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浅析我国税收制度现状及进一步的税制改革

07级人文学院工商管理08073004朱鹏

【摘要】本文旨在分析我国当前的税收制度情况，通过分析，论证税制对于经济发展和民生的相关左右，从而找出现存的税收制度的局限性和结构性的矛盾，通过对税制改革的趋势上的把握，在充分论证的基础之上，为进一步的税制改革提供智力支持。对改革的对象和所依据的理论进行论证，提出相关的建议和改革措施。

【关键词】税收制度 税负 税制改革

税收制度是保证财政收入稳定增长，发挥政策调控职能，支持经济和各项社会事业发展的重要方式。税收作为政府直接经济调控手段，应当在应对国内外经济形势、缓解国内经济矛盾中发挥应有的作用。在当前情况复杂的发展转型期，应顺应市场经济客观要求，促进地方政府职能转变和贯彻落实科学发展观，加强和落实进一步的税收制度改革，以促进我国经济的持续健康发展。

一、我国现行税收制度的建立

1．改革开放前的计划经济时代

1978年以前，我国的税收制度受计划经济的思维影响很大。反映在征税的多次征收上：同一产品经过工业产制、商业批发和商业零售各环节，每周转一次就要征一次营业税、印花税。1958年我国税制在片面强调税制简化的指导思想下进行了改革：合并税种、简化纳税环节、简化计税价格、减少对中间产品的征税、改革了农业税制。

“*”期间，经济工作受“左”的影响更加严重，反映在税制上进一步片面强调税制简化。1973年对原有税制进行了一次比较大的简并：合并税种、简化税目和税率、改变征收办法。经过这次改革，我国税收制度中只剩下工商税、工商所得税、关税、农(牧)业税等10个税种。这种近乎单一的税制，极大地限制了税收职能作用的发挥。

2．十一届三中全会之后的税制改革

1978年12月召开的中国共产党第十一届三中全会，是新中国成立以来的一次具有深远历史意义的伟大转折。在这30年改革中，税收制度先后经历了几次大的调整，初步建立起适应社会主义市场经济调控要求的复合税制体系。

其中，现行税收制度的基础是1994年的税收改革之后确立的。1992年党的“十四大“提出了建立社会主义市场经济经济体制的战略目标，为适应市场经济的内涵要求，1994年我国启动了新中国成立以来规模最大、范围最广、内容最深刻、力度最强的工商税制改革。这次的税制改革，是新中国成立以来规模最大、范围最广泛、内容最深刻的税制改革。其指导思想是：统一税法、公平税负、简化税制、合理分权、理顺分配关系、规范分配方式、保障财政收入，建立符合社会主义市场经济体制要求的税制体系。此次改革初步确定了市场经济下我国税收制度的基本格局。

我国从2001年起又推行了以“费改税”、内外资企业所得税合并、增值税转型改革为主要内容的税制改革。这一轮改革的基本思路是：按照”简税制、宽税基、低税率、严征管“的原则，围绕统一税法、公平税负、规范政府分配方式、促进税收与经济协调增长、提高税收征管效能的目标，在保持税收收入稳定较快增长的前提下，适应经济形势和国家宏观调控的需要，积极稳妥地分步对现行税制进行有增有减的结构性改革。

二、我国税收制度实施的现状

1．税制改革后取得的巨大成功

（1）．税制改革是经济体制改革的重要组成部分

1994年的税制改革和分税制改革是其中光辉的一页。这是新中国成立后的一次具有全面性、创新性和前瞻性的税制改革，奠定了市场经济税收体制和财政体制的基本模式，也为我国税制和财政体制的未来指明了方向，可以喻之为中国税制改革和财政体制改革的里程碑。这次改革酝酿讨论的群众性、改革的广度和深度、实际操作之复杂程度以及初战告捷传来的喜讯，都为人们留下难以忘却的记忆。

为了建立同国际接轨又符合中国实际的税收制度，首先要分析当时中国税制的现状和历史背景。改革开放之初，中国的税制经过”*“冲击已经支离破碎，简化到不能再简化的地步，对国民经济主体的国有企业只征收一道工商税，对集体企业只征收工商税和工商所得税，和市场经济体制要求的税制大相径庭，背道而驰。改革开放后随即进行了局部性改革，特别是通过20世纪80年代初的两次”利改税“，基本上恢复了原有的税种，还对国有企业开征了企业所得税，增加了涉外税种，进行增值税的试点。

但是，随后不久，刚刚重建起来的税制实际上被全面的承包制所取代，财政包干则必然导致中央财政收入占全部财政收入的比重逐年下降，从而形成社会财力和财权分散，政府财政收入拮据，财政赤字不断增加，这也是长时间内通货膨胀难以治理的一个制度性原因。所以，必须及早结束承包制，代之以符合市场经济运行规律的新税收制度。

(2).税收制度改革取得巨大成功

确立了社会主义市场经济税制的基本框架，形成了以流转税和所得税为主辅之以若干辅助税种的较规范较完整的税制体系。在流转税方面，以全面推行生产型增值税为核心，配之以消费税和营业税，既体现了税收的”中性“原则。在所得税方面，统一了内资企业所得税，不再执行企业承包制。

确立了具有中国特色的分税制，合理调整了中央与地方的分配关系。将原税务机构一分为二，分设国税局和地税局；逐步完善转移支付制度，加大转移支付力度。这种分税制保证了中央集中适当的财政收入，又有利于激励地方政府加强税收征管的积极性。

避免了大幅度税制改革可能带来的负面影响。实践结果证明，税制改革非但没有产生消极影响，而且促进了国民经济按预期目标发展。

实现了”两个比重“的回升和持续增长，财政收入占GDP的比重逐年增加。税制改革后，1995年开始，财政收入占GDP比重持续上升。中央财政收入占全部财政收入的比重收到同样的效果，1993年这一比重仅为22%，改革的当年即升为55.7%，后基本上维持在50%左右，中央财政掌握了更大的主动权和调控余地，有利于实行有效和有力的转移支付制度。

（3）奠定了市场经济税制改革的基础

下一步改革不是税收制度的全面重建，而是原有税制基础上的结构性调整。为进一步的改革积累了经验，提供了改善的平台。

2．我国现阶段的宏观税收负担

（1）宏观税收负担水平与经济增长水平的比较

一般认为，随着生产力发展水平的不断提高，一个国家人均GDP水平增加，宏观税负水平也不断提高。我国人均GDP水平自1991年以来一直保持着6%以上的年增长率，是宏观税负水平提高的基础。从1994年以后，税收占GDP比重的增长要高于人均GDP水平的增长速度。我国税收收入增长对GDP增长的弹性系数在1996年以前是小于1的，即税收增长速度低于经济增长速度。从1996年开始，税收收入增长对GDP增长的弹性系数超过1，在2005年达1.285。但是，这一上升的过程恰好发生在经济增长速度下降时期，与宏观经济调控的方向相背离。

（2）宏观税收负担水平与政府执行职能需要的比较

我国尚处于经济体制转轨时期，政府和市场的分工尚不完全清晰，政府职能的界定还存在不规范之处，这需要通过深化改革来调整。但应看到，虽然我国财政收入逐年增长，仍

不能完全保证政府职能部门运转及公共支出的基本需要。不少基层政府仍是“吃饭财政”。以教育为例，我国财政用于教育的支出占GDP的比重1994年为2.19%，到2005年为2.54%，仍然大大低于世界平均水平。从发展的需要看，随着人均GDP的增长，公共产品和公共服务的需求也会不断地增加，公共支出占GDP比重的不断扩大已是被许多国家发展实践证明了的一个规律。

（3）宏观税收负担水平与企业负担的比较

我国近几年宏观税率上升，但企业基本税种的名义税率并没有变化，工商税收各税种的法定税率仍然保持在1994年税制改革时的水平上。企业的实际税率则是有升有降，一方面由于财税部门加强税收征管，纠正地方政府随意减免税收等措施而使实际税率上升；另一方面，1994年以来政府也出台了一些新的税收优惠措施，如对高新技术产业的税收优惠、对西部地区的税收优惠、提高出口产品的退税率等，则起到了降低企业实际税率的作用。当然，在不同产业、不同类型企业之间，实际税率的这种升降分布是有所不同的。因此，比较客观地看，近年宏观税负上升的主要原因并不是增加了企业的税负。

通过上述分析，可以以下几点结论：（1）我国政府制度内的收入占GDP的比重与国际上相近经济发展水平的国家接近。但是还存在相当大的制度外政府收入，加大了政府实际集中资源的比例。（2）我国宏观税负上升的过程中，企业的法定税率并未提高。但是企业确实存在基本税率较高与制度外非规范负担过重的问题。（3）虽然宏观税负上升，税收收入有了较大的增长，但政府为执行基本职能和满足基本公共需要的财力仍然存在不足现象。在这种情况下，我国宏观税负水平的合理化并不单纯是税率水平调整的问题。

3．现行税收制度的局限性和矛盾

在我国目前的税制结构下，地方税源主要还是投资形成的工业企业流转税(增值税、营业税和作为附加计征的城市维护建设税)所占比重高达60％以上，且还在逐年上升。在这种税源结构下，各地产业结构呈现严重的“趋同”现象，都强调要“工业立市”，都重点支持发展钢铁、汽车、房地产、电力、烟酒等税高利大的产业。基于这种利益动机，地方政府“有形之手”总是试图操控价格、产出和投资，行为方式往往类同于经营一个大企业。重复建设和产品、要素的市场分割与壁垒情形，往往由此而十分严重，粗放型的增长方式成为最“划算”、最“省力”的地方发展模式，但却不是可持续的发展模式。由此角度看，地方政府行为的不当和扭曲，与税制本身的设计和分税制财政体制改革不到位之间有着重要关系。

（1）税种结构不科学

经过多次税制改革，我国已经形成了以流转税、所得税为主体，以资源税、财产税、行为税为辅助税种的多层次、多环节的复合税制体系，且现行税制已经实现了与世界接轨。但是，从主体税种的收入上看，所得税收入近几年仅维持在20％的低水平；流转税（增值税、营业税、消费税）占税收总收入的比重近几年一直维持在近70％的高水平。以流转税为主体的税制在充分发挥收入功能、保障税收大幅增长的同时，也弱化了所得课税调节收入分配的功能。此外，个人所得税的税收收入主要来源于工薪阶层，而来源高收入者的比例还很低。2002-2004年，来自工资、薪金所得项目的个人所得税收入占当年个人所得税总收入的比例分别为46.35％、52.32％、54.13％，3年平均为50.93％。据统计，2001年中国7万亿元的存款总量中，人数不足20％的富人们占有80％的比例，其所交个人所得税却不及总量的10％。如今，这一情况并未得到改变。

（2）主要税种存在的问题

以个人所得税和增值税为例：个人所得税是我国税制结构优化中应该格外注意的一个税种。对于我国个人所得税采用分人、分所得项目分别征收方法，不同项目之间的税率不同，税负轻重不一，存在问题很多。在整个税制结构中，个人所得税是纳税人偷逃税范围最大、各方面干扰最重、征收难度最大的一个税种。而增值税的主要问题突出表现在增值税的设计

与征管环境不配套，致使偷税、避税、逃税现象大量存在。从我国目前的法制建设水平和税收征管环境状况看，增值税征管成本较高，税收损失严重。

（3）税负结构不合理

与大部分国家实行的消费型增值税相比，我国增值税的税负设计明显偏高，个人所得税税负设计虽然不算高，但由于税收级距较小，实际起到的调控作用倾向于一般收入水平者，边际税率水平显得偏高，从实际税负水平看，改革开放以来我国税收收入占的比重一直呈下降趋势。

产业税负不公平，与我国经济发展状况不相适应。现阶段，我国正处于产业结构升级的进程中，在国民经济发展的结构变化中，第一产业和第二产业的比重下降，第三产业的比重上升。

（4）征管方面不合理

我国现阶段的税收征管环境不完善，征管手段落后，征管人员素质偏低。自1994年新税制运行以来，随着征管模式的变革，各地都在征收管理上下了不少功夫。但是从实际运行状况看，许多地方还停留在征管大厅的建设层面，计算机的配置既不能满足需要，使用效率也不高，在税收干部队伍中，征管人员能力偏低，征管过程中存在着较为严重的扭曲现象。由于各级政府存在着事权与财权的划分，过于关心本级政府能使用的税金的现象普遍存在，越权减免税、截留、拖欠中央税收，鼓励多入地方金库的做法相当普遍，从而使现行税收管理体制的正确执行大打折扣，税收弱化问题相当严重。

（5）税收优惠过多过滥。

现行税制优惠政策偏多，政策目标之间缺乏协调，特别是地方自行出台的优惠政策，既影响收入，又造成不公平竞争，影响经济健康发展。现行优惠政策多属行业性或区域性优惠，如对经济特区的优惠、西部大开发的优惠、基础能源建设项目的优惠等等，而产业性优惠政策很少，与国家宏观的产业结构调整缺乏有效配合。

（6）税收管理权高度集中于中央，事权与财权脱离。

我国实行分税制的初衷，是合理划分中央与地方的事权和财权，一级政府有一级的事权，有一级的收入。十年过去，除了将屠宰税和筵席税两个税种的管理权下放地方外，其他各税种包括中央税、共享税和地方税等，其立法权、税法解释权、税种的开征和停征权、税目税率的调整权、减免税权等依然集中在中央，地方政府只有执行权和制定补充规定的权力。由于我国经济发展、资源分布等存在着区域差别，这种管理体制既不符合分税制的基本原则，又不利于调动地方政府的积极性，更不利于推动地方经济的发展。

三、进一步深化我国税制改革的设想

为顺应市场经济客观要求，促进地方政府职能转变和贯彻落实科学发展观，在税收收入结构上，应着力提高总税收收入中与财产和所得相关联的直接税的比重，适当降低以产值为税基的流转税税收比重，特别是应把地方税基主要与财产税相联，使地方政府的财源建设与其优化本地投资环境、改进公共服务的努力相关，减少税制对地方政府经济行为的短期扭曲性激励，同时增进税收的公平性。

1．积极推进新一轮税制改革

要积极推动“生产型”增值税向“消费型”增值税改革，适度降低增值税整体税率，落实固定资产进项税金抵扣等税收抵免和优惠政策；实行统一的内外资企业所得税制，统一内外资企业所得税政策，除运用减免税和优惠税率等直接优惠形式之外，要加大加速折旧、投资抵免、再投资退税、亏损结转、纳税扣除和放宽税前扣除标准等间接优惠形式的运用；深化个人所得税改革，通过采取调高起征点、调低高收入税负、允许再投资税前扣除等措施，保护社会弱势群体和低收入者的合法权益，积极引导高收入者进行再投资和再创业。

2．减免税优惠应从传统的区域优惠向区域和产业优惠并重的方向转变

在区域优惠上，在继续实施对中西部地区和加快研究制定东北地区的税收优惠政策的同时，还应进一步加大对资金、技术和知识密集型企业和基础性产业的税收扶植力度，提高国内企业的核心竞争力。

3．加大对中小企业的扶植力度

对于一个完整的国民经济体系而言，大企业和中小企业的发展都不可偏废。对中小企业采取灵活有效的税收优惠政策，扶植其发展壮大，可以采取通过降低税率、提高起征点等措施，壮大中小企业的生产规模；通过投资税收抵免、技术创新优惠及鼓励个人投资等措施，引导中小企业及个人的投资选择；通过特殊地区税收优惠，鼓励特定区域中小企业的发展。

4．进一步扩大和深化再就业税收优惠政策

应进一步扩大和深化再就业税收优惠政策。在税收优惠的对象及其范围上，要考虑公平对待的原则，对应届大学毕业生自主择业、“农转非”人员、非国有企业下岗失业人员等群体纳入统一的税收优惠范畴，对他们实行积极的政策扶植；在企业定位上，不仅要针对失业的结果采取鼓励政策，更应将注意力集中到就业潜力较大的现有企业的扶植上来，在保持现有就业规模的基础上巩固和扩大就业结果；在优惠时段上，应着眼长远，尽量在较长时期内保持税收优惠政策的稳定性，避免纳税人投机钻营和短期经营行为的发生。

5．进一步优化我国税制体系和完善税收管理体制

一是认真做好清费立税工作。进一步清理税外收费基目，积极推进“费改税”步伐，大力压缩和规范税外收费行为，切实减轻纳税人负担。二是合理划分税收管理权限。根据事权与财权相统一的原则，采取集中与分散相结合的模式，赋予各级地方政府相应的税收管理权和减免权，充分调动地方发展经济的积极性。三是对涉及全国范围的减免税调整，使国家的税收宏观调控政策落到实处。

6．改革现行税收管理体制，增强地方的税收管理权

税收管理体制是一个国家财政管理体制和税收制度的重要组成部分，主要包括税收立法权、政策管理权、征管权以及收入分配权等涉及中央政府各部门以及中央与地方职责划分的一系列规范制度。我国现行的税收管理体制是中央高度集中，地方政府在税收立法方面没有任何权力。

由于我国各省市间、省内各地区间经济发展状况、资源分布等不一致，有的甚至相差很大，适用统一的税收制度必然会挫伤部分地区的积极性。因此，我国在坚持税权集中的同时应适当分权，地方应享有一定的税收权限。在税收管理体制改革方面，一是要中央集中管理中央税、共享税以及对宏观经济影响较大的主要地方税税种的立法权、税种开征停征权、税目税率调整权、减免税权等，以维护国家的整体利益和统一市场的形成。二是要明确地方主体税种，赋予省级人民政府对地方主体税种一定的管理权限。三是在保证国家宏观社会经济政策政令畅通，不挤占中央税、共享税税源，不影响周边地区经济利益的前提下，要允许省级人民政府通过立法，并经中央政府批准，对具有区域性特征的税源开征新的税种。

四、结语

总之，税制改革是涉及制度变迁的庞大系统工程，需要一系列配套措施。因此，在总体目标明确的前提下，我们应根据当前具备的条件和税制改革的轻重缓急程度,稳步地分步实施税收制度的改革，各项政策可以陆续推出，逐步到位。

展望未来，我国将继续改革完善税制，我们将一如既往的落实科学发展观，坚持解放思想、与时俱进继续按照以人为本的原则，改革完善个人所得税，尽快实现提高起征点、降低税率和以家庭为单位征税的举措；继续按照统筹城乡发展的原则，逐步调整现行的涉农税制，稳步构建城乡统一税制；继续按照统筹区域发展的原则，在全国范围内推进增值税转型改革，在转型的同时把有条件实施增值税的营业税税目纳入增值税征收范围；继续按照统筹经济发展的原则，尽快开征物业税、遗产税和赠与税、社会保障税，既注重效率又不失公平；继续按照统筹人与自然和谐发展的原则，改革完善燃油税、开征环境税，在经济发展的同时更加关注自然环境，做到协调发展；继续按照统筹国内发展和对外开放的原则，改革完善企业所得税，全面贯彻落实新企业所得税法及其实施条例，完善各项配套措施和办法。

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