浅谈政府财政支出的越位与缺位_政府的缺位与越位

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浅谈我国财政支出的“越位”与“缺位”

摘要：为了应对国际金融危机的冲击，中央迅速出台两年新增投资1.18万亿元带动总额4万亿元投资计划。本文从政府四万亿财政投资出发，浅谈财政支出的主要问题。近年来随着改革的深化，我国财政支出结构发生了积极变化，财政支出公共化的趋势非常明显，但面临的问题也不容忽视。因此，针对我国当前面临的矛盾和问题，按照市场经济发展要求，财政支出结构必须进行战略性调整，其核心是解决财政支出“越位”与“缺位”的矛盾，力求通过改革和政策调整，着力建立起一个支出合理增长、内部结构有保有压、能够有效地规范支出行为、管理方式符合现代市场经济要求的支出运行机制。

关键词：财政支出，“越位”，“缺位”

正文：财政支出政策是国家宏观调控的重要手段，也是构建和谐社会的重要财力保障。为了应对国际金融危机的冲击，中央决定实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策，迅速出台并不断充实完善应对危机促发展的一揽子计划，其中包括两年中央新增投资1.18万亿元带动总额4万亿元投资计划。当前4万亿元投资计划项目建设进展顺利，中央投资的引导和带动作用持续显现，取得了明显成效。随着包括4万亿元投资计划在内的一揽子计划有效实施，当前经济运行中的积极因素不断增多，企稳向好势头日趋明显。实践证明，中央应对国际金融危机采取的宏观经济政策和一揽子计划是及时的、有力的、有效的。下一步，4万亿元投资计划在执行中，要更加关注民生，更加关注“三农”，更加关注结构调整和自主创新，更加关注节能减排和生态建设。然而当前民营经济生存环境没有得到显著改善，如果民间投资不振，政府投资将难以为继。4万亿元投资计划是否会对民间投资产生“挤出效应”，使 “政府公共投资的建设领域使民间投资的空间受到挤占”，这些问题都还有待我们去观察。财政支出的4万亿资金是否能得到有效利用也值得我们进行思考。四万亿投资是政府财政支出的一部分，因而浅谈我国现今财政支出越位与缺位的主要问题和解决方略。

一、财政支出“越位”与“缺位”的具体表现

目前，我国财政支出“越位”和“缺位”大致有如下三种表现：

（一）由政府职能“越位”、“缺位”引起的财政支出的“越位”、“缺位”

按照市场经济理论，在市场经济条件下，市场在配置资源方面起基础性作用，凡是市场发挥作用的地方，政府就不应介入；但市场不是万能的，其“缺陷”则应该由政府来弥补。因此，要求政府和社会必须明确各自的职能分工，各司其职。从构建社会主义市场经济体制

以来，由于长期实行计划经济体制的惯性，未能迅速有效界定政府在市场经济条件下的职能，使政府仍然在许多方面继续延用计划经济时期的做法。政府行政干预多，充分发挥市场调节少，对经济运行中出现的问题，未能娴熟驾驭，甚至不得不借助于行政命令。这反映在目前财政资源配置上，由于财政资源的相对稀缺性，又由于政府掌握着配置主动权，财政资源往往首先被用来保证满足政府职能需要。反映在国家预算计划上，首先是重点保证安排国家机器正常运转的国防、行政、外交方面的正常支出，其次是保证文教、科学、卫生、体育等事业支出，三是其他方面的支出，政府大包大揽的局面仍然未得到根本改变，这从政府财政预算支出内容仍然看得出。对在市场经济体制下出现的新问题，如社保、环境、义务教育、社会救助和公共福利等方面，政府则投入严重不足，是目前财政支出“越位”或“缺位”的最主要表现。

（二）违法违规引起的财政支出上的“越位”或“缺位”

由于种种原因，违法违规行为引起财政支出的“越位”或“缺位”有增加的趋势，无论从其规模、范围还是造成的影响等，比以前都有新的变化，有些方面还比较严重。它的主要表现就是预算资金被挪用、转移、挤占、虚领。另外，财政支出还存在为满足一些领导、首长需要，而无视社会需要、政府需要和法律规定需要的现象，如有些领导喜欢搞个人政绩工程、面子工程，往往不惜重金，国库掏钱，劳民伤财，造成极大的浪费，产生胡子工程、豆腐渣工程等，这些支出，浪费了大量有限的财政资源，往往引起财政资金供应更加紧张，这是产生“三乱”问题的重要原因。还有大大小小的人情支出、专项经费支出等，这些都是引起财政支出“越位”、“缺位”的典型。

（三）行政区划级次引起的财政支出“越位”或“缺位”

我国预算管理的原则是“统一领导，分级管理”，按照政权的组织形式，从中央到省、市、县、乡镇五级政权组织，相应设置五级财政，以保证各级政府对财力的需要，并按事权划分各自的支出范围。行政区划级次容易产生“越位”或“缺位”问题，一是中央与地方、地方各级政府之间事权交叉部分，如跨区的大型基础设施建设，国家安全，社会环境保护、公共福利、困难救济等支出；二是由于政权划分的层次性，上级政府比下级政府拥有较大的行政权，在财政收入分配上占有主动权，国家财政收入主要集中在中央和省、市三级政府中，而占全国人口、土地面积和社会管理与服务的大部分的县、乡两级政府可支配的财力有限。特别在经济困难地区，政府财政拮据，只能保吃饭，保最低行政教育经费，或寅吃卯粮，或靠向上级借钱“度日”，更有甚者，财政部门为平衡预算，不得不砍掉一些预算项目支出，财政“缺位”现象相当严重。按我国目前的体制，财政支出的“越位”或“缺位”在各级政

府之间显然是普遍存在的，地方各级更多的是“缺位”问题。

二、财政支出“越位”或“缺位”的影响

（一）不能有效地满足政府、社会对财政资金的需要

财政支出资金的“越位”或“缺位”，必然使一部分政府职能或社会公共需要不能得到有效的满足，政府财政负担了不该负担的支出，而所需的支出又无力满足，进而影响政府的有关工作和社会各项事业的进一步发展，不利于建设和谐社会，进一步推动政府的各项改革；另一方面，政府多负担了不该负担的支出，实际上是政府在资金分配方面的隐性不公平，助长一些部门、单位对政府财政的依赖，对改革与发展并无好处，同时，也易造成部门、单位之间分配不公，造成人为的不平衡和分配的差距。

（二）整体上降低了财政资金的使用效益

从总的来说，财政支出效益仍然不高，浪费、挪用、挤占、公款私存、挥霍财政资金的现象依然存在，财政用于非正常的“人、车、会、话、吃、游”方面的支出已经无法统计。这些财政支出的“越位”或“缺位”，是财政资源的一种低效配置，尽管不排除个别高效率。由于一定时期的收入总量是一定的，“越位”或“缺位”项目越多，数额规模越大，说明效益越低，反之则反。

（三）不利于加快建立社会主义和谐社会进程

社会的和谐是一个十分复杂的系统，在这一系统中，要求矛盾的双方或多方能够在统一体内相互包容，协调运作，良性转化和融合，始终使社会处在健康的、富有生机和活力的状态之中。社会主义和谐社会应该是既强调人与人的和谐，又要达到人与自然、社会的和谐；既要注重内部各阶层、各利益团体之间的和谐，又要争取外部世界的和谐发展；既要培育微观的各个社会组织细胞的和谐发展，又要促进宏观的整个社会的和谐发展；既要经济、政治、文化等各个系统内部的和谐，又要形成各子系统之间的和谐关系，使之共同发展。财政在构建社会主义和谐社会中的地位是非常重要的，必须推进公共财政体制改革和制度创新，加快建立适应社会主义和谐社会的公共财政基本框架以及稳固、平衡、强大的财政体系。财政的“越位”、“缺位”不利于和谐社会的建立。

三、矫正财政支出“越位”与“缺位”的对策

（一）推进政府部门改革

推进政府部门改革是用好财政资金的前提。大规模增加财政支出的前提是必须有用好钱的机制，也就是说，财政部门要积极支持和促进部门支出改革。各部门对财政资金的安排要与本部门的发展战略相结合，要有科学的决策作保障，有完善的考评制度作监控。对于资金

需要量较大的，要分清轻重缓急，做好跨年度的衔接。对于可以利用市场资源解决的，如非义务教育部分，应尽可能多地利用市场资源，这样既有利于这项事业的发展，也为其他事业的发展腾出了资金，可以起到优化资源配置的作用。在这一过程中，财政部门要主动提供好服务。

（二）继续深化经济改革，推进体制转轨

建立社会主义市场经济，着重是解决体制“转轨”问题，即实现由计划经济体制向市场经济体制的转变。十多年来，我国在这方面取得了重大进展。但由于长期推行计划经济，政府在许多方面仍然难于摆脱其影响，并在各级政府的日常行政管理中表现出来。因此，要进一步界定市场经济条件下政府与市场各自的分工范围，明确政府职能，做政府该做的事，花政府该花的钱，从而在根本上矫正财政支出的“越位”“缺位”。

（三）加强财政预算约束，杜绝财政支出的盲目性

财政支出，是财政资源的再分配，其走向与定位关系到政府职能的实现，关系到社会公共需要能否得到保障和满足。因此，防止财政支出的随意性和盲目性，也就是防止财政支出的“越位”“缺位”。加强预算约束，是指加强财政预算的法律约束，严格按照国家《预算法》的有关规定，对政绩工程支出、人情经费支出等“越位”的财政支出不予安排；严格控制各类招待费支出；对经济领域的国企补助、亏损补贴等严格控制；对有稳定收入来源的事业单位，可以实行差额拔款或差额补助的办法，还可以对一些单位实行企业化、半企业化管理；对满足社会公共需要和政府职能要求的“缺位”支出，应力争给予保证。加强预算管理，进一步细化预算科目，加强定员定额管理，在预算执行过程中，不能随便变动预算计划，充分考虑到预算的调整、追加追减所带来的不良影响，对财政用于生产性或非生产性的基本建设支出，应严格执行招投标制度，防止财政资金被变相占用和浪费。

（四）加强监督，规范财政支出行为

规范财政支出行为，除了健全的法律制度之外，还必须加强监督。这是防止出现“越位”、“缺位”的重要保证。为此，首先是充分发挥各级人民代表大会的监督作用，从编制预算、审核预算，到执行预算和决算，人大的监督作用越来越明显，财政支出越来越规范，应尽快修改《预算法》，增加财政违法责任追究、确保对困难地区的转移支付等条款，用法律维护财政的严肃性。其次是发挥审计、会计等中介机构和各预算执行单位的监督作用，加强各级审计部门的监督。凡是财政涉及的地方，都必须审计，对有关单位和个人，实行问责制度。由于预算资金最后是由具体的部门来实施的，其执行结果直接关系到财政资金使用的规范性、效益性、公平性，必须加强部门预算执行的检查和监督，加强财会人员的法制和诚信教

育。再次是发挥财政部门的监督作用。财政部门是代表政府进行财政资金分配与管理的执行机构，对财政资金分配具有最直接的职责，当然也最了解财政资金支出的有关动态信息，因此这是有效防止支出“越位”“缺位”的关键所在。

（五）强化财政支出的奖励、引导功能

强化财政支出的奖励、引导功能，以此校正部门和地方政府的支出行为。随着转移支付规模的扩大，如何发挥支付过程中的政策传导功能已成为提高支出有效性的一项重要工作，尤其是在专项支出的安排上。现在的专项支出主要是根据被转移对象的困难程度来考虑，其性质与一般性转移支付差不多，具有较强的弥补财力的色彩，看不出主观努力程度和发展战略方面的内容。可考虑在考核中加入对被转移对象主观努力效果的评价，使专项支出具有一定的激励因素，以引导其对资金使用效果的注重。

近年来，我国积极参与国际财经事务及地区性经济合作，广泛开展财经双边外交活动，建立了与主要经济大国和经济体的财经协调机制，充分发挥我国在国际财经舞台上的重要作用；注重学习借鉴国际经验，任何国家或地区的财政制度只要对经济和社会发展有利，我国都根据国情出发，注意比较和借鉴。但最主要的还在于我国能根据财政的特殊性，制定一系列行之有效的措施来逐步解决财政面临的问题，完善财政体制，从而发挥在社会主义市场经济条件下我国财政的巨大优越性，促进我国的社会主义现代化建设。

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