浅析农村道路客运的发展_浅谈农村公路发展
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浅析潮州市农村道路客运的发展与对策
城乡二元结构下的中国社会的发展是一个不断实现城乡经济发展和社会平等的历程。长期的“城市中心”观念和制度设计所引发的城乡经济发展和社会福利的严重失衡，已成为中国经济和社会发展的“瓶颈”制约。当前，在全面建设小康社会的新时期，解决“三农”问题、建设社会主义新农村等城乡均衡发展的思想已深入人心，并逐渐成为解决市场经济深层问题和实现社会公平的实际行动。农村客运作为农村社会重要的交往方式和生产方式，是城乡均衡发展的基本条件和重要切入点，其事关农民出行权利的保障，对于完善道路运输结构实现跨越式发展，对于促进农村经济全面实现小康社会，具有重要的理论和现实意义。
一、潮州农村道路客运发展的现状和问题
改革开放30多年来，潮州农村客运得到了较快的发展，全市乡镇开通了客运班车，农村客运的迅速发展，方便了广大农民的出行，改善了人民群众的生活条件，促进了城镇化进程，为农村经济发展做出了重要贡献。但是，过去农村客运发展基本是根据城市发展的需要而进行的，农村客运没有独立的政策法规支持体系，农村客运市场受道路状况、人口分布、经济发展水平制约，整体上具有客源分散，客流不稳定、效益不高的特点，市场自发力量难以使其健康、持续发展。当前农村客运普遍存在服务质量不高、从业人员素质低、安全形势严峻等问题，具体表现在：
一是农村客运发展不平衡。农村客运线路由于受地域、人口、交通、经济发展水平等因素影响，在时间和空间上形成客流量的不均衡，冷线热线反差很大，造成客运车辆大多挤在客源多、道路状况好、经济效益高的热门线路上，而支线、冷线无人问津；
二是农村客运市场秩序混乱，非法运营运猖獗。农村客运管理由于点多、面广，有限的执法人员难以顾及全面，报废车、拖拉机、农用车、三轮车、摩托车从事运营屡禁不止。尤其是地处偏远的冷线，由于正规车经营成本大而不愿经营，为非法营运车开辟了广阔的空间；
三是从业人员素质低，服务质量差。农村客运的从业人员主要是农民和城镇无业人员，文化水平低，没有经过专门培训，服务意识不强，职业道德水准低，1违法经营，欺行霸市，不正当竞争的现象时有发生；
四是经营主体弱小散乱。农村客运多为个体运输户单人单车经营，尽管部分农村客运实行公司化运营，但多数车辆采取挂靠承包给个人的方式，使公司徒具形式，不符合公司“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学“的实质要求，实际上仍然是个体的分散经营。经营主体多，运输组织分散、管理难度大、竞争不规范，存在着争客、抢客、甩客、抬价、杀价、串线经营等无序现象；
五是站场基础设施薄弱，难以形成有形客运市场。由于受资金投放和收益率低的限制，乡镇等级站较少，大多行政村没有招呼站牌，车无站可进，人无点可归的现象突出；
六是车辆技术状况低，安全性差。由于农民安全意识舒适性要求低，加之农村客运收益率低，农村客运车辆多为干线淘汰的老旧车以及农用车，在山区道路上行驶，安全形势严峻；六是农村公路数量少、等级低。行政村的能车率年年上升，但真正能能通班车的路不多，有的路只能供农民机耕车和农用三轮车通行，达不到公路等级，没有安全保障，不具有通车条件。
二、我市农村客运发展的规律
在城乡二元结构下发展农村客运，是一项系统而复杂的社会工程，除遵守发展农村客运与经济发展水平相一致、因地制宜、循序渐进等规律外，基本于农村客运市场、农村道路状况、人口分布等因素的特点，农村客运应遵守下述重要规律。
1、城乡一体化。发展农村客运最终目的，是统筹城乡发展，缩小城乡差距，改变城乡二元结构，促进区域经济协调发展。因此，农村客运发展应与城市客运统筹考虑，农村客运与城市客运有着广泛而密切的联系，具体表现在：一是农村客运发展需借鉴城市客运发展的经验与教训，农村客运发展的经验亦可为城市客运所采用；二是农村客运需要城市客运的支持。城市客运相对而言，在主体规模，收益水平等方面较大较高，可以积极引导城市客运主体承担社会责任，“车头向下”兼营农村客运。如在城市客运线路招投标时可捆绑农村冷线；三是中心城市至区县城市及区县城市至区县城市的城市客运必然经过大片农村地区，城市客运的延伸服务可为农村客运注入新活力，同时有助于集中扶持资金用于偏远地区的农村客运；四是城市客运与农村客运线网相通，发达的城市客运方便农民进城，刺激
农民出行需求，有助于增加农村客运的客源流量。
2、网络化。道路客运连接不同点居民的特点，决定了其网络化的构造及网络化、系统化的思维方式，当前客运线路的矛盾与网络的不合理及管理的就线思维有重要关系。农村客运点多面广，纵向通达深，横向覆盖广，完善的网络及网络化的管理是保证农村客运健康发展的前提。科学的网络规划能够提高资源的配置效率和车辆的运行效率，减少发展的盲目性及线路间的矛盾。制定科学的农村客运网络规划，要搞好基础的市场调查，摸清线路客源的流时、流向、流量及线路结点情况和竞争状态，为科学的运力投放、站点设置提供数据，保证线路“开的通、留得住、有效益”。
3、路运站一体化。路、运、站是各自独立的体系，但又彼此联系。农村客运的发展是以农村公路建设为基础，农村客运站建设却是以农村客运的发展为基础的。修路修站的目的是发展农村客运，农村客运发展不起来，公路的效益得不到实现。因此，将路运站的建设纳入系统，进行规划，路通到哪里，运也相应开通那里，站也应建在那里，即路运站同步规划、同步实施，避免出现运落后于路，站落后于运的双滞后及修通的路不符合开行条件的现象，从而加快农村客运的发展速度，提高农村客运的发展质量。
4、政府主导推进。政府干预与市场调节是一个此消彼长相互配合的动态过程，当前农村客运市场相当不完善，从整体上客源分散、运价低、投入高、收益低，市场自通过竞争机制的自发调节，力量有限，而政府以其权威性，凭借其资源，积极干预、引导、扶持，以弥补市场缺陷，克服市场失灵，是农村客运健康有序发展的关键。政府的主导推动作用，主要表现在：一是进行积极的制度创建，主要包括：完善农村客运从业人员资格准入制度，以提高从业人员的素质；建立从业人员和经营者质量信誉考核制度，以形成信息对称、准入与退出、奖励与约束相结合的良性机制；利用技术，创新市场监管方式，以确保农村客运的安全运行；二是打击非法客运，为合法运营者拓宽市场发展空间；三是出台优惠扶持政策，引导农村客运向规模化、效益化方向发展。
三、我市农村客运发展的对策
（一）完善基础设施，建设农村站场
客运站（牌）是农村客运的有效载体和保障。农村客运站点建设按照“统筹规
划、行业管理、市场动作”和“谁投资、谁受益”的原则，一是全面开放客运站建设投资市场，优先吸收社会资金，以独资、合资、合作、联营等方式参与站点建设，同时资金的确缺乏的地方，政府应给予适当补贴，减免有关税费；二是在规划范围内，农村客运站建设因地制宜，灵活掌握，即可选择新建，以可选择改造，还可以采取租用、租赁的办法进行改建。有条件的行政村可按城市候车棚模式建设，也可以设置标明站名、线路、班次的招呼站牌。乡镇客运站，可适度降低标准，如有的地方设立的准四级站；三是市场化运作，增进效益。支持和鼓励集销售、娱乐为一体的多功能客运站及配套销售厅招呼站的建设，有营业收入或租金收入弥补建站资金的不足；四是加强管理，改善站点的安全防范及服务功能。在有条件的地方推行前站后所的建站模式，实现现场管理、现场指导、现场服务。
（二）创新管理机制，促进市场发展
管理是农村客运健康发展的重要保证，要树立管理就是服务的理念，按照“政府推动、市场引导、多方参与、互相合作”的原则，积极推动农村客运服务质量、安全状况、经济效益的改善。一是建立科学合理的农村客运市场准入和市场退出机制。一方面通过严把市场准入关、车辆技术关、从业资格关，促进市场有序竞争，另一方面加快从业人员和经营者质量信誉考核制度的改革步伐，改变过去“重准入轻退出”的管理鄙陋，克服市场失灵，实现优胜劣汰，提高管理效能；二是优化管理程序。简化农村客运业务办理流程，推行农村客运优先办理开业、优先安排客运线路、优先办理相关营运手续、优先办理营运证牌的四优先制度。农村客运统一线路牌、统一道路运输证、统一车票、统一进站协议、统一喷涂农村客运标志，增强农村客运的可识别性，提高管理的便捷性；三是出台优惠政策，增强农村客运经营能力和抗风险能力。农村客运发展不平衡，应根据线路的不同竞争状态、收益水平，划分线路类别，将农村线路划分为发展线、饱和线、延伸线、空白线及热线冷线给予不同的税费减免等优惠政策，利用市场机制引导市场主体向农村客运发展，向农村冷线发展。同时，实行动态的激励和约束，对服务质量好，安全水平高的经营者和从业人员给予适当奖励，对于服务质量差，安全管理落后的经营者取消其优惠；四是适度放权，扩大经营自主权。现代管理是一个多方参与的过程，经营者最接近市场，最了解市场信息，反应也最迅速，适宜的管理权下放为自主经营权，有助于管理部门负荷的减轻及经营者抗风险能力的增强。
例如在报备审查的基础上，可授予质量信誉高的片区性垄断经营者车型确定权、运力调整权、线路确定权、站点设立权。对一些偏僻支线可采取不定线路、不定班次、不定站点，不定票价及隔日班、赶场班等灵活经营方式。
（三）改善经营模式，提高服务质量，增进经济效益
经营者是农村客运市场的主体，其构成结构和运营方式直接关系着市场竞争、服务质量、安全保障及经济效益的优劣。建立科学合理的农村客运经营模式，一是形成合理的组织形式和主体结构。个体、合伙、公司等组织形式各有其优缺点，都有其存在的价值。但实践证明，公司所具有的管理规范、规模效益的特点已使其成为市场的主导经营组织形式。当前农村客运服务质量不高、安全状况较差、经济效益较低与公司组织的不发达息息相关。在推进公司化进程中，要注意市场化的引导，不能搞强制；要注意个体运输方式有其存在价值，其存量要通过规范的市场竞争及市场退出机制来决定。个体分散经营可以通过托管方式实现社会化有组织的经营；要注意公司应具有“产权清晰、政企分开、权责明确、管理科学”的基本内核，挂靠承包经营的公司徒具形式，实质上仍然是个体的分散经营，要积极构建有限责任公司和股份有限公司等现代企业制度。车辆经营权配置于实力不足的公司和从业人员私吞票款的机会成本过大是挂靠产生的经济根源，对于前者准入前明确车辆、资金的实际权属，保证单车经营权配置给有实力的公司，对于后者通过技术降低机会成本或采取内部承包的方式，上述方法的关键是要保证资金或车辆实际为公司所有；二是确立合理的运行方式。当前运行方式主要有班线运行和公交化运行，班线运行是指站点间距较大，严格进站管理，一般不享受政府补贴，适宜于较长线路，解决农民的长距出行需求；公交化运行是指以城市公共汽车开行方式，定线路，定时间，站点较密，享受政府补贴较多，适宜于较短线路，解决农民短途出行需求，农村客运整体上具有运距短的特点，公交化运行是其主要发展方向；三是确立合理的经营方式。垄断经营适宜于客流量小，不宜开展竞争的片区及线路，有助于企业的生存和发展；客流量较大的片区和线路，适宜开展竞争，通过适度竞争提高服务质量、增进效益。
（四）创新安全管理模式，提高安全效益
安全是农村客运发展的生命线，是一项系统且细致的工作。当前客运市场安全工作存在重企业驾驶员安全教育，轻车主的安全教育及乘客安全意识的培养；
重证件的审验和静态管理，轻过程控制和动态监管；重市场准入，轻市场退出；重各自为政，轻相互配合的鄙陋。为保证农村客运安全工作取得实效，一是要加强经营者和农民的安全教育和安全宣传，进一步增强经营者和农民的安全意识、法律意识和农民的自我保护意识；二是采取有效措施，杜绝证龄代替驾龄，事故记录不全，没有达到共享，安全行车里程难以考核的现象；加强驾驶员速度估计、复杂反应判断、处置判断、注意力的培训和考核；加强对车辆维修管理及例保检查；完善技术，加大投入，强化运输过程的动态监管；三是将安全要求贯穿于从业人员、经营者和车辆准入、监管及退出的全过程，通过从业人员和经营者质量信誉考核，使安全直正成为从业人员和经营者的生命线；四是要与各有关部门形成各司其职，信息共享，密切配合的工作机制，以确保安全工作顺利展开。如定期召开联络会议，交流信息，解决矛盾。适当进行联合检查，形成合力促安全。
发展农村客运，不是一蹴而就的事，要在建设社会主义新农村的旗帜下，坚定信心，勇挑重担，扎实工作，开拓创新，把农民兄弟的出行疾苦放在心上，才能解决发展中的问题，造富于亿万农民。
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