公交一体化改造过程中的问题_城乡公交一体化规划
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近年来，随着我国各地城市化进程的加快，城市的版图迅速扩大，为了适应城区居民的经济与社会活动的需要，城乡短途客运与城市公交网络也随之拓展。但是，二者在发展过程中，由于空间存在着重叠，摩擦不断，矛盾逐步尖锐，已经影响到了各地大交通的发展、城乡客运一体化目标的实现。
然而，是什么因素拦住了城市公共汽车开进县乡以及其他运输实体进入公交领域呢？以江西省会城市南昌为例，对公共交通的认识问题、管理体制问题、市场放开问题、不平等竞争问题、政府资源配置问题等正成为城乡交通一体化进程的障碍。
一、对公共交通的认识问题
温家宝总理在第十届全国人大会议做政府工作报告时说：“坚持优先发展城市公共交通。”公共交通是指除去单位用车和私家车，一切为社会公众出行服务的客运车辆。鼓励“公交优先”，并不是专指公交公司优先，而是指所有包括从事公路和城市客运等多种运输方式的公共交通优先，“公交优先”原则鼓励的是客运交通效率的最大化，是“公共交通相对于”私人交通“的优先。从“公交优先”原则来看，城乡短途客运及农村客运也属于公共客运，也应享有优先的权利。但是，“公交优先”原则有时却被片面地理解为“城市公共汽车优先”，当城郊短途、农村客运要求向城市公交靠拢时，有人往往会以“公交优先”为理由予以拒绝。除了公交专用车道的通行权被排斥外，两者的差别还包括以下几方面：城市公交在政策上享有财政补贴，短途客运不享有；城市公交税收、规费在当地政府关照下往往享受优惠，短途客运不享有；在运营上，公交型车辆、停靠站点设置和超载似乎是城市公交的独享的权利，短途客运则处处受各地公安交警的限制。因此，要解决短途客运与公交的矛盾，必须在观念上有较大突破，必须认定城乡短途客运、农村客运也是为城乡群众的出行提供服务的公共客运，与城市公交为城市居民提供出行服务的公共客运性质是完全相同的，都带有很强的公益性质，因此，其地位也应该是相同的，应当允许其按公交的模式运营，享受同样的政策。
二、管理体制问题
从国家的管理体制上，城乡短途客运和城市公交分属交通和建设（市政）两个管理部门，即管理上存在二元化的体制性矛盾。目前，城乡短途客运与城市公交管理体制上的二元化，影响了城乡短途客运公交化的改造、影响了城乡短途客运与城市公交班线网络的一体化，已经明显阻碍了城乡客运一体化的进程。
交通和建设（市政）两个部门同时拥有班线资源配置的职能，从各自系统的利益出发，力求各自行业在资源配置上的最大化和最优化，无可避免地在配置空间上存在着较大重叠。与此同时，各地政府在城市版图扩展时，在鼓励城市公交发展到郊县时，受“重城轻乡”观念影响，却没有很好地为城乡短途客运指出一条出路，使得城乡短途客运的生存空间不断被挤压，由此造成了许多矛盾与冲突。由于管理部门的不统一，还导致了同样运营性质线路的车辆享受着截然不同的政策。如南昌至新建、向塘等线路的营运车辆享受的是公交政策，票价较便宜；南昌到进贤、安义等线路的营运车辆享受的是短途客运政策，税收、规费等成本提高了不少，相应的票价也提高了，这对进贤、安义等地的居民来说也是不公平的。
值得重视的是，由于各自主管部门不同，执法标准不一，公交车辆跨行公路的超载现象造成了严重的安全隐患。按照《交通安全法》第49条规定：机动车载人不得超过核定人数，客运机动车不得违反规定载货。江西省政府办公厅于2007年1月17日下发的《关于加强城市公交车辆从事公路客运交通安全管理工作的通知》中明确指出：“城市公交车辆凡行驶出城市规划区，向规划区外延伸的，应当遵守《道路交通安全法》和《道路运输条例》、《道路旅客运输及客运站管理规定》（交通部令2005年第10号）的规定。车辆技术等级、类型等级必须达到国家规定的有关标准，并严格按照核定标准载客，不得超载”。但是，多年来，城市公交的超载现象却屡见不鲜。2005年2月18日《都市消费报》邗登了“市民乘公交车遭遇„闷罐头‟----1辆车竟然塞进120人”。2005年3月7日九江星子公交公司违章超载,导致死亡22人,多人受伤的特大交通事故。现在在南昌的公交车上，还经常可以看到一辆公交车里的人挤得连车门都开不了，车下的人还在使劲地拍车门要上车。在国家安监总局不断强调加强安全生产管理、做好安全防范措施的情况下，城乡公交一体化的发展应该做到以人为本、安全第一，加强对客运超载的监管与处罚力度，不能本末倒置。
三、市场放开问题
城市公交经营主体模式是由公交一家垄断经营，还是多家竞争经营好呢？独家垄断的好处是可以避免资源配置过程中的矛盾，对于政府来说，管理效率最高。但其问题是，对于需要配置效益差甚至亏本线路时，独家垄断的企业会提出许多代价，市场调控手段失效，配置效率会降低，政府负担会增加。相反，多家竞争经营在线路配置时，会有一些矛盾，需要政府职能部门协调，影响管理效率，但不存在一家企业不时向政府要代价的问题，市场调控手段将行之有效。需要说明的是，多家经营主体竞争，并非主体越多越好。毕竟道路客运还有代替政府承担社会义务的功能，并非完全适合市场化运作，由于可配置的客运班线有限，道路客运各要素包括主体“多则乱”。经营主体多少应视城市规模而定，当然，对经营主体数量加以限制还有利于各主体相对占有较多的资源，从而有利于企业做大，有利于提高其承担经营风险和社会公益义务的能力。
在我国的所有省会城市中，只有南昌和银川等极少数城市还没有对城市公交市场放开，由一家公司垄断经营。而建设部早在200
2年底就要求对水、电、气、公交经营权等公用事业以多种形式的资金进入，并允许充分竞争；江西省建设厅也在2001年提出在城市公交引入竞争机制。就连我省的上饶、新余、鹰潭、吉安等地市也放开了公交客运市场，并引入了服务质量招投标制度和经营期限制度。虽然政策早已允许城市公交、供水、供电等公用事业进行多元投入，但对于南昌公交引入竞争机制的相关操作细则，比如什么样的资质可以经营城市公交，多元投入引入竞争之后，线路该如何经营等，一直没有相关的措施出台，使得相关企业一直无法进入公交领域。这种一家垄断的局面对城乡公交一体化的发展也是不利的，经营主体太少，导致其在与政府、出行旅客三方博弈的过程中处于强势地位，不能形成有效制约，竞争意识较弱，思想观念、服务意识都不一定能满足城乡公交一体化发展的需要。
四、不平等竞争问题
目前，从事公路客运车辆比从事城市公交车辆所缴纳的费用明显增加。对于城乡短途客运班线，需要缴纳国家规定的养路费、客运附加费、运管费和过路过桥费。交通部、国家计委、财政部、国家物价局联合制定的《公路养路费征收管理规定》和省人大制定的《江西省公路养路费征收管理办法》及《江西省公路客货运附加费征收管理办法》，都明确指出跨行公路的车辆都必须缴纳养路费和客运附加费、运管费等国家规费。2007年1月17日江西省政府办公厅下发的《关于加强城市公交车辆从事公路客运交通安全管理工作的通知》中也明确指出：“城市公交车辆凡行驶出城市规划区，向规划区外延伸的，应当遵守《道路交通安全法》和《道路运输条例》、《道路旅客运输及客运站管理规定》（交通部令2005年第10号）的规定。” 即城市公交车凡超出城市规划区范围的经营活动，都应按道路客运实行市场行业准入和行业管理。根据南昌市城市规划局最新的《南昌市城市总体规划（2003-2020）》，南昌城区范围大约300平方公里，并不包含莲塘、湾里、新建、进贤、安义等郊县在内。
近几年来，由于南昌市公交公司采取不缴纳国家规费等违法的不正当竞争手段，使得原有的城乡短途客运班线不断被挤压。譬如，南昌到向塘一线，公交公司以“公交”名义一跑就免缴了这些费用。据测算，因南昌市公交车跨路行驶，一年流失的公路规费高达1000多万元。
五、政府对资源的规划配置等问题
由于城市公交与城乡短途客运的定性不一致，同为公共交通运输市场体系中的组成部分，却明显地表现出了对政府公共资源占有的不同属性。公交客运停车场可作为基础设施通过划拨方式取得用地，如南昌市洪城客运站，由于其用地为政府划拨用地，对企业经营的压力自然不同，导致了企业经营的竞争不平等；而同作为道路客运的基础设施建设用地，却要按经营性用地以公开出让方式取得。其结果有二：一是导致了市场竞争主体不平等；二是导致了政府对公共资源的配置显失公允。对于客运线路的配置，也不例外，城建部门将线路全部配置给南昌公交总公司，不需要进行招投标，有的线路还是与短途客运线路重叠的；而作为道路客运企业，不论是新批线路，还是已经运营的线路，到时都要重新进行招投标。在城乡交通一体化的过程中，对资源的配置必须要做到统筹规划、竞争分配，才能做到资源的有效利用、不浪费，促进城乡交通一体化的有序发展。
六、实行城乡交通一体化改造的几点建议
针对目前城乡交通一体化过程中存在的问题，我们提出以下建议：
1、按照“精减、统一、高效”的原则，架构“大交通”格局，将城市客运、公路客运、出租客运等纳入统一的政府职能部门里来，做到“三统一”，即统一机构、统一管理、统一执法队伍，这样才能理顺城乡公交的管理体制，做到合理统筹安排。国内一些城市目前已经将“大交通”概念付诸实施，早在2004年7月，厦门市已经完成了管理体制改革，由城管、交警、市政和交通的四家管理体制划归到交通部门一家管理的体制。随后，成都市动作更大，2006年1月20日，成都市交通局、市政公用局被撤销，重新组建成都市交通委员会总揽负责全市城乡的公路、水路、公共交通、出租汽车和城市轨道交通等。此外，一些大中城市均已完成了城乡短途客运与城市公交管理体制的一元化改革，从而实现了城市资源的有效整合。
2、加快公交客运市场的放开。参照浙江省的做法，按区域、方向对符合条件、有经营资质的企业实行服务质量招投标和听证制度试点。通过市场放开，在政府制定市场准入和监管的前提下，最大的受益者应该是广大的老百姓。一是为老百姓的出行有可选择的空间；二是促进了企业自身提高服务水平；三是在提高服务水准的前提下，老百姓还得到了竞争以后带来的服务和价格的实惠。
3、对区域内的城乡交通一体化的公共客运车辆实行同等的税费政策。超出城市规划区的客运车辆，都应按道路客运实行市场行业准入和行业管理，统一纳税、收费、财政补贴办法，同时政府部门应考虑其公益性给予一定的优惠政策，使经营主体能够公平竞争，出行群众获得更多便利。参照广东省对100公里以内按公交运行模式开行的短途班线，实行优先安排招标计划，允许按公交方式设站，在公路规费和过路过桥费方面与同区域运行的公共汽车同等对待。
4、改革政府资源配置方式，切实做好城市基础设施的规划和建设。对建站用土地、线路等资源的分配应该统筹规划、合理配置，使有限的资源得到充分利用，不至于产生资源浪费，促进城乡交通一体化的有序发展。
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