“四三制”：大调解体系中人民调解新机制探索_大调解体系工作调研

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“四三制”：大调解体系中人民调解新机制探索

黄联学

人民调解是维护社会稳定的第一道防线，在矛盾纠纷化解中以其自愿协商性、程序简易性、成本低廉性、时空灵活性，发挥着独特的功效。但是，随着形势的发展，传统的人民调解也显示出资源利用率低、手段关联度小、社会配合性弱等现实问题，急需在司法行政系统内部和外部加强力量整合，从而拉长维稳链条，扩展维稳堤基，提高维稳效能。构建人民调解、行政调解和司法调解的大调解体系，为人民调解工作提出了新要求，但也带来了新机遇。为此，去年以来，巴中市司法行政系统探索和实践了“四三制”人民调解新机制。笔者认为，这是抓住构建“大调解”体系机遇，融入“大调解”工作格局，实现人民调解新突破的有效路径。

一、人民调解“四三制”的主要内容

所谓人民调解“四三制”，简而言之，就是围绕矛盾纠纷化解，广泛开展“三说”，扎实进行“三调”，认真落实“三导”，切实实行“三助”，并使之规范化、系统化和一体化。具体而言：

广泛开展“三说”：就是整合司法行政系统内部资源，把人民调解和法制宣传结合起来，从预防矛盾纠纷产生的视角出发，有针对性的“说法律”（通过群众喜闻乐见的形式，-1-

重点是坚持不懈地向群众宣传常涉的法律法规）；“说政策”（重点是宣传各项惠民政策、党和政府在农村的基本政策）；说“道德”（重点是宣传尊老爱幼、见义勇为、和睦诚信等基本道德规范）。巴中市各级司法行政机关以“法律六进”活动为载体，拓展法制宣传内容，收到了较好效果。通过“三说”，有效预防了一些矛盾纠纷的发生，全市矛盾纠纷较去年同期减少了5.4%。

扎实进行“三调”：就是建立健全各级人民调解组织，充分发挥村（社区）、乡镇（街道）和县（区）三级人民调解组织的作用逐级提高人民调解工作实效。凡是没有经过下一级调解组织调解的矛盾纠纷不得交由上一级调解组织调解，必须由上一级调解组织调解的，也由同级调解组织负责人陪同到上一级调解组织，确保矛盾纠纷的解决有序进行，切实做到一般矛盾纠纷不出村（社区），复杂矛盾纠纷不出乡镇（街道），疑难矛盾纠纷不出县（区）。去年以来至今年5月，巴中市各级人民调解组织共调处纠纷38302件，调解成功率比上年同期上升了1.1个百分点；梳理“积案、老案、难案”703件、成功化解569件；防止民转刑74件，制止群体性械斗50件，防止群体性上访75起。

认真落实“三导”：在市、县（区）司法局分别设立人民调解指导中心，在市、县（区）、乡（镇）司法行政机关分别设立专（兼）职维稳工作联络员，对通过三级调解组织调解仍然不能解决的矛盾纠纷，由维稳工作联络员进行及时引导，该行政调解的，引导和帮联到行政调解组织进行解决；该司法调解的，引导和帮联到司法调解组织进行解决；该通

过信访渠道等其它组织解决的，引导和帮联到其它组织进行解决。同时，司法行政系统的维稳工作联络员还实行双向引导，把行政调解、司法调解和信访工作中可以进行人民调解的矛盾纠纷，及时引向人民调解，促进了“三大调解”的有效对接。去年来至今年5月，全市司法行政系统的维稳工作联络员共有序引导了2653件矛盾纠纷，均得到了及时有效处理。

切实实行“三助”：把人民调解工作和关注民生工作结合起来，特别是在巴中这样的“老、边、山、穷”地方，不少矛盾纠纷都与弱势群体的现实经济状况相关。为此，我们在人民调解工作中，注重充分利用社会解困资源，对矛盾纠纷的当事人，符合法律援助的，及时提供法律援助；对符合司法救助的，帮助申请司法救助；对可以给予政府扶助的，建议政府给以低保、扶贫、民政救济等方面的政府性扶助。今年来，在人民调解工作中，对1056个当事人进行了法律援助，帮助325个当事人申请了司法救助，对428个当事人帮助落实了低保、扶贫、民政救济等方面的政府性扶助。市司法局还专门制发了关于法律援助向人民调解等领域延伸的操作性文件。

二、人民调解“四三制”的现实功用

探索和实践人民调解“四三制”，我们认为是解决新时期矛盾纠纷复杂化的现实需要，是充分利用各方资源实现矛盾纠纷有效化解的客观要求，是把握维护社会稳定主动权的有效选择，也是拓展司法行政工作，彰显司法行政效能的重要举措。具体而言，其主要功效有：

（一）具有资源上的整合性。人民调解“四三制”真正体现了“以矛盾纠纷化解为主线，整合司法行政资源”这个新理念。从内部资源上讲，整合了法制宣传、法律服务、法律援助和人民调解资源；从外部资源讲，不仅整合了人民调解、行政调解和司法调解资源，而且整合了司法行政资源与司法救助、政府扶助、社会帮助等政府性、社会性资源，从而使矛盾纠纷化解有了更为丰富的资源支持。

（二）具有系统上的粘连性。从系统理论的角度而言，母系统的功效总是大于子系统功效之和。人民调解“四三制”，实际上就是以矛盾纠纷化解为主线，以充分发挥人民调解功能为节点，把可以整合的资源有效地粘连起来，实现系统的总体功效。尤其是在市、县（区）、乡（镇）司法行政机关分别设立专（兼）职维稳工作联络员，使人民调解与行政调解和司法调解实现“无缝”对接有了具体的粘连途径。

（三）具有防线上的加固性。人民调解“四三制”，拉长了人民调解这个维护社会稳定的第一道防线。首先，广泛开展“三说”，实际上是将矛盾纠纷化解工作向前延伸，使人民调解有了前置性的法律、政策和道德基础；其次，认真落实“三导”和切实实行“三助”，实际上是将矛盾纠纷化解工作向后延伸，始终掌握矛盾纠纷化解的主动权和有序性，并使矛盾纠纷的化解工作向更深层次推进，进一步得以巩固。

（四）具有人本上的亲和性。随着民主政治建设的推进，社会管理的柔性化方式日显重要。“三说”、“三调”、“三导”和“三助”的系统化、一体化，实际是以柔性化的手段对矛

盾纠纷的化解过程进行刚性化的控制，但这种控制体现出来的是人性化的思想政治工作、尊重群众自愿和解的权利、引导当事人通过正常路径维护自己合法权益和帮助弱势群体解决具体困难的人文关怀社会管理模式。从而使社会矛盾在这种人文关怀下得到预防、缓冲和化解。

三、人民调解“四三制”的实践体会

实行人民调解“四三制”，涉及司法行政系统思想观念的转变、工作方式的更新、人力物力的调整和绩效评价的对接等诸多方面。在实践中我们体会到，特别重要的是把握好以下几个方面：

（一）必须切实提高认识。在探索实践中，我们深刻体会到，要有效实现人民调解“四三制”功效，首先必须切实提高思想认识。一是要克服“管得宽”思想。有人认为“三说”中只是“说法律”是我们的职责，“说政策”和“说道德”是“种了别人的田”，是“管得宽”、“找事做”。有人认为“三导”和“三助”中除开法律援助，其他工作是“自找麻烦”。我们认为，这实际是对新时期司法行政工作“渗透性”的认识不足。

（二）必须大力夯实基础。实行人民调解“四三制”，必须以加强司法行政系统的基础建设为前提。近年来，我们以“两所一庭”建设为契机，大力加强基层司法所建设；以扎实开展“三大主题活动”为契机，大力加强班子队伍建设；以主动融入“大调解”工作体系为契机，大力加强人民调解组织建设和制度建设。这都为实行人民调解“四三制”机制创造了条件。

（三）必须有效进行协调。实行人民调解“四三制”是一项系统工程，而有效发挥系统功效的关键是实现系统的协调运行。可以说，资源整合的过程，实际就是资源协调的过程。因此，实行人民调解“四三制”机制，对司法行政队伍的协调能力是一种考验。就系统内而言，如何把法制宣传、法律服务、法律援助和人民调解资源有效地协调利用起来，实现内系统的一体化决策部署，是一种考验；就系统外而言，如何争取党委、政府的重视支持和法院、扶贫、民政、社会保障、信访等部门的积极配合，更是一种考验。

（四）必须不断提高效能。正因为实行人民调解“四三制”是一项系统工程，所以我们特别注重深入推进行政效能建设，千方百计实现系统有序高效运转。我们进行了严格的行政审批事项清理，将行政审批事项全部纳入政务中心窗口办理，严格落实了首席代表制度。开展了行政执法监督检查，规范了行政执法行为。向市政府报批了司法行政处罚自由裁量权细化标准。实行了目标管理“三分法”机制，即对重点工作实行给分法、常规工作实行扣分法、特色工作实行奖分法，强化了司法行政系统工作的目标管理。推行了领导干部上一职位缺位由下一职位自行代理的班子成员职位代理制，一般干警工作缺位互相代理的职位AB制，从而有力促进了效能建设和软环境建设。