段的客观反映，不可避免；而我国特殊的财税体制环境，尤其是地方政府财权与事权不匹配，才是诱发土地出让收入高居不下，个别地区土地财政依赖加剧的深层次内因。1994年国家分税制改革后，地方政府一直面临事权多、财权少的窘境，况且各地纳入预算的财政收入不多。2008年为积极应对经济危机，国家启动4万亿元经济刺激计划，地方财政资金配套压力陡增，很多处于赤字状态。这种情况下，土地财政收入成为地方各类建设支出的救命稻草，也就不难理解。我们认为，严格按照有关政策规定，在符合规划和计划要求，充分保障农民土地财产权益的前提下，地方政府通过招拍挂等有偿使用方式出让土地，充分发挥市场配臵资源的基础性作用，实现土地资产价值的最大化的这种做法，其总体方向是正确的。土地出让收入的不断增加，是土地市场迅速发展，经济社会水平不断提高的必然结果。当然我们也发现，随着土地市场的快速发展，一些地方也的确出现了政府过度依赖土地出让收入以及出让金使用用途、分配不规范等问题，我们对这种苗头性和倾向性问题也一直高度关注，今后将进一步根据情况制定各种有效措施，及时做好监管引导。

三、下一步工作打算

今后，国土部将会同财税等部门，进一步推进相关理论研究

和试点探索工作，有针对性地提出解决对策。一是配合招拍挂制度改革的深化推进，系统总结实践经验，健全土地市场运行机制；探索多元化有偿使用制度，使土地有偿使用收入不过分集中在一次出让，遏制片面追求土地收益的短期行为。二是深化推进土地出让收益管理体制改革，协调处理好政府、企业和农民之间的利益关系，明确土地出让收益分配结构，强化土地出让收益收支监管，使得土地出让收入更加科学、透明和合理，如探讨建立全国、地区和城市土地基金等；三是贯彻落实《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》精神，配合推进国家财税制改革，按照财力与事权相匹配的要求，进一步理顺各级政府间财政分配关系，从根源上遏制地方政府土地财政依赖问题。