土地政策_土地政策过程
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浅析土地新政策对房地产市场发展的影响
2008-04-25 来源：资源网 作者：岳喜涛 祖益康
—落实科学发展观要加强房地产理论的研究与探讨
随着我国经济社会快速发展，不断推进城市化、工业化、现代化建设，土地供需矛盾十分突出。国家采取宏观调控手段，土地政策参与宏观调控，保障经济建设快速健康发展。2004年，国务院把土地政策作为国家最重要的宏观经济管理手段之一，对国民经济特别是房地产市场产生了深远的影响。2006年以来，国家先后出台多项宏观调控新政策，特别是落实土地调控政策，进一步推进经济社会科学持续发展，着力构建和谐社会。我国实行土地公有制，土地是国家可调控的资源，这在客观上使国家具备了调节的能力。政府可以通过不供地、从严供地、优惠供地等土地政策，来调整用地结构，最终调控宏观经济。土地从无偿使用到有偿使用，是经济体制改革推动的；经营性土地实行招标、拍卖和挂牌，是由国有土地收益流失以及圈地运动推动的；土地供给从总量控制到结构控制，是闲置土地、求大于供及城市建设漫延扩张推动的，因此，有必要加快土地使用制度改革。
一、国家出台有关土地调控新政策
无论是经营性用地全部实行招拍挂方式出让，还是加强土地市场的整顿，都是通过一系列的政策逐步深入、规范、细化来对土地市场进行调控的。土地新政策参与宏观调控主要表现在以下方面：
1、严格土地管理，加强监督检查，落实调控政策。
2004年10月21日，国务院下发了《关于深化改革严格土地管理的决定》国发〔2004〕28号文件，作出五项规定：一是严格执行土地管理法律法规；二是加强土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划实施管理；三是完善征地补偿和安置制度；四是健全土地节约利用和收益分配机制；五是建立完善耕地保护和土地管理的责任制度。党中央、国务院高度重视土地管理和调控，2006年8月31日印发了《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发 [2006] 31 号），通知作出八项规定：一
是进一步明确土地管理和耕地保护的责任；二是切实保障被征地农民的长远生计；三是规范土地出让收支管理；四是调整建设用地有关税费政策；五是建立工业用地出让最低价标准统一公布制度；六是禁止擅自将农用地转为建设用地；七是强化对土地管理行为的监督检查；八是严肃惩处土地违法违规行为等方面。
2、建立和完善土地储备制度。
2002年，全国各地先后设立了土地收购储备中心机构，建立了土地收购储备制度。通过土地收购储备，政府掌握了辖区内存量土地的面积、位置及供应权等，调控能力明显增强，可为各业的健康发展开拓巨大的建设空间。2007年11月19日，国土部、财政部和中国人民银行联合出台了新《土地储备管理办法》。办法明确，土地储备是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。并明确5类土地可以纳入土地储备范围：一是依法收回的国有土地；二是收购的土地；三是行使优先购买权取得的土地；四是已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地；五是其他依法取得的土地。同时明确土地储备机构职责和权限范围，其有权对储备土地进行前期开发、保护、管理、临时利用及为储备土地实施前期开发进行融资等活动。
3、进一步完善招拍挂制度，规范土地市场。
2007年9月28日，国土资源部出台《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部39号令），土地市场制度建设再次迈出重要步伐，国有建设用地使用权出让将随之发生重大变化。主要从五个方面作了修订：一是将工业用地纳入招标拍卖挂牌出让的范围；二是明确建设用地使用权可以分层出让；三是将土地使用权修改为建设用地使用权；四是进一步明确挂牌出让截止问题；五是进一步规范出让金缴纳和建设用地使用权证书发放。
4、严格依法查处各类违法违规用地。
2003年，开展以开发区建设项目用地进行清理整顿活动，重点是对土地市场治理整顿，清理未批先用、乱批乱用、征而未用、乱占滥用和随意改变土地用途等问题，查处了一批较大的土地违法案件。2004年10月，为认真贯彻落实国发［2006］31号和苏监发［2006］8号的文件精神，市、县政府认真部署专项行动工作，扎实开展查处土地违法违规案件专项行动工作，取得了较大的成果。2007年9月，省国土厅《关于转发国土资源部〈关于印发的通知〉的通知》（苏国土资发[2007]311号）文件，结合继续开展查处土地违法违规案件专项行动在全国范围内开展土地执法百日行动工作，对2005年1月1日至2007年6月30日期间土地违法违规用地再一次进行全面清理排查。重点清理“以租代征”、违反土地利用总体规划扩大工业用地规模、未批先用等违法用地行为。
5、建立廉租住房制度，解决城镇困难家庭住房问题。
2007年11月8日，建设部、国家发改委、国土资源部等九部委联合发布《廉租住房保障办法》规定，明确了廉租住房的对象为“城市低收入住房困难家庭”，廉租住房保障方式实行货币补贴和实物配租等相结合。廉租住房保障资金来源包括：
（一）年度财政预算安排的廉租住房保障资金；
（二）提取贷款风险准备金和管理费用后的住房公积金增值收益余额；
（三）土地出让净收益中安排的廉租住房保障资金 ；
（四）政府的廉租住房租金收入；
（五）社会捐赠及其他方式筹集的资金。该“办法”对廉租住房建设用地，应当在土地供应计划中优先安排，并在申报年度用地指标时单独列出，采取划拨方式，保证供应。以及廉租住房建设用地的规划布局，应当考虑城市低收入住房困难家庭居住和就业的便利等作了具体规定。
6、明确产权，保障土地使用者合法权益。
2007年10月1日起，新颁布的《中华人民共和国物权法》施行，对土地招标拍卖挂牌范围进行了明确规定：“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。”工业用地招标拍卖挂牌出让由国家政策上升到法律规定。同时，《物权法》明确建设用地使用权是物权的一种形式，可以分层分别在土地的地表、地上或者地下设立。土地使用权不再是一个平面概念，而是一个空间概念，并明确了建设用地使用权可以分层设立等。规范了政府行为和土地的供给制度，使土地的出让更加透明化、规范化、市场化。
二、土地新政策对房地产市场发展的影响
近几年来，国家连续出台土地新政策必将影响到土地的交易价格、房地产开发投资及其增长速度、土地开发面积等方面。保障土地供应的总量基本满足了房地产市场的需求，房地产开发利用存量建设用地数量增加明显，土地供应向中低价位商品住宅倾斜明显，供应结构进一步优化。保障廉租住房建设用地，解决城镇困难家庭住房问题，经营性用地和工业用地招拍挂出让的制度得到全面推行并不断完善。城市地价总体水平呈现平稳的态势，但增幅趋缓。这表明国家对房地产业的宏观调控政策已经取得比较明显的效果，从整体上保证了房地产市场健康稳定地发展，使房地产投资过快增长的势头得到了一定的遏制。国家出台土地新政策对未来房地产市场发展的影响主要有六个方面：
影响之一：科学合理编制房地产开发用地计划，控制供地总量和房价。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》和《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》两个规范性文件，首先，进一步明确了我国实行最严格的土地管理和土地调控政策。规范土地出让收支管理、调整建设用地有关税费政策、建立工业用地出让最低价标准统一公布制度，有利于进一步规范土地市场，对房地产市场的健康发展产生积极作用。其次，严把土地“闸门”，土地供应量是影响地价的因素之一，也是一个重要性因素；而房价虽然从理论上会受到地价变化的影响，但在实际操作中，房地产商往往根据某个城市某个地段的房价，来决定出多高的价钱收购土地才划算。要科学确定房地产开发土地供应规模，优先保证中低价位、中小套型普通商品住房和廉租住房的土地供应，才能有效地调整住房供应结构稳定住房价格。以泗洪县为例：
1、2003年以来房地产开发供地情况，2003年供地587.645亩，2005年供地914亩，2005年供地比2003年供地增加55.5%； 2006年供地1799亩，2006年供地比2005年供地增加96.82%；2007年供地674.7亩，2007年供地比2006年供地减少62.49%。
2、2002年房价增长情况：2002年房价最低价为每平方米728元，最高价为每平方米998元，平均房价为每平方米863元；2004年房价最低价为每平方米968元，最高价为每平方米1588元，平均房价为每平方米1278元；2006年房价最低价为每平方米1260元，最高价为每平方米1980元，平均房价为每平方米1620元；2004年平均房价比2002年增加48.08%，2006年平均房价比2004年增加26.76%，2007年房价与2006年相比保持平稳状态。
影响之二：对房地产商实行“净地” 供应，打击“囤地”行为 近几年，国家越来越强有力的宏观调控之手，把土地储备推到了土地市场的风口浪尖上，不断完善土地储备政策，新《土地储备管理办法》的出台，规范了土地储备制度运行涉及拆迁、土地征收、城市规划、资金管理、银行贷款、投资立项等多方面工作，对我国今后土地市场发展将产生深远的影响。土地储备制度是调控土地市场的重要抓手。土地储备制度的建立，市、县人民政府供地和管地方式发生了重大变革，从多个部门供应“生地”和协议出让为主，转变为集中统一供应“净地”和招标拍卖挂牌出让为主，进一步增强政府调控土地市场的能力。各地政府根据城市发展和市场需求，有计划地适时适量供应土地，有效调控土地供应总量、结构和时序，同时促进了土地节约集约用地，增加了政府土地收益。土地储备的一个重要环节就是理清土地产权。土地储备制度建立后，先行依法收回土地使用权，并给予被拆迁人合理补偿，然后对土地进行再配置。这是对土地权利人权益的尊重和保护，真正建立了正常的土地财产关系。通过开展一系列土地储备工作，增加“净地”供应，打击“囤地”行为。
影响之三：规范出让金缴纳，使房地产商不能将未缴土地出让金投入开发建设。
最新《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》，自2007年11月1日起施行。影响最大的是“规范出让金缴纳和建设用地使用权证书发放”。即：受让人依照出让合同约定，付清全部出让金后，才能领取国有建设用地使用权证书；未缴清全部出让金的，不得发放建设用地使用权证书，也不得按出让金缴纳比例分期发放建设用地使用权证书。同时规定已经发放的建设用地必须三年内建设完毕。土地新政对房地产商的影响很大，因为原来房地产商可以一次性拿地，分批交纳土地出让金，分批获得建设用地使用权，分批开发，分批销售，分批回笼资金。如果得到政府支持和银行支持，可以玩出不少空手套白狼的游戏．现在这个政策将大大提高开发商拿地的资金门槛，又要求付清全部出让金才能拿土地证，使开发商没有打政策擦边球的机会。这样一来，除了实力雄厚的大房地产商，大部分房地产商都不会欢迎这个政策，如果政府不保持出让土地的热情，从长远看讲造成未来房地产供应看空，住房供应量减少，那么短期内所有愿意做房地产的，不愿意做房地产的商人，必然要考虑未来的转型，在转型前拼命把手上的房子以最快速度涨上去，回笼资金或利润最重要，不准备继续做的小房地产商好拿回报，准备继续做的也要快速回笼资金才能在将来竞争中拿到最大的地，谋划未来的房地产开发规划。
影响之四：加强批后监管，使房地产商建设项目无违规操作可乘之机。通过开展土地违法违规案件专项行动和土地执法百日行动以及土地市场治理整顿，依法查处各类土地违法案件，有效地遏制了各类违法用地行为，特别是对房地产开发项目进行逐宗清理，对发现的不按规划和出让合同约定条件开发建设及拖欠土地出让金行为得到了纠正。以泗洪县为例：2006年开展查处土地违法违规案件专项行动，共查处违法用地142宗，涉案面积3182.48亩；207年开展土地执法百日行动，共查处“以租代征”等违法用地２４宗，涉案面积320.25亩；2005年以来，进一步开展土地市场整顿，追缴土地出让金2.0329亿元。
影响之五：以划拨方式保障廉租住房用地，进一步调节房产价格市场。九部委联合发布《廉租住房保障办法》规定，廉租房保障有两种形式，一种是现金补贴，即给予达到标准的困难家庭拿了政府补贴到市场上去租房。通过租金，补贴由廉租家庭传递到房东，对房价会产生一定影响，此种政府要慎重规范操作。二种是实物补贴，即由政府出资兴建、购买廉租房。根据新政策，廉租房建设用地继续实行行政划拨，在年度土地供应计划中优先安排，单列用地指标。在总量控制下，受到廉租房和经济适用房用地挤压的只能是商品房用地。在廉租房政策执行中因地制宜、因时调整、尺度把握十分重要，稍有不慎，其对有效供应的影响反而会形成对房价高涨的支持因素。
影响之六：征地拆迁提高标准影响地价，间接的增加房地产商开发成本。
《物权法》对国家、集体和私人财产平等保护的原则将有助于实现房地产领域对私有财产的保护。房地产领域是涉及到物权的重要的领域，在现实中征地、拆迁补偿不到位等问题突出，侵害了私有财产的利益。由于各地广泛开展法律法规宣传活动，增强了群众的法制观念，在城镇拆迁过程中，他们要求依法拆迁，赔偿标准要求高，拆迁搞房产开发难度较大。征地拆迁投入资金较大，可能会影响土地供应价格，间接的增加房地产商开发成本。
从总体上看，笔者认为以上几方面是影响房地产市场的主要因素，对全国各地而言也具有普遍共同性。国家通过出台新的土地政策，科学合理的配置土地资源，增强宏观调控能力，保障房地产市场健康持续发展，着力构建和谐社会，稳步推动小康社会建设进程，促进经济社会又好又快发展。
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