电子政务的三根软肋_电子政务040003答案

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电子政务的三根软肋

2004-6-17

——信息安全、信息公开、资源共享问题刍议

人们习惯隐藏和保护身体上最薄弱的地方。它敏感、易受攻击且一触即痛。但是，藏着掖着，总也平复不了内心深处的那门心事。倒不如让其暴露，想法使其强壮。电子政务，同理。

你中有我，我中有你。安全，不是一种说辞，更不应成为一种掣肘。它是一种平衡的游戏。

信息安全 没有底线的风险

言及电子政务，安全首先让人头疼。怎么做，做到什么程度，先做还是后做，每个问题都能引起激烈的争论。安全使政务信息化的步子总也迈不大。特别是随着黑客、病毒攻击、信息窃密和内部人员违规违法操作等威胁的加剧，安全风险也急剧增大，某种程度上减缓了政务信息化推进的速度，安全，成了政务信息化的主要掣肘。

众所周知，安全并没有统一的尺度，对于各地区、各部门而言，安全发展也是不平衡的，对安全的要求也随之不同。所以评估安全风险，要在投资、收益方面做一个权衡。而且，安全永远没有一个底线，安全技术和产品越做越好，攻击的技术和手段也越来越高，此消彼涨。所以，应以“风险”的概念、“过程”的角度去考虑安全问题。事实上，经过几年的探索，那种过于强调安全的倾向已经弱化，“边发展边安全”的现实做法逐渐被接受。

在具体的安全部署过程中，还会牵扯到类似组织管理、机制保障、技术和产品选型等现实问题。仅以技术和产品为例，目前业界仍有不同的声音。因为从国内安全产品的角度分析，某些产品的技术差异性并不大，综合性能很强的产品也不多，产品功能上还有许多不尽如人意的地方。另一方面，电子政务涉及软硬件、操作系统以及数据库、应用系统等各个方面，什么都要自己开发自己构建，实现起来难度很大，甚至根本不可能做到。所以，有一种观点认为，在电子政务起步阶段，可以用部分国外安全产品，但这些产品一定要经过相关部门的严格检测，而且选择国外安全产品并不是政务信息化过程中长远立足的一种机制，还是要加大具有自主知识产权的安全产品的研发和应用。当然，若是回到风险问题上，到底选用国内还是国外的产品也许并非安全漏洞增大的根本原因。这里面便牵扯到一个安全管理的问题，所以在强调安全与建设同步的基础上，仍有专家反复强调要“管理和技术并重”。一些调查数据同时表明，在实际的网络安全问题中，大概80％的问题是由于管理疏漏造成的。而在前文中提到的“全国政务信

1息化工作会议”上，记者有幸聆听了几个省市代表的经验介绍，其中安全问题也是屡被提及。以河北省为例，他们不但成立了安全保密领导小组和安全协调小组，同时组成了由国内外安全专家构成的安全咨询队伍。在此基础上，进一步落实了安全管理责任制，把行政主管领导明确为安全管理第一责任人，技术主管作为直接责任人，强化对网络管理和操作人员的管理，对关键岗位实行A、B角色管理。在整个政务信息化安全建设方面，河北省走在了前列，并总结出了正确处理信息安全的“五大关系”，即发展和安全的关系、成本与效益的关系、安全与共享的关系、管理与技术的关系和应急与长效的关系。

其实，成本与效益的关系是从信息安全问题派生出来的。很多地方安全投资巨大，但并没有看到预期中的效益。所以正确处理成本和效益的关系过程，也是一个保持综合平衡的问题，应尽可能地降低安全投入成本，使有限的安全资金发挥最佳的使用效益。从这个角度上讲，解决安全问题似乎并没有“全套解决方案”的概念，也不会有零风险的解决方案，而是要考虑在可以忍受的限度之内，以安全技术和管理为辅助手段，保持风险与效益的有机平衡。

自家的宝贝总是要自己捂着才放心，更何况，控制本身就是一种权力，放了手，些许的怅然总在所难免。

信息公开 开放“领地”之痛

提到信息公开，就不能不提政府网站。早几年的“政府上网”工程催生了一大批的“政府网站”，曾几何时，这些承载政务信息的载体风光无限，为各地政府和部门装点了“信息化”的门面。今天，政府上网已经被电子政务或者政务信息化取代，各类公开门户网站也已达到2500多个。表面看，成绩斐然、势头喜人。但是，来自2002年９月的一份《中国城市政府网站评估报告》却尖锐地指出：大部分网站更新迟缓，几近“死站”。最近，更有南方某媒体对几十家政府网站做了份调查，结果仍令人堪忧，唯一改观的一点是90％以上的首页新闻已经更新为当天时间，但却仅此而已，“死站”摇身一变改了“首页秀”。耗了巨资建了网站却不能发挥其基本作用，技术手段达不到、人员配置跟不上的解释也许只是自欺欺人，信息不公开才是关键。

正因为此，2002年12月27日送审的《政府信息公开条例》（讨论稿）一经公布，便在信息产业界、法律界、经济界和政府官员中引起震撼。据当时的各家媒体报道，以“公开是原则，不公开是例外”为核心的条例草案像一枚炸弹掀起巨波。几乎所有的人都相信，条例一旦实施，将是一场真正的政府工作方式和思路的重要革命，而且，将极快地推动政府信息化的发展。众所周知，各级政府和相关部门已经习惯于把所掌握的政府信息视为自己的“私有财产”和权力保障，并圈为重要的“领地”，甚至于想法设法地垄断信息，以阻碍信息的正常流通。而以“政务公开”、“信息公开”为基础的电子

政务建设在这种“不公开是原则”的背景下，几乎走入了死胡同。此时公布这一条例草案的相关消息，应该说，正是信息公开与电子政务互动发展的一种必然结果。援引条例起草组负责人、中国社科院法学所周汉华教授的话就是：出台这部条例的核心动力是适应信息化的要求。因为现在掌握着全社会80%信息的政府信息大多处于封闭或静止状态，电子政务谈何发展？

６月，全国政务公开领导小组第一次会议在京召开，中央书记处书记、小组组长何勇部署了市（地）、乡（镇）和县级行政机关以及学校、医院和其他公用事业单位政务公开工作，并强调要把政务公开与电子政务相结合。９月１日，北京宣武区宣布施行《宣武区公开政务信息暂行规定》，并在各级行政机关设立首席信息官一名，全面负责政务公开工作。

信息公开，便可政务公开，政务信息化就有希望，这个道理知易行难。就这部条例而言，关于信息公开的主管机关、公开信息的范围和标准、信息公开的成本、争议后的司法救济手段等等问题仍然没有明确规定。与此同时，因为条例与法律在司法效力上的差异，如何推进信息公开制度也是个大难题。记者私下曾和一位政府部门的人员就此进行交流，他很坦白地告诉记者，自家的东西当然不愿意拿出来共享，况且又看不到什么好处。而且，这些象征权力的珍贵信息一旦公开，许多可暗箱操作的事情都透明于公众监督之下，个人利益、部门利益如何保证？当然，他也相信，随着相关法律的出台和体制的变革，信息公开是迟早的事情。目前的一些举措表明，信息公开已经有了合适的土壤和温度。

一个并不新鲜的题目。共享背后，意识、平台、内容、技术、制度，要做的，不仅仅是名词解释。

资源共享 群戏难导也难演

自从有了网络，便有了资源共享的说法，但就是这样一个“陈词滥调”，任是哪一个行业也没有打出“漂亮仗”，倒是此起彼伏地冒出若干个“信息孤岛”来，唱着独角戏。资源一共享，便要涉及方方面面，像是演一出群戏，人物多，场景大，协调就是大问题。而且，一个角色演杂了，整台戏也好看不到哪儿去。资源共享实现不了，信息化却还得继续搞，结果就弄出个“重复建设”的问题来。电子政务，概莫能外。

业界曾有专家预测，中国电子政务已经走出初级阶段，下一步的重点应是资源整合与共享。表面上看，无论是门户网站，还是交互式网上办公，各地政府和各主要部门已经开始探索并试点运行。但是，仍然缺少一个开放的、基于标准的电子政务统一资源和应用平台，以实现信息的交换和共享。目前各省市、各部委的电子政务系统采用的操作系统、数据库和其他软硬件集成技术与产品差异很大，自成一体，数据格式也是各不相同，甚至于一个区域或一个系统内的办公与业务交换、协同、共享也无法实现，更不用

说地区间或部门间的互联互通了。而且短时间内，这种因为“地方保护主义”或者利益冲突引发的各自为政现象仍难以突破。

而上面提到的信息安全、信息公开等问题是另外两个影响资源共享的制约因素。信息是构成资源的基本单元，没有足够可供公开和使用的信息，也就没有丰富和有效的资源进行传输和处理；同样，如果没有强有力的安全体系做保障，资源共享也就失去了根基。事实上，目前部门间的互联互通建设大多以安全为由被推迟或持继续观望之势。当然，这里面也牵扯到了整体规划和统一部署的问题。边建设边探索的思路并没有问题，关键是这样一个涉及方方面面的复杂的系统工程，在建设之前就应该有一个周密的、科学的规划，并通过有效的组织机构和管理机制完成部署和实施。毋庸讳言，电子政务给了政府一个合法合理花钱的机会，而且不同于企业信息化，政府信息化中资金并不是大问题，但目前尚缺少对政府部门资金使用的有效监督机制和法律制约。盲目与快速膨胀的结果就是造就了一个个像模像样的“孤岛”。

因此，有专家呼吁政府应该出面对相关技术标准和平台建设进行统一制定和规划部署。在记者前文提到的“全国政务信息化工作会议”上也可以嗅到这样的信息。据贾福兴局长透露，国办试点示范工程中的信息安全支撑平台和应用支撑平台在技术和科研方面已取得了重大突破，明年要完成应用系统和应用平台的对接和项目的整体验收。同时要求各地和部门做好预算和需求调研，在此基础上完成统一平台的布署，以使资源尽快实现共享。另据了解，国务院各部门高速网络平台建设和办公业务资源网与本级政府地区间的两级互联工作同时启动。为了避免重复建设和促进政务信息资源共享，国办还牵头对电子政务内网平台完成了方案设计，目前已经进入立项阶段。