“小金库”治理与防范知识第三章_小金库治理与防范

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第三章“小金库“典型案例

一、党政机关典型案例剖析

(一)A省旅游发展委员会侵占国有土地转让收入设立“小金库” 案例资料

在2009年“小金库”专项治理自查自纠和“回头看”活动中，A省旅游委及其下属单位均申报没有“小金库”问题。2009年9月，A省治理“小金库”工作领导小组办公室组织检查组对A省旅游委及其下属单位进行了重点检查，发现其利用下属单位截留旅游节活动经费、财政专项补助款以及国有土地转让收入等方式设立“小金库”问题，涉案金额279万元。具体情况如下：

一是侵占国有土地使用权转让收入。2005年12月，A省旅游委对其中一个旅游园区项目进行处置，整体转让给A省某实业投资有限公司。根据双方商定的处置方案，除已建固定资产设施作价转让外，A省某实业投资有限公司还需支付该项目的国有土地使用权转让费共计165万元。12月22日，双方签订国有土地使用权转让合同。某实业投资有限公司按照A省旅游委要求，将l65万元土地使用权转让金汇入A省旅游委下属的A省国际旅游开发服务中心账户，设立了“小金库”。

二是截留下属单位上交的活动经费收入。组织承办一年一度的旅游文化节是A省旅游委的重要工作。自2005年开始，旅游文化节采取由国家旅游局和A省政府主办，各市县具体承办的方式。2008年，A省旅游委一方面在旅游文化节专项经费中直接列支其垫付的花车制作费共计55万元；另一方面，又于2008年9月至l2月，向有关市县旅游局结算花车制作费共计64万元，并要求各市县旅游局将花车制作费汇入A省旅游协会账户，设立了“小金库”。

三是截留财政专项补助款。2008年，应A省邀请，由全国18名运动健将组成的体育代表团参加了旅游文化节“红色之旅”，接待方案明确由A省承担相关费用50万元，由省财政通过A省体育局划拨。检查发现，体育代表团“红色之旅”期间发生的费用已全部列入旅游文化节专项活动经费。为隐匿这笔已列作支出的收入，2008年11月，A省旅游委要求A省体育局将50万元体育代表团“红色之旅”专项补助款拔至A省旅游协会账户，设立了“小金库”。

截至检查日，A省旅游委已在上述2个“小金库”中支付职工过节费、接待餐费、劳务费以及聘用人员工资等共计43．29万元，结余235．71万元。

处理情况

A省纪委、监察厅、财政厅等部门根据《中华人民共和国会计法》《财政违法行为处罚处分条例》《中国共产党纪律处分条例》《设立“小金库”和使用“小金库”款项违纪 行为适用若干问题的解释》《设立“小金库”和使用“小金库”款项违法违纪行为政纪处分暂行规定》等规定，依法对A省旅游委设立“小金库”问题作出严肃处理。一是责成A省旅游委立即追回已发放的过节费15万元，连同“小金库”余额共计250．71万元全部就地上缴国库。二是吊销A省旅游委主办会计李某某会计从业资格证书。三是给予A省国际旅游开发服务中心副主任朱某某开除党籍和开除公职处分。四是将该案件移送司法机关。经法院审判，A省国际旅游开发服务中心副主任朱某某犯徇私舞弊低价出售国有资产罪，被判处有期徒刑二年，缓刑三年。

案例评析

A省旅游委设立“小金库”案有三个特点：一是作案手法特别隐蔽，单从其本级财务账上根本无法发现违规线索。二是单位领导缺乏最基本的财经法纪常识。时任领导竞认为，通过其下属单位处理一些经济往来合情合理，完全混淆了A省旅游委和下属单位之间的财务关系。三是会计人员职业素养较差。一方面将一些本不应由本单位承担的费用混入正常支出列账，另一方面建议领导将相关收入转移至下属单位存放以备不时之用，完全丧失了会计人员应有的职业操守。

剖析A省旅游委“小金库”案的主要原因，首先是单位领导和会计人员财经法纪意识淡薄，主观上对设立“小金库”的危害性认识不清。其次是对大额项目的预决算未实施严格的审查。A省旅游委之所以能够截留下属单位上交款项和财政专项补助款，其前提就是相关支出混入了旅游文化节专项经费。一般情况下，对于类似旅游文化节这类的专项，只要不超出预算，有关部门很少关注其具体预算的执行情况，这为违规者留下了较大的操作空间。第三是相关部门对国有资产处置过程缺乏监督。虽然A省旅游委在处置其“半拉子”工程过程中，未依法向有关部门报批土地评估、资产转让等手续，但在办理国有土地使用权变更手续中，相关部门对国有划拨土地使用权转让收入是否及时足额缴库也未予以过问，致使大额资金被截留挪用。

因此，防治类似A省旅游委之类“小金库”，除了大力加强对单位领导和会计人员财经法纪教育外，还应着重做好以下三个方面工作：一是建立对大型活动项目的预决算审核制度。在大型活动结束后，对照项目预算，对大额支出情况进行逐项稽核，对明确由有关单位承担的费用逐一核对落实。在此基础上，公开大型活动的预决算审核结果，接受社会公众监督。二是加大对部门待处置资产情况的监管力度，要求各部门定期报送待处置资产的变动情况，及时收缴国有资产处置收人，严肃处理擅自处置国有资产行为。三是减少财政补助资金的拨款环节，强调不得向单位基本账户外的账户拨付资金，以减少截留挪用现象。

(二)防治党政机关“小金库”问题对策

党政机关设立“小金库”不仅破坏党纪国法，严重干扰社会主义市场经济秩序，而且还滋生腐败，败坏党风、政风和社会风气，必须彻底根除。同时，我们也应认识到，防治“小金库”是一场持久战，不能一蹴而就，应该有步骤、有层次地逐步推进。要在健全法律法规的基础上，做到标本兼治、疏堵结合，从而建立健全党政机关防治“小金库”长效机制。一是要加强财经法纪知识的普及和学习，切实提高党政机关领导干部对“小金库”危害性和防治“小金库”重要性的认识；二是要强化党政机关预算资产和财务管理，加强制度建设，严格执行“收支两条线”规定，加强单位经营性资产管理，加大部门预算改革力度，从源头上斩断“小金库”资金来源；三是建立和完善党政机关干部考核制度和责任追究制度，加大监督处罚力度；四是坚持疏堵结合，切实规范党政机关津补贴和加强经费保障力度；五是强化对党政机关的日常管理与监督，形成防治“小金库”问题的整体合力。

二、事业单位典型案例剖析

(一)A市矿产品税费征收办公室截留规费收入设立“小金库”

案例资料

2006年4月，罗某从其他单位调任矿征办主任后，发现矿征办人员超编情况非常严重，原定编制为l20人，但实际在职人员超过700人，工资经费极度紧张，遂召集8名副主任、党组成员以及下属各站点站长开会，要求各部门积极创收以解决收入问题。得到领导授意后，Al收费站站长刘某先行“试点”，采取降低税费标准不开票的方式截留税费，设立“小金库”。当运煤车通过Al收费站时，除对远途或陌生运煤车正常征收税费外，对部分熟悉的运煤车司机的运煤车辆先在过磅房以空车名义打空磅单，再由运煤车司机持空磅单到票房交钱，通过降低标准收费后不开票据的方式截留税费。按规定，每吨煤应缴税费总计62元，但在实际征收中，收费标准多在标准基础上降低8～12元，一辆煤车每趟即少交300～400元，仅1个月时间就截留收入12．7万元。Al收费站将l2．7万元存入该站收费员黄某以个人名义开立的储蓄存折中，用于本收费站和矿征办工作人员的奖金、福利和过节费等支出。在矿征办主任罗某的默许、纵容下，其他各收费站群起效仿。2006～2009年间，矿征办下属l5个收费站全部设立以上形式的“小金库”，个别收费站点甚至由各班组长以班组为单位分别设立“小金库”，共计设立“小金库”25个，涉案金额394万元已全部被支用，主要用于发放矿征办、收费站部分人员的奖金、福利、过节费以及招待费、送礼等支出。

处理情况

A市纪委、监察局、财政局等部门根据《中国共产党纪律处分条例》《设立“小金库”和使用“小金库”款项违纪行为适用

案例评析 A市矿征办群体性设立“小金库”案比较罕见，该案有以下几个明显的特点：一是涉案人员多，违纪时间长。涉及“小金库”设立和资金使用的人员包含了矿征办主任、各收费站站长、班组长、收费员等各级干部职工上百名，其中被立案调查的就有55人，且多为领导、中层干部和财务人员。二是手法较为隐蔽，由于“小金库”的资金来源分散，且全部为现金形式收取和支出，难以发现和调查取证。三是性质恶劣，后果严重。与其他单位“小金库”问题相比较，矿征办“小金库”数量多，金额大，而且是群体性行为，不但造成严重的国家税费收入流失，形成难以挽回的经济损失，还严重损害了党和政府形象。矿征办出现群体性“小金库”问题与罗某的默许、纵容态度是分不开的，甚至是在罗某的授意下进行的。

(二)防治事业单位“小金库”问题对策 剖析事业单位设立“小金库”案例，其共同特点是：资产管理控制缺失；资金管理和财务核算混乱；会计监督作用得不到有效发挥；预算控制制度不严，预算执行率较低；政务公开、财务公开制度执行不严等。因此，防治事业单位“小金库”，除要加强对领导干部和财会人员的思想道德和财经法纪教育外，还要着重从以下几个方面人手，构建防治“小金库”长效机制。一是深化事业单位管理制度改革，大力推行政务财务公开，完善相关财务管理制度，加强内部控制制度建设，加强对资产的监督管理，为有效防治“小金库”奠定良好的制度基础。二是加大监督查处力度，完善相关责任制度。要强化相关职能部门的协作，充分发挥各个监督部门的职能作用；坚持制度教育与监督相结合、制度建设与源头治理相结合，着力防范“小金库”问题的发生；完善群众举报制度，充分发挥群众监督作用；建立日常监督工作机制、提高全社会治理“小金库”的意识，随时打击可能出现的“小金库”。

三、国有企业典型案例剖析

(一)A市污水治理有限责任公司截留收入设立“小金库”

案例资料

一是2006年4月至2008年5月，该公司承担了A市南区排污管线改造工程，将该项目工程指挥部支付的部分工程款通过小额多次的形式提取现金76．4万元存入以出纳王某个人名义开立的储蓄存折。其间，A市污水公司原董事长兼总经理周某和原董事兼副总经理陈某从中共提取l5万元用于私分，提取22．5万元用于支付招待费和购买礼品、购物卡。

二是2008年2～4月，A市污水公司接受A市建设管理部门委托，对存在堵塞问题的A市老城区截污干管进行清疏。经A市污水公司原董事长兼总经理周某和原董事兼副总经理陈某、原副总经理梁某三人讨论后决定，将该工程相应工程支出并入正在进行的A市排污管线改造工程核算，截留收到的截污干管清疏费21万元存入“小金库”，后从中提取14万元用于三人私分。

三是2008年7月，A市污水公司接受委托，向A市排污管线改造工程其他施工方提供技术服务，并为临近某市污水治理公司提供技术方案，截留技术服务费合计18．7万元。A市污水公司未将其纳入公司规定账簿核算，而是直接存入“小金库”。周某、陈某、梁某从中提取l0万元用于三人私分。· 四是2007～2009年处理剩余药剂累计取得价款14．81万元，将其直接存入“小金库”。2009年6月，A市污水公司以实行技术改造、购置实验药剂为名虚列支出，套取现金9．5万元并将其存入“小金库”。

2006～2009年，A市污水公司通过上述手段转移公款140．41万元，设立“小金库”。“小金库”累计支出】25．41万元，其中被周某、陈某、梁某等人私分贪污39万元，发放职工补贴、节日补助32．6万元，用于差旅费开支11．79万元，用于支付招待费14．5万元，用于购买礼品、购物卡17．3万元，用于报销周某等领导班子成员以技术改造为由出国考察费用10．22万元。案发时，“小金库”资金尚结余15万元。

处理情况

A市纪委、监察局、财政局、国有资产监督管理局等部门根据《中国共产党纪律处分条例》《设立“小金库”和使用“小金库”款项违纪行为适用若干问题的解释》《中华人民共和国会计法》《中华人民共和国企业国有资产法》《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》等规定，对该污水公司设立“小金库”问题作出严肃处理。一是责成该污水公司立即追回已发放的32．6万元，连同“小金库”余额15万元，共计47．6万元全部纳入单位账簿，统一核算，并按税法规定进行税务处理。二是吊销A市污水公司出纳王某会计从业资格证书。三是给予周某、陈某、梁某开除党籍处分，并免去相关职务。四是将该案件移交司法机关作进一步处理。经法院审判，周某犯贪污罪，被判处有期徒刑七年；陈某犯贪污罪，被判处有期徒刑五年；梁某犯贪污罪，被判处有期徒刑三年。

案例评析

A市污水公司“小金库”问题的发生原因，主要有以下几点：一是思想观念出现偏差。A市污水公司为了私欲置财经纪律于不顾，设立“小金库”，并动用相当一部分资金用于私分和报销出国费用。二是缺少内部控制制度。A市污水公司的关键业务仅由班子内三个主要领导人私下决定，权力过于集中，既缺少集体讨论决定的议事程序，也缺少健全的内部控制制度。在权力毫无制约的情况下隐匿收入、侵占公款建立“小金库”。三是监督管理不到位。A市污水公司摊子大、账面利润低，当地有关部门没有给予充分重视，认为只要能够保证正常运营不出大事故，不影响当地社会经济的稳定就行，没有严加监督和管理约束。

(二)防治国有企业“小金库”问题对策

剖析国有企业“小金库”案例，其共同特点是：部分国有企业领导干部思想观念上存在偏差；法人治理结构不健全，内部决策不规范；内部控制和管理制度失效；外部监督不力等。因此，一是要加强领导干部和管理人员思想教育，发挥思想教育在惩治、预防腐败体系建设中的支柱作用。二是要完善企业法人治理结构，实行所有权与经营权分离制度，建立起科学的激励机制和监督机制。三是完善内部控制和财务管理制度，改革财务人员现行管理体制，推行会计委派制，实行财会人员“持证上岗”“双重管理”“双轨考核”“定期轮换”，推进财务公开制度，避免“暗箱”操作，从制度上有效防止和减少设立“小金库”问题。四是加强外部监督工作，要全面协调各个监督职能部门，按照工作分工认真履行职责。五是要营造防止“小金库”产生的外部环境，要开展“小金库”政策宣传，奖励举报人员，动员全社会力量，形成治理“小金库”的高压态势；要将治理“小金库”同查处相关单位开具假发票、偷逃税款和打击职务犯罪等执法工作结合起来，使“小金库”无处可藏。

四、社会团体典型案例剖析

(一)A市煤炭学会乱收费设立“小金库” 案例资料

一是要求下属单位开立账户。2006年3月，在A市煤炭局局长等人安排下，对A市煤炭学会科学技术咨询部单独开立了银行账户，账户内资金不计入单位财务账簿，以逃避审计部门的常规审计，成为“小金库”。同时，A市煤炭局原局长曾某，煤炭局调研员、原总．I-程师何某，现任煤炭局总工程师唐某，当时都在A市煤炭学会担任职务，3人商定决策了其后A市煤炭学会收费项目的设定、收费标准制订、收费执行和费用开支等事项。

二是擅自提高“瓦斯等级鉴定费用标准”，违规收费。A市煤炭学会未经审批擅自提高标准收费。2006～2007年，按每个低瓦斯矿3000元、瓦斯突出矿5000元，2008年按每个矿6000元的标准收取瓦斯等级鉴定费。自2006年4月至2008年12月，A市煤炭学会收取瓦斯等级鉴定费用共计493．2万元。其中超标准违规收取所得共计91．84万元，全部存入“小金库”。

三是超越权限审批，设立并收取“煤矿初步设计审查费”。2006年9月，A市煤炭局发出通知文件，委托A市煤炭学会对全市煤矿井开采初步设计进行审查。2006年10月至2008年12月，A市煤炭学会对l47个煤矿的初步设计进行了审查，签订了有偿服务协议，按每个矿收取2000元至l万元的标准，收取审查费用共计42．6万元，全部存入“小金库”。

至案发，上述“小金库”共支出l09．44万元。一是A市煤炭学会任职人员报销费用54．9万元，其中，曾某报销其个人费用41．5万元，何某报销出国旅游费用5．8万元，唐某报销费用7．6万元。二是A市煤炭局报销费用和发放福利54．54万元，其中，A市煤炭局煤炭管理科科长喻某报销煤炭局费用30．3万元，A市煤炭局职能科室招待费用和汽车消费l9．1万元，春节期间向A市煤炭局全局职工发放洗涤用品5．14万元。

处理情况

A市纪委、监察局、财政局等部门根据《中国共产党纪律处分条例》《设立“小金库”和使用“小金库”款项违纪行为适用若干问题的解释》《中华人民共和国会计法》《财政违法行为处罚处分条例》《民间非营利组织会计制度》等规定，对该煤炭学会设立“小金库”问题作出严肃处理。一是责令停止收取“煤炭矿井初步设计审查费”。二是责令追回有关资金，连同“小金库”余额25万元纳入单位账簿统一核算、统一管理。三是给予煤炭局原党组书记、局长、煤炭学会原会长曾某开除党籍和免除行政职务的处分。四是将该案件移交司法机关作进一步处理。经法院审判，A市煤炭局原党组书记、局长、煤炭学会原会长曾某犯贪污罪，被判处有期徒刑十一年。

案例评析

通过对A市煤炭学会设立“小金库”问题的深人剖析，其特点和产生的原因主要有以下三个方面：一是政社不分。A市煤炭学会与A市煤炭局实际尚未分离。A市煤炭学会部分社团组织虽名为“学会”，但其从业人员由A市煤炭局领导干部兼任；在人、财、物等方面未与A市煤炭局实行脱钩，职能、业务等仍依附于A市煤炭局。二是滥用权力。A市煤炭局把自身职责有关的业务如煤矿初步设计审查交给A市煤炭学会，导致A市煤炭学会依靠行政权力承揽业务和强制提供服务，A市煤炭学会实际上成为了A市煤炭局行政管理权力的行使者。三是手法隐蔽。A市煤炭学会设立“小金库”不但利用了A市煤炭局的行政管理权力，而且利用了下属A市煤炭学会科学技术咨询部设立账户相对隐蔽、便利的条件，将权力换取的利益通过A市煤炭学会输送到科学技术咨询部开设的“小金库”账户，由A市煤炭局部分人员使用资金。(二)防止社会团体“小金库”问题对策

目前，社会团体还存在相当程度的“小金库”问题，剖析其设立小金库的原因主要有：财经法规观念淡薄、同行政机关存在较多联系、自我发展能力不足、内部治理机制形同虚设、财务管理混乱、外部监督不力等方面。因此，一是要加强遵纪守法观念、责任意识和职业道德宣传教育，提高社团内部管理人员的责任意识。二是要拓展社会团体职能，要找准发展定位，充分发挥社团服务功能和桥梁纽带作用，大力推动诚信建设和行业自律。三是推进社会团体改革，要按照培育发展和监督管理并重的方针，本着“法律规范、政府监督、社团自律”的原则，理顺政府和社团的关系，分类推进社团改革，完善对社团管理方式和管理体制。四是健全内控制度，规范财务管理。要从健全法人治理结构、规范收费行为、完善内控制度建设、加强财务管理和规范财务核算以及加强业务培训、提高财务人员整体素质方面人手，提升社团内部管理水平。五是要加强外部监督。社团登记管理机关、业务主管单位要切实加强对下属社会团体的业务监管和财务监管，财政、审计、税务部门要加强沟通，形成监督合力，加大惩处力度。