浦东构建大调解格局的思路与实践_大调解格局

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构建大调解格局的思路与实践

上海市浦东新区司法局

作者：吴登友 柳建华 涂建设 辛忠波

调解是化解矛盾纠纷、维护社会稳定的重要手段。目前，中央明确提出了人民调解、司法调解、行政调解有机结合要求，并指出要坚持以完善多元化纠纷解决机制为切入点，实现人民调解与司法调解和行政调解间良性互动。各地也都在根据本地特点探索三种调解间的衔接、协同途径。在浦东的实践中，随着社会发展，新型矛盾的不断涌现，人民调解、行政调解、司法调解之间的协同也日趋明显，并逐步形成以人民调解为基础的人民调解、行政调解、司法调解衔接、协同模式。

一、人民调解在大调解机制中的地位和作用

本文所说的“大调解”是指人民调解、司法调解、行政调解以及其他形式的民间调解方式的有效衔接协同的模式。在浦东，不同类型调解手段的衔接与协同基本是以人民调解为基础来进行资源整合和机制创新的，这是浦东构建大调解格局的基本切入点。人民调解在大调解中的的地位和作用主要体现在其基础平台作用，表现为：人民调解是排摸矛盾纠纷的实施者，纠纷化解的执行者，调解手段衔接协同的平台。之所以人民调解作为大调解模式的基础和平台是基于以下三个理由：

一是以人民调解为基础符合我国司法模式，同时也是符合中央有关精神。目前世界上很多国家在致力于创设和发展纠纷解决调解方式，日本在实验“辩论兼和解模式”，美国的替代式纠纷解决机制，1

这些模式都与各国的司法模式和法律文化体系有着很大的关系。在我国，人民调解组织在宪法中明确予以规定，是民间调解的组织化自治模式，是对中国传统调解模式在新时期的发展。以人民调解为基础也是在全国社会治安综合治理工作会议中明确提出的设想。罗干同志明确提出“要加强矛盾纠纷排查调处工作，着力构建以人民调解为基础，人民调解、行政调解和司法调解相互衔接、相互补充的工作体系”。

二是人民调解基础较好，有利于整合资源，更好地促进三种调解方式的衔接与协同。目前，人民调解拥有健全的调解网络，完善的纠纷排摸机制，较高素质的调解员队伍，使人民调解矛盾纠纷在社会纠纷调处机制中的地位越来越重要。而且人民调解灵活多变、可主动介入的纠纷方处理式，可以做到矛盾纠纷早发现早预防早化解，防止矛盾纠纷激化。相对比司法调解和行政调解的事后调解模式，人民调解的更容易协同与协调，这种优势将来会更加明显。

三是以人民调解为基础，有利于纠纷的快速解决。人民调解委员会是基层群众性自治组织，多由本村居委有着一定威信的人员组成，调解人员了解社区情况，在群众中有威望，能够让纠纷当事人坐到一起协商解决，通过规劝和引导，能在一定程度上避免纠纷激化。同时，人民调解化解纠纷，其边际性和模糊性使其具有在合法的范围内依靠道德约束和情理教育，往往比具有强制力的司法调解和具有行政性的行政调解更容易让当事人信服，而且人民调解协议书的合同效力和法院确认制度，便于调解协议书的履行，有利于纠纷的解决，一般也不会留下案结事不了的后遗症。

二、浦东构建大调解机制的的基本思路与框架

浦东构建大调解机制思路是要实现三个转变：由小调解向大调解的转变，实现整合各方调解资源、各方参与调解的格局；由单一调解

向综合调解转变，形成人民调解、行政调解和司法调解协调发展的协同机制；由随意调解向规范调解转变，从接待、咨询、受理到调处问题，规范化运作。从而达到预防、控制、化解有机结合，调解资源有效整合，调解力量有效互动，调解体系健全完善。

由不同类型调解实现有效衔接和协同形成的大调解基本框架是：以人民调解为基础，构建人民调解、行政调解和司法调解相互衔接、相互补充的工作体系。通过完善以人民调解组织网络为支撑的各类调解组织，健全区联调委作为纠纷流转和协同调解的纽带作用，充分发挥人民调解组织在承担各类矛盾纠纷排摸、流转、协同作用，使调解网络覆盖社会矛盾纠纷所有领域。通过机制的完善，使不同调解手段各司其职并有效协同，打破条块分割的格局，形成多种调解主体协同作战、联合调处的格局。实现调解资源整合集中、调解体系健全完善、调解机制联动运作、调解职能提升发展。

三、浦东构建大调解机制的基本做法

体制的创新是对现有体制的完善与发展。浦东大调解机制的构建是在现有基础上，通过机制的完善，以尽可能少的改变，达到整合资源、畅通网络、健全制度的目的。其主要做法为：

1、搭建平台，进一步加强调解基础网络建设。人民调解、行政调解、司法调解的衔接和协同首先是要建立完善的调解网络和协同的工作平台。建立全覆盖的调解网络，没有必要另起炉灶，而是应该进一步加强人民调解网络建设，并以此为基础，进行资源整合。在浦东，通过区联合调解委员会、街镇人民调解委员会、居村委人民调解委员会的建设实现了调解网络平台的纵向架构，也为纠纷的流转搭建了组织性平台；通过企事业单位调解委员会和行业调委会的建设实现了调解网络的横向覆盖；通过在法院、检察院、公安机关设立人民调解工

作室，通过与相关委办局设立专业调解委员会，如医患纠纷调解委员会、物业纠纷调解委员会、劳动纠纷调解委员会等，实现了调解网络的纵深发展。与此同时，通过实行信访代理制，与信访信息网络平台的对接，浦东人民调解网络日益完善，构建了多层次、全方位的调解组织网络。

2、进一步建立健全协调机制。各地有不同特点，但是协调机制的完善与否与上层调解组织的建设有很大关系。因此，区县层面的调解组织的层级和地位对衔接与协同在一定程度上起着决定作用。浦东在建立党委政府主导的联合调解委员会基础上，赋予其较充分的自治权，明确其地位，以便有效协调与法院、检察院、公安局、司法局、信访办等相关部门的关系。街镇调解工作室、居村委调解工作站和人民调解委员会对区联合人民调解委员会负责，并建立信息报送平台，保证信息的畅通。

3、健全培训、指导机制。法院、检察院和公安机关参与基层调解组织培训并实行专职调解干部初任培训和持证调解制度。通过推行调解干部初任培训和持证调解制度，使调解干部掌握调解的基本要求和必须了解的法律知识。通过法院指导以及优秀调解人员推荐人民陪审员制度，提高调解员的法律素质，发挥其调解优势。通过各相关部门定期与不定期的指导基层调解工作，建立了工作人员参与调解的调解指导制度。

4、以人民调解为衔接点，注重其他调解方式与诉讼调解相结合，增强权威性。浦东2002年底在全国率先探索人民调解协议书确认制，通过法院的民事调解书巩固和提高调解协议的法律效力，消除当事人的顾虑，探索调解协议便捷执行的新路子，此作法被最高人民法院予

以认可。之后，在浦东，通过建立司法、信访综合服务窗口，实现了行政调解与人民调解的初步衔接，人民调解参与行政协调，并通过人民调解协议书的形式确定调解成果的法律效力。

5、建立调解保障机制。建立调解保障机制主要是指政府加大经费投入，通过购买服务的方式，支持各级调解组织的发展壮大，使自治性的调解组织在化解矛盾纠纷中发挥更大的作用。调解保障机制主要包括：一是实行一事一奖制度，对于调解成功，有效防止民间纠纷转化为刑事案件或非正常死亡案件，或有效防止群体性矛盾转化为上访案件的，实行一事一奖。二是通过年度总结表彰会对调解工作成绩突出的单位和个人，实行精神奖励和物质奖励相结合。三是建立调解基金和防治纠纷激化稳定基金，用于聘请专业化的调解员，促进调解队伍的专业化和职业化，从而保障调解工作的不断发展。