饮用水安全法律保障_保障饮用水安全
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简介：针对当前我国饮用水安全问题的现状，探讨了饮用水安全的内涵、工作依据及必要性、相关政府部门职责等问题，研究了工作的主要内容，分析了现行法律制度及不足，并提出加强饮用水安全法律保障的具体对策建议。关键字：饮用水,安全,法律保障
饮用水安全是我国全面建设小康社会的重要内容之一，近年来，党中央、国务院高度重视饮用水安全问题。胡锦涛总书记在今年中央人口资源环境工作座谈会上提出水利工作“要把切实保护好饮用水源，让群众喝上放心水作为首要任务”。汪恕诚部长在今年全国水利厅局长会议上也提出，“把保障饮水安全作为今后一个时期水利工作的第一任务”。目前，水利、发展改革、建设、环保等相关部门都高度重视这项工作，正在结合各自职责，采取有力措施保障饮用水安全。由于饮用水安全问题缺乏专项法规规范，散见在相关法律中的具体制度未能很好衔接协调甚至相互冲突，不同部门之间在一定程度上还存在职能交叉，布置任务重叠等问题，工作效率和效益都有待提高。笔者结合饮用水安全法律保障机制的现状，对存在的问题进行了梳理和探讨，待与读者商榷：
一、饮用水安全相关问题概述
（一）饮用水安全的内涵
目前，国内关于饮用水安全还没有明确定义。较为规范的说法有2004年水利部和卫生部联合发布的《农村饮用水安全卫生评价指标体系》，该指标体系被分为安全和基本安全两个档次，由水质、水量、方便程度和保证率四项指标组成，四项指标中只要有一项低于安全或基本安全最低值，就不能定为饮用水安全或基本安全。关于城市饮用水安全，笔者认为与之稍有不同，一般来说除了水质、水量以外，管网覆盖率、管网停水率，水压等也是重要评价指标。无论怎样表述，饮用水的功能和水资源自身的属性都决定了水量保证和水质达标是饮用水安全的两项基本要求。
（二）饮用水安全的法律依据及现实需要
《水法》明确规定了各级人民政府应当保障饮用水安全。第三十三条规定：“国家建立饮用水水源保护区制度。省、自治区、直辖市人民政府应当划定饮用水水源保护区，并采取措施，防止水源枯竭和水体污染，保证城乡居民饮用水安全”。五十四条规定：“各级人民政府应当积极采取措施，改善城乡居民的饮用水条件”。
而从现实需要来看，水是生命之源、生存之本，获得安全的饮用水是人类生活的基本需求，也是一项广为认可的基本人权。据有关资料显示，全国农村有3亿多人饮水不安全，其中约6300多万人饮用高氟水，200万人饮用高砷水，3800多万人饮用苦咸水，1.9亿人饮用水有害物质含量超标，血吸虫病区约1100多万人饮水不安全；相当一部分城市水源污染严重，威胁到饮水水质。
饮用水安全问题近年来也引起了国际社会的广泛关注。联合国经济、社会、文化与权益委员会2002年11月将饮水权确认为一项基本权益。联合国千年宣言（第55届联合国大会第8次全体会议通过）提出：在2015年年底前，使无法得到或负担不起安全饮用水的人口比例降低一半。2003年世界水论坛部长级会议首要议题就是解决饮水安全问题。2003年世界环境日的主题是：水——二十亿人生命之所系，强调了水对人类生存和可持续发展的核心作用。解决饮用水安全问题已成为我国维护人民群众生命健康，构建设和谐社会，关注人权，展示国际形象的重要方面，刻不容缓。
（三）相关职能部门的职责
具体来讲，饮用水安全涉及到从水源、水厂、配水管网到二次供水设施等多个环节，涉及到供水管理、污染源控制、水资源保护、水源涵养等多项工作，与之相对应，水利、环保、建设、卫生、农业、林业、质检等多个政府部门都负有重要职责。现结合法律法规和“三定”等对主要部门的职能分析如下：
水利部门：按照《水法》、《环境保护法》和《水污染防治法》和水利部“三定”的规定，水利部门是水资源的统一监督管理部门，依法对水资源的保护实施监督管理，同时协同环保部门对水污染防治实施监督管理，负责包含饮用水源在内的水资源的优化配置，负责向饮水区等水域排污的控制，负责水库、调水等水源工程、供水工程建设和乡镇供水的行业管理和指导。
水利部门统筹考虑城乡饮水安全，统筹考虑应急需要与长远需求，统筹考虑水量水质，因此，饮用水安全工作应该是水利部门的一项主要职责。
环保部门：按照《环境保护法》、《水污染防治法》的规定，环保部门是环境保护特别是水污染防治的统一监督管理部门。从饮用水安全角度分析，主要负责饮用水水源的污染防治工作。
建设部门：按照《城市供水条例》和建设部“三定”规定，建设部门负责城市供水。因此，建设部从行业管理的角度，通过对供水企业的管理，负责城市供水安全。
卫生部门：卫生部门主要依据《传染病防治法》及其实施办法，从保证生活饮用水卫生安全，保障人体健康的角度，负责生活饮用水和涉及饮用水卫生安全的产品的卫生监督管理，并且对集中式供水发放卫生许可证。
（四）几组基本概念辨析探讨
1、水源和水源地。水源和水源地意义差别不大，在有关材料中也往往通用。笔者认为，水源地一般是指水源所在的区域，包括其周边的部分陆域。从《水法》、《水污染防治法》、《水污染防治法实施细则》、《城市供水条例》等法规的规定来看，都使用水源一词。
2、水源管理和水源工程管理。水源管理和水源工程管理是容易混淆的两个概念，笔者认为，水源工程管理，可以属于不同的部门，如隶属城建部门、水利部门甚至供水企业自身等，不带有政府职能；但是水源作为水资源中具有供水功能的一部分，并不例外，由水利部门按照《水法》等的规定进行统一监督管理。因此，水利部门要进一步加强对饮用水源的管理工作。
3、饮用水水源区与饮用水水源保护区。饮用水水源区是指提供饮用水水源的水域。水功能区划是《水法》确立的一项重要制度，按照水利部《水功能区管理办法》的规定，饮用水源区属于水功能二级区的七种类型之一，在水功能一级区开发利用区中划定的。而饮用水水源保护区一般是为了保证饮用水水源安全而划定的需要特殊保护的水域和陆域。按照有关规定，饮用水地表水源保护区一般划分为一级保护区和二级保护区，必要时可增设准保护区。
从范围上看，饮用水水源保护区包括一部分陆域而饮用水水源区不包括；另外，一级保护区由于在水源取水口附近划定，一般位于饮用水源区内，而二级保护区和准保护区则有可能超越饮用水水源区自身的地理范围，如处于饮用水源区的上游。
二、饮用水安全主要工作内容的探讨
饮用水安全问题，不仅取决于饮用水源的安全，还取决于供水设施的完善程度和水处理工艺等。目前，除有机污染物消除技术外，原水处理工艺基本成熟，只要水源地水质合格、水量能够保证，加上严格的处理工艺运行控制和管网输配水质控制，同时注重供水设施建设和改造，其供水质量的保证一般来讲没有问题。因此，饮用水安全的核心问题还在于饮用水源安全。
（一）饮用水源水量安全保障
首先，要解决好江河源头的水源涵养问题。《水法》第九条规定：“国家保护水资源，采取有效措施，保护植被，植树种草，涵养水源，防治水土流失和水体污染，改善生态环境”。另外，在水功能区划中，重要河流的源头河段一般被划定为保护区。因此，要采取各种措施，如大力开展植树种草、水土保持等工程，以涵养水源、防止水源枯竭。
在保障饮用水源水量方面，《水法》第二十一条规定：“开发、利用水资源，应当首先满足城乡居民生活用水，并兼顾农业、工业、生态环境用水以及航运等需要”。这就确立了包括饮用水在内的城乡居民生活用水的优先次序”。经济发展到一定程度之后，水的供需矛盾日益突出，各种引水、蓄水等供水工程的建设就成为水利建设的重要内容。目前全国已兴建大中小型水库8.5万座，水利工程总供水能力5800亿立方米。近几年来，各级政府和水利部门，还加大了农村饮水工程建设力度，使5700多万农村人口告别饮水困难，使农村供水工作由饮水解困型向饮水安全型转变，另外，还启动“南水北调”、“西水东调”（辽河流域）等众多调水工程，开展了“引黄济津”、“珠江压咸补淡应急调水”、“晋冀向京集中输水”等应急调水和补水工作，确保供水安全。
在供水水源确定和提高供水保证率方面，按照有关要求，应当科学确定供水水源次序，城市用水要做到先地表水、后地下水，先当地水、后过境水；逐步采取“多库串联，水系联网，地表水与地下水联调，优化配置水资源”的方式；建立枯水期及连续枯水期应急管理制度，编制供水应急预案，提高城市供水保证率。
（二）饮用水源水质安全保障
解决水质安全问题也需要采取综合措施，其中污染源控制是水质安全的核心任务。除了高氟水、高砷水、苦咸水等本底水质不合格外，污染型水质安全问题的主要解决途径还是加强污染源的控制。
目前，饮用水源水质保护的方面主要措施是建立饮用水源保护区制度。《水污染防治法》及《水污染防治法实施细则》规定：在生活饮用水地表水源一级保护区内，禁止向水体排放污水，禁止从事旅游、游泳和其他可能污染生活饮用水水体的活动，禁止新建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目，已设置的排污口，限期拆除或者限期治理；在生活饮用水地表水源二级保护区内，禁止新建、扩建向水体排放污染物的建设项目，改建项目必须削减污染物排放量并禁止超标排放污染物，禁止设立装卸垃圾、油类及其他有毒有害物品的码头。环保部门应加大执法力度，做好饮用水水源保护区污染防治的监督管理工作。水利部门应当按照《水法》和《入河排污口监督管理办法》（水利部第22号令）的要求，对饮用水水源保护区内的排污口现状情况进行调查，并提出整治方案报同级人民政府批准后实施，同时加大对 另外，在重要饮用水源的上游和周边城镇，要大力推进污水处理厂或污水处理设施建设并保证正常运行，对工业污染源进行污染物总量控制；由于面源污染已经成为危机饮用水安全的重要因素，还要大力推动生态农业建设，努力控制农用化学物质污染，防止规模畜禽养殖场有机污染，同时做好水土保持工作，拦截面源污染物。
除此以外，保护好饮用水源水质还需要采取必要的工程手段，如建设内源治理工程、生态隔离带工程、河道曝气、前置库等。水利部门应当发挥行业优势，完善基建程序，拓宽资金渠道，加大对这些非传统水利项目的建设力度。
三、现行法律规定不足之处的分析
（一）没有形成协调统一的法律体系
目前，饮用水安全还没有专项法律法规进行规范，只有《饮用水水源保护区污染防治规定》（国家环保局、水利部等五部委1989年联合颁布），《城市供水水质管理规定》（建设部1999年颁布并于2004年7月修正）、《生活饮用水卫生监督管理办法》（建设部、卫生部1996年联合颁布）等部门规章。这些规章效力层次较低，规定的基本又是饮用水安全的某一领域，缺乏统筹与协调，其中五部委联合规章已经颁布十几年而未作修改，很多规定也已经不符合现实要求。
《水污染防治法》、《水法》等法律法规中都有相关的具体制度，但是存在一定的冲突之处。《水法》第三十三条的饮用水水源保护区制度与《水污染防治法》中规定的生活饮用水地表水源保护区制度相比，有以下特点：一是人民政府“应当”划定饮用水水源保护区而不是“可以”划定，是一种法律义务；二是《水污染防治法》规定的水源保护区制度仅适用地表水源（《水污染防治法实施细则》补充规定了生活饮用水地下水源保护区制度），而《水法》则扩大到所有饮用水源，包括地下水源地；三是《水法》对排污行为规定得更为严格，第三十四条规定“禁止在饮用水水源保护区内设置排污口”，而《水污染防治法》只是对地表水源一级保护区的保护规定得较为严格；四是除防止水体污染外，还要防止水源枯竭。按照新法优于旧法的原则，饮用水水源保护区应适用《水法》的有关规定。但是《水法》中关于该项制度的规定又较为笼统，缺少操作性。
（二）部门职责不清，职能交叉严重
在出厂水水质管理问题上，主要是卫生部门和建设部门负责。两者管理角度和方式都不同，卫生部门从防治传染病，加强卫生监管的角度，负责饮用水卫生监督工作，而建设部门作为供水企业的行业主管和资质管理单位，负责供水水质管理工作。但是在实际工作中，两者的管理对象是一致的，职责往往难以分清，如《生活饮用水卫生监督管理办法》规定了建设部门负责饮用水卫生管理工作，这与卫生监督工作就很难区分。
在饮用水源保护问题上，主要是水利部门和环保部门负责，从职能分析比较来看，饮用水源保护对象凸现的是水的资源功能，而不是环境功能，应当由水利部门牵头，但在现行规定和实际工作中，往往是环保部门牵头负责饮用水源保护工作。双方在入河排污口管理、水功能区划、饮用水源保护区划定中都有所交叉或冲突。
至于供水和水源水质监测工作，以上四部门和供水企业都有各自监测队伍，从总体上看，在监测能力和力量不足的同时又造成了大量重复建设和浪费。
（三）饮用水水质规范不统一
1985年发布《生活饮用水卫生标准》（GB5749）是国家制定的关于生活饮用水水质的强制性标准，由城市统一供给和自备水源供给的生活饮用水水质均应符合该标准。该《标准》自发布以来一直未作修订，其控制指标的内容也十分有限，检测项目仅有35项，其中有机污染物仅有2项，农药仅有2项，有许多对人体有害的化合物特别是有机污染物未列入检测标准之内，难以适应当前形势发展的需要。卫生部作为该标准的编制单位，近年来也多次组织修订，但是因为协调意见不统一，没能作为国家标准发布。2001年6月卫生部发布了《生活饮用水卫生规范》，包含检测标准96条，其中62个项目(大多为有机污染物)属于非常规检验项目，不具有强制性。2005年建设部也发布了《城市供水水质标准》，于6月1日开始执行，包含检测标准101条。国家标准、卫生部的“部门规范”以及建设部的“行业标准”目前都有效，但是规范的对象相同，供水单位面对内容不一致之处将无所适从。
（四）缺乏稳定的资金投入渠道
针对饮用水安全这一事关国计民生的问题，目前，法律法规上还没有明确规定其资金来源渠道。水资源费、排污费、水利工程水费等的使用范围，都没有明确规定直接用于饮用水安全。对于政府投资解决饮用水安全问题也没有形成法定的投入机制。另外，关于跨流域调水对调出区的影响、供水功能转变（如将农村灌溉功能转变为城市饮用功能）后对原供水对象的影响、重要饮用水源地上游地区水资源保护的代价等问题，也没有建立法定的补偿机制。周边水域新建、改建、扩大入河排污口的监督管理力度。
四、加强饮用水安全法律保障的建议
解决饮用水安全问题，直接关系到人民群众生活和社会稳定，既是我国当前经济社会可持续发展的一项紧迫任务，也是关系中华民族长远发展的重大问题。针对饮用水安全法律保障机制目前存在的问题，提出建议如下：
（一）尽快出台《饮用水水源保护条例》
目前，有关部门正在研究，拟将《饮用水水源保护区污染防治管理规定》（部门联合规章）上升为行政法规。笔者认为，该《规定》适用范围主要是污染防治，但是饮用水安全问题包括并超越了水污染防治的范畴，也就是说即使污染防治工作做好了，饮用水源也未必安全，另外，还涉及到水量保护问题。因此，建议国务院指定水利部牵头组织国务院相关部门，起草《饮用水水源保护条例》，尽快整合有关制度，水质水量统筹考虑，工程措施与非工程措施并重，进一步规范和严格饮用水源保护区的划定和管理，重视水源安全的应急处置，明确资金渠道，确立补偿机制，推进公众参与，加大对违反行为的处罚力度，提升违法成本。
（二）尽快扭转多头管理的体制
从水资源的自然属性和优化配置、高效利用的客观需要出发，要进一步加快水务一体化进程，将建设部门指导城市供水、节水职能和对污水处理厂的行业管理职能移交给水利（水务）部门，由其对水源、供水、节水、排水、治污和回用等进行一体化管理。水利（水务）部门应当统筹考虑水资源的配置和管理、水源工程的建设、饮用水源的保护以及对供水企业的水质管理和行业指导等，并牵头组建统一的饮用水水质监测网络和组织信息发布工作，在饮用水安全问题上起到主导作用。
另外，卫生、环保部门应当配合水利（水务）部门做好饮用水安全工作，卫生部门工作职责应当界定在集中式供水单位的管网和出厂水以及相关产品、人员的卫生监管上，而环保部门则主要负责工业污染源的监控，同时会同农业部门做好面源污染防治工作。
（三）尽快统一水质规范
我国现行的国家水质标准已不能满足人们不断提高的生活水平要求，也不符合当前原水的实际状况，有关部门要参照国际先进水质标准（如世界卫生组织（WHO）的《饮用水水质准则》、欧盟（EC）的《饮用水水质指令》以及美国环保局（USEPA）的《国家饮用水水质标准》等），结合近年来水质变化特点，抓紧修改或重新制定《生活饮用水水质标准》（国家标准），并将《生活饮用水卫生规范》和《城市供水水质标准》的有关内容纳入其中，进行整合归并。考虑到中国幅员辽阔，不同地区水源条件差异很大，城乡之间、地区之间经济发展很不平衡的实际情况，该标准也可以分级实施。
（四）加快相关法律制度建设
修改《水污染防治法》，强调与《水法》的衔接与协调，充分发挥相关部门（含流域管理机构）和公众的作用，加强污染物总量控制和面源污染防治工作。争取出台《节水法》，全面推进节水型社会建设，将社会需水量控制在水资源可利用量的限度内，同时防止用水浪费，降低供水投资，减少污水排放，提高用水效率和效益。另外，针对跨流域调水还应当专门立法，按照“三先三后”（先节水后调水，先治污后通水，先环保后用水）的原则，对跨流域调水工程进行全面规划和科学论证，统筹兼顾调出和调入流域的用水需要，合理确定调水规模和水量配置，同时防止对生态环境造成破坏。
以上建议提出的是现阶段就务必抓紧的具体措施。而从长远情况来看，应从构建完善的水事法规体系出发，在理顺体制、统一规范的前提下，出台综合性的《饮用水安全法》，对饮用水安全进行全过程监控，真正做到依法保障饮用水安全，以人为本构建和谐社会，以水资源的可持续利用支持经济社会可持续发展。
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