县级政府法制机构_政府法制部门指什么

县级政府法制机构由刀豆文库小编整理，希望给你工作、学习、生活带来方便，猜你可能喜欢“政府法制部门指什么”。

县级政府法制机构 履行职能存在问题及对策建议

Lwpx36

【摘要】 本文运用逻辑推理的论证方法，通过论述县级政府法制机构履行职能情况，分析存在的问题及原因，提出解决问题的对策,得出县级政府法制机构是县级政府主管法制工作的常设性行政直属机构的结论，并在机构编制、职业准入、经费保障等方面提出建议，以引起各级党委政府对政府法制工作的重视。【关键词】 履行职能 职业准入 依法行政

国务院法制办公室经历了从直属机构到办事机构的几次反复。1954年11月，国务院设置法制局，为国务院直属机构，1959年6月撤销。1980年5月和1981年7月，国务院先后设立了国务院办公厅法制局和国务院经济法规研究中心。1986年4月，为了加强政府法制工作，更好地为改革开放和社会主义现代化建设服务，国务院决定将原国务院办公厅法制局和国务院经济法规研究中心合并，重新成立了国务院法制局，为国务院直属机构。1988年10月，国务院法制局被确定为国务院的办事机构。1994年3月又被确定为国务院的直属机构。1998年3月，根据《国务院关于机构设置的通知》，设置国务院法制办公室，作为国务院办事机构。地方政府的法制机构随着历次政府机构改革，也经历了多次变迁。随着法制机构所在的政府层级不同，其职能定位也不同。国务院法制办的定位是立法事务部门；省级法制机构定位是法律事务部门,立法、执法监督、复议等事务都涉及；市县政府法制机构则偏重于处理具体的法律事务。职能定位的不确定，造成认识上的偏差，特别对县级政府法制机构影响较大。笔着结合工作实践，通过论述县级政府法制机构履行职能情况，分析存在的问题及原因，提出解决问题的对策,得出县级政府法制机构是县级政府主管法制工作的常设性行政直属机构的结论，并在机构编制、职业准入、经费保障等方面提出建议，以引起各级党委政府对政府法制工作的重视。

一、县级政府法制机构履行职能情况

国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》明确规定：“地方各级人民政府和各部门的法制机构要以高度的责任感和使命感，认真做好综合协调、督促指导、政策研究和情况交流工作，为本级政府和本部门贯彻执行《纲要》，全面推进依法行政，充分发挥参谋、助手和法律顾问的作用”。①由于级别不同，行政权限不同，各级政府法制机构的具体任务和职能存在着一定区别，然而其基本任务和职能则是一致的，即全面负责本级政府的法制工作，履行综合协调、督 ①《国务院全面推进依法行政实施纲要》,2004年3月22日国务院文件，国发〔2004〕10号。促指导、政策研究、情况交流等职能。

（一）综合协调

由于实际情况千差万别，在法律、法规、规章和具有普遍约束力的决定、命令的执行过程中，会出现许多问题。如某些条款过于原则或者前后重复，具体执行起来有困难；某些权限划分不清，部门之间职能存在交叉，有利的事情抢着干，难缠的事情没人管。政府法制机构一方面有协调部门之间在实施法律、法规和规章中的矛盾和争议的职能。另一方面，通过调查研究及时发现法制建设中存在的各种问题，尤其是对体制改革中出现的而又需要法律予以调整的问题，及时提出切实可行的建议，以供各级领导决策时参考。

（二）督促指导

行政执法监督是各类监督主体依法对国家行政机关及其公务员及有权行政主体的行政行为实行监察、督促、督导的活动。县级政府法制机构负有组织、指导、协调本级行政执法监督工作的职能，会同有关部门组织实施行政执法责任制和过错责任追究制。组织、协调开展行政执法检查，对行政执法主体和行政执法人员的执法资格进行认证、公告和管理，负责对行政执法人员持证执法情况进行监督。县级政府法制机构还要定期举办各种培训班，培训在政府各部门工作的各类法制干部和行政执法人员，提高其素质。为确保法制统一，政令畅通，还要对本级政府各工作部门的依法行政工作进行考核。

（三）政策研究

县级政府在行政管理中经常根据实际情况发布具有普遍约束力、长期使用、反复使用的决定、办法、规定、通告、公告等规范性文件。编制规范性文件制定计划则是所有县级政府法制机构的一项经常性工作。各部门以本级政府名义起草的规范性文件草案完成后，都须上报政府法制机构，由政府法制机构进行合法性审核。所谓审核，包括三方面的内容。其一，审核规范性文件草案是否同宪法、法律、法规以及规章相抵触；其二，审核技术上存在的问题，是否符合规范要求；其三，审核规范性文件的条款是否具有可操作性。规范性文件作为一种社会规范，不可能也不应该对一切事务都作出详尽无遗的规定，为了使这些规范性文件能适应复杂的、具体的事件和关系，就需要进行解释。县级政府制定的规范性文件，其解释权归本级政府，但具体解释工作通常由政府法制机构承担。为了维护社会主义法制的统一，加强对规范性文件的监督和管理，政府法制机构还应做好规范性文件的备案审查工作。备案审查主要审查规范性文件是否与法律抵触、矛盾，是否适当，是否符合法定程序及规范化要求。

（四）情况交流

县级政府法制机构负责本级政府全面推进依法行政的日常工作，需要及时掌握各部门、各乡镇政府推进依法行政的工作动态，总结工作中存在的不足，制定改进措施，以便于本行政区域依法行政工作平衡进展。

（五）承办本级政府和上级政府法制机构交办的其他工作

作为参谋和助手，县级政府法制机构需要参与本级政府重大项目决策论证，为本级政府重大经济和社会管理活动提供法律咨询、法律审核和法律服务，并承办本级政府作为民事主体涉及的有关法律事务。

县级政府法制机构在业务上受上级法制机构的指导，负责上报行政复议、行政应诉、规范性文件制定情况的相关统计报表。同时，完成上级法制机构交办的其他工作。

二、存在问题及原因

虽然从总体上看，各级领导干部依法行政的意识越来越强，对政府法制工作越来越重视，但目前县级政府法制机构建设的状况，特别是经济欠发达地区，多数仍不适应建设法治政府的需要，呈现出以下态势：

（一）职能职责不统一，“三定”方案不落实

法制机构的定性和实际履行的职能不适应，机构性质和职能定位不准确。大部分法制办设在政府办公室，没有把法制办定位为政府主管法制工作的直属机构，造成大量法制机构的负责同志和工作人员工作注意力无法集中，工作常常难分主次，长期处于应付状态。很多地方没有制定法制办的“三定”方案，在人员编制上，有的已落实行政编制，有的是事业编制；在机构规格上，有的是正科，有的是副科；在内设机构上，有的有内设科、股，有的没有内设科室。

（二）法制机构人员少、任务重、思想不稳

县级政府法制机构人员少，但工作任务并不少。正常情况下，一个县一年的行政复议、应诉案件一般在10至20件之间，复议机构的工作量比法院行政庭的工作量大几倍。法制机构工作人员还要负责行政执法的监督、检查和协调、代理县长出庭应诉。由于法制办主任一般是政府办公室副主任兼任，这名主任同时又协助2至3名县长联系几个政府部门的工作协调，哪项工作都不能出问题，有的还负责为县长起草讲话稿。平均一个县每年规范性文件的备案审查及其他文件的审核把关至少在50件以上。长期超负荷的工作，加之待遇差、进步慢，使法制机构的干部心理不平衡。现有的人员想离开，符合条件的不愿进来。

（三）工作人员没有准入标准

政府法制机构自恢复重建以来，由于制度上的缺陷，对工作人员的专业素质要求与一般公务员要求等同，致使到目前为止，对从事政府法制工作的人员没有法定的准入标准。传统观念仍然认为这一群体不需要专门的职业训练和专门知识，导致一些不具备法律知识的政府公务员由于体制或者 ①三定方案是指机构编制部门下发的定编文件，三定即定职能、定机构、定人员编制。

①其他的原因不断进入政府法制工作队伍。这些工作人员仍以行政官员的观念支配自己的思维，人员素质参差不齐，影响了法制机构职能的发挥。

（四）经费保障不到位，工作运转有困难

县级政府法制机构大多没有行政复议工作专项经费，财政状况好的县，有的一年能安排1至3万元不等，但法制办作为政府办公室内设科室的，专项经费也不一定能全部用于专项工作，经费往往被截留。法制办均无创收手段，有的县只好找有关部门“化缘”。拿了人家的手软，执法监督时就“网开一面”。有的行政复议案本来应撤销变更的，也不敢撤销变更。有的县级政府法制办不仅办公场所挤，办公设备也很简陋，复议工作无专门的接访室，一年接访上千上访群众，有时站的地方都不够。县级政府法制办的工作并不都是坐在办公室完成的，有的需要到现场，但县级政府法制办有工作用车的很少，并且基本上不是定编的车辆。

（五）在认识上对法制机构的职能有误区

有的认为法制机构应负责政府对外签定合同的起草、审查。依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》对县级以上政府一般职权范围所作的规定，政府并没有以自己名义对外签订经济合同、直接参与市场经济活动的职权。根据“超越职权的行为无效”的行政 ①《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，第59条。①法理，以上认识缺乏法律依据，不能将此类事务归于法制机构的法定职能范围。有的认为法制机构应参与县委、县政府组织的各种专项工作，比如征地、拆迁、企业改制、林权改制、各种专项整治、维稳和处理突发事件，哪一项都要派法制办去。此外，还要从法制办抽人参加农村驻队、扶贫、挂职甚至工业园区建设指挥等其他临时性检查组、工作组。根据前文对法制机构法定职能的汇总，此类事务让法制办参与也是没有法律依据的。有的将法制机构与督办科、秘书科、信访办、普法办等机构混为一团；有的县对各部门的文件、政府办公室所有的行文，包括会议纪要、通知、公告都要法制办实行事前审查，将秘书科的事务给法制办包干；有的地方涉及信访处理，就要法制办参与进来，这些做法实际上都是错误的。

由于上述问题的存在，使政府法制工作在实际中遇到许多困难，存在明显的不适应现象：一是政府法制机构的设置与法律所赋予的职能地位不适应。如办理行政复议案件是行政复议法赋予法制机构的重要职能，但由于县级政府法制机构的不健全和人员编制不到位，使法律赋予的职能无法充分履行。近年来，随着普法教育的深入，公民法律意识不断增强，行政复议案件的增幅逐年上升。2009年陕西省各级行政复议机关共收到行政复议申请1460件，比2008年增加148件，②曹康泰主编：《全面推进依法行政实施纲要辅导读本》，中国法制出版社2004年版，第78页。①增幅为11.28%。特别是行政许可法实施后，有关行政许可(审批)方面的行政复议案件将会继续增多。办理行政复议案件，既要有人力保障，还要有经费保障，现有人员的数量和素质已是疲于应付。二是随着我国行政法律体系的不断完善，依法行政工作的全面铺开，政府法制工作的任务将愈来愈重，质量要求愈来愈高，程序规范愈来愈严。在建设法治政府的系统工程中，政府法制工作任务艰巨，责任重大。国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》所确立的八个方面35项工作中，法制机构的工作任务涉及七个方面22项，其中独立组织实施的8项，参与和配合其他部门的14项。再加上目前法制机构已经开展的工作，法制机构肩负的任务是相当繁重的。因此，必须切实加强政府法制机构建设，使其在机构性质、职业准入、职能定位、经费保障等方面得到全面提升，与其在依法行政、建设法治政府中所承担的职能相适应。

三、解决问题的对策和建议

（一）制定县级政府法制机构三定规定

在新一轮的市、县政府机构改革中，县级政府法制机构应当积极向党委政府汇报，协调机构编制部门制定法制机构三定规定，争取将政府法制机构定为本级政府主管法制工作的常设性直属行政机构。法制机构的职能与其性质是紧密关 ①马红薇：《2009年陕西省行政复议和行政应诉案件统计分析报告》，《陕西政府法制》，2010年第1期，总第259期，第1页。

①联的。机构的性质决定机构的职能，而机构的职能体现着机构的性质。行政机关根据其是否依宪法和行政组织法设置和存在时间的久暂，分为常设性行政机关和非常设性行政机关。常设性行政机关是基于行政事务管理具有经常性，长期设置行使其职权的行政机关，通常是根据有关组织法及相关法律的规定设置的。而非常设性行政机关是根据某一特殊的临时性任务的需要而设立，完成任务即行撤销的行政机关，往往没有组织法及相关法律的规定。政府法制工作是整个政府工作的基础，政府法制机构的任务和职能具有长期性、经常性和稳定性，绝不是临时性的任务，因而政府法制机构不是非常设性机构，而是依据相关法律设置的常设性行政机关。

政府法制机构全面负责本级政府法制行政工作，具有通盘考虑，综合研究、提出建议、清理法规和规范性文件、提供咨询、办理领导交办事项等任务和职能。这些都体现政府法制机构处于本级政府领导在依法行政工作方面的参谋、助手和法律顾问的地位，是本级政府主管法制工作的直属机构。一般而言，政府的直属机构是政府领导的附属机构，协助领导处理行政事务，原则上属于政府的内部机构，不能对公民和社会组织进行公共行政管理；不能对外发布命令和指示，也就是不能成为外部行政主体。但是政府法制机构性质 ②姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社2005年版，第121页。①较为特殊，它既是直属机构，又是综合性职能部门。这种特殊性与政府法制机构的任务和职能的综合性有关。政府法制机构具体协调指导法制工作，监督检查法律、法规执行情况，负责行政复议工作等多方面的任务和职能，这说明政府法制机构具有独立的多方面的对外行政管理职能和行政权限，可以独立进行法制工作方面的行政管理，可以成为外部行政主体，是综合性职能部门。作为直属机构，政府法制机构对政府领导起着参谋、助手和顾问的作用；作为综合性职能部门，政府法制机构又对本级政府的法制建设起着规划、组织、指导、协调和监督检查的作用。正确认识政府法制机构性质的双重性和作用的双重性是很重要的。忽视两个方面中的任何一个方面，都不利于政府法制机构的建设，也不利于充分发挥政府法制机构应有的作用。

（二）充实工作人员

地方各级政府的行政编制总额，由省级政府提出。由于各地的情况不一样，县级政府法制机构人员编制不可能搞一刀切，但起码应该有一个底限，比如定编为3人以上。在编制允许的情况下，可以通过考试录用公务员的办法，充实法制机构的工作人员，对报名的条件做出具体要求，使符合条件的专业人才能够进入本系统。

（三）建立职业准入制度

众所周知，我国目前已建立了初任法官、初任检察官、担任公证员、取得律师资格的准入制度，即从事这几种特定法律职业的人必须通过全国统一司法考试，取得法律职业资格。职业群体的同质性可以带来法律运行的程序化和技术化，能够把复杂的社会矛盾通过法律途径变为技术性的法律问题加以解决。法制监督、行政复议等政府法制工作在解决社会矛盾中担当公断者角色，应以服从法律，实现社会公正为理念。同时，政府法制工作人员在品行和行为准则上应具备这个前提。随着形势的发展，法律规范的专业知识性增强，不再是人人都能看懂的通俗语言。政府法制工作已成为一种必须经过系统学习和专业训练的人员才能胜任的工作。但目前政府法制工作人员却没有职业化，没有职业准入标准。行政领导将其视为“通才”而非“专才”随意调动和安排，政府法制工作队伍缺乏一定的稳定性。建议单独建立政府法制工作人员职业准入制度或者一并纳入全国统一司法考试，这不仅是保障国家法律、法规统一实施，维护全国法制统一的客观要求，也是更好发挥法制机构职能的现实需要。

（四）建立长效的经费保障机制

尽管《中华人民共和国行政复议法》第39条已明确规定行政复议活动所需经费应当由本级财政予以保障，但困难在于具体落实。地方各级政府预算由本级各部门的预算组成，①由于目前县级政府法制机构既不是政府的组成部门，也不 ①《中华人民共和国预算法》，第5条。是直属机构，因而不可能成为财政预算单位。如果将县级政府法制机构单设，成为本级政府的直属机构，便可以做为财政预算单位，此问题即可迎刃而解。

（五）端正对政府法制工作的认识

政府法制机构作为行政机关的一个成员，自然要服从行政机关的领导体制。在具体工作中，其首要的要求是保证所从事的工作体现法律意志，具有不受法律之外其他因素影响的工作独立性。通常情况下，这样做也是符合行政首长意志的。但是，在特殊情况下即使对法律负责的行动违背了行政首长的个人意志，行政首长也不应干预政府法制工作人员的独立工作。政府法制工作人员也要通过不懈努力，赢得社会各界对依法行政工作的理解和支持。

综上所述，笔者认为县级政府法制机构应当是县级政府主管法制工作的常设性行政直属机构。现有法制机构无论是编制、规格还是人员都难以承担日益繁重的任务。只有引起各级党委政府的高度重视和大力支持，切实解决其存在的问题，基层法制机构才能充分履行职能，提高政府法制工作水平，促进政府机关依法行政。

参考文献：

[1]《国务院全面推进依法行政实施纲要》,2004年3月22日国务院文件。[2]《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》。

[3]《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》，国务院令第486号。[4]曹康泰主编：《全面推进依法行政实施纲要辅导读本》，中国法制出版社2004年版。[5]马红薇：《2009年陕西省行政复议和行政应诉案件统计分析报告》，《陕西政府法制》，2010年第1期，总第259期。

[6]姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社2005年版。[7]《中华人民共和国行政复议法》。[8]《中华人民共和国行政许可法》。[9]《中华人民共和国预算法》。

[10]《陕西省行政执法证件管理办法》，陕西省人民政府令第79号。[11]《陕西省行政执法责任制办法》，陕西省人民政府令第118号。

[12]《陕西省规范性文件监督管理办法》，陕西省人民政府令第119号。[13]《陕西省依法行政监督办法》，陕西省人民政府令第123号。