读森防条例_基层森防
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森林防火事业的里程碑
——解读修订后的《森林防火条例》（上）
王胜男
中国绿色时报12月17日报道 在森林防火期内，如果有人驾驶没有安装森林防火装置的机动车进入森林防火区，按照现行《森林防火条例》规定，可以对其处以10元～50元的罚款或警告。按照修订后的《森林防火条例》规定，他将面临200元～2000元的罚款。
12月1日，国务院总理温家宝签署国务院第541号令，公布修订后的《森林防火条例》自2009年1月1日起施行。
这是《森林防火条例》施行20年来的首次修订。
“《条例》的修订对于我国森林防火事业的发展具有里程碑意义。”国家森林防火指挥部办公室的负责同志说，“修订后的《条例》更体现了以人为本、依法治火的理念和原则，进一步完善了森林防火责任制、各项管理制度和措施，健全了森林防火组织，着力提高森林火灾预防和扑救能力，确保国家和人民群众生命财产安 1 全和生态安全。”
现行《森林防火条例》共7章38条，经修订的《条例》共有6章56条。有新增的条款，有细化的条款，但“预防为主、积极消灭”的方针始终没有变。
从行政领导负责制到行政首长负责制
现行《条例》第一章第四条：森林防火工作实行各级人民政府行政领导负责制。
修订后的《条例》第一章第五条：森林防火工作实行地方各级人民政府行政首长负责制。
现行《森林防火条例》共7章38条，经修订的条例共有6章56条。其中，关于森林防火责任制的表述变化最为引人注目。
从行政领导负责制到行政首长负责制，森林防火的第一责任明明白白地落实到了具体人。“领导”可以有很多，但“首长”只有一个。森林防火的第一责任人就是省长、市长、县长等行政一把手，进一步强调了森林防火不仅仅是部门行为更是政府行为。
这一处修订也是对《森林法》的进一步落实。《森林法》第21条明确规定，地方各级人民政府应当切实做好森林火灾的预防和扑救工作。
常言道，“老大难，老大重视就不难”，高层领导的重视是做好森林防火工作的重要保证。11月30日，随着秋季森林防火期结束，吉林省宣告实现连续28年无重大森林火灾。从一个曾经的森林火灾频发省份到现在的森林防火先进典型，落实从省长、市（州）长、县（市、区）长到乡（镇）长、村长和林业局局长、林场场长，各级行政一把手为第一责任人的“七长”负责制，是其公认的最关键的成功经验。
从单纯预防迈向日常林火管理
现行《条例》第19条：开发林区和成片造林，应当同时制定森林防火设施的建设规划，同步实施。
修订后的《条例》第18条：在林区依法开办工矿企业、设立旅游区或者新建开发区的，其森林防火设施应当与该建设项目同步规划、同步设计、同步施工、同步验收；在林区成片造林的，应当同时配套建设森林防火设施。
先成片造林，再砍树开设防火隔离带，这样的无用功至今仍然是部分地区见怪不怪的现状之一，因为造林和防火两套规划、泾渭分明。如今，根据修订后的《条例》，森林防火设施建设应该从规划设计环节就纳入考虑范畴，并作为整体工程的一部分同步施工、同步验收。
此外，修订后的《条例》还新增了森林防火检查监督方面的内容。第24条规定，县级以上人民政府森林 3 防火指挥机构，应当组织有关部门对森林防火区内有关单位的森林防火组织建设、森林防火责任制落实、森林防火设施建设等情况进行检查；对检查中发现的森林火灾隐患，县级以上地方人民政府林业主管部门应当及时向有关单位下达森林火灾隐患整改通知书，责令限期整改，消除隐患。被检查单位应当积极配合，不得阻挠、妨碍检查活动。
近年来，每到森林防火期，国家和地方各级森林防火指挥部都会派出工作组，明察暗访，发现并及时责令整改火灾隐患，收到良好成效。如今，检查监督的举措也被以法规的形式固定下来。“这标志着森林防火工作不再是简单地预防森林火灾，而是向日常林火管理方向迈出了一大步。”
《条例》修订“赶时髦”也重实用
现行《条例》第8条：林区的国营林业企业事业单位、部队、铁路、农场、牧场、工矿企业、自然保护区和其他企业事业单位，以及村屯、集体经济组织，应当建立相应的森林防火组织，在当地人民政府领导下，负责本系统、本单位范围内的森林防火工作。
修订后的《条例》第6条：森林、林木、林地的经营单位和个人，在其经营范围内承担森林防火责任。
改革开放近20年，中国在变，林业在变，可《条例》却始终没变，一些条款已经跟不上时代的步伐。
随着集体林权制度改革和国有林业企业经营体制改革的不断深入，承包、租赁等已经成为森林经营的主要模式之一。修订后的《条例》在强化政府责任的基础上，明确了森林、林木、林地经营单位的防火责任，并新增了对经营单位和个人防火义务的规定。
此外，还增加了鼓励开展森林火灾保险和航空护林等新生事物、先进技术的内容。
《条例》的修订既“赶时髦”，也重实用，实实在在地下决心解决森林防火经费落实难问题。修订后的《条例》第8条规定，县级以上人民政府应当将森林防火基础设施建设纳入国民经济和社会发展规划，将森林防火经费纳入本级财政预算。
森林防火经费从何而来，一直是困扰地方森林防火部门的问题。虽然《森林法》规定了地方各级人民政府承担森林防火责任，但经费落实问题却常常被避重就轻。由此造成我国很多地区森林防火基础设施设备落后陈旧、森林防火队伍不稳定等一系列沉疴。
2001年4月14日，全国重点省区春季森林防火工作现场会议上，时任国务院副总理温家宝提出了落实森林防火行政领导负责制的五条标准。其中提到，森林防火基础设施建设纳入地方国民经济和社会发展规划，纳入当地林业发展总体规划；森林火灾预防和扑救经费纳入地方财政预算。如今，这两条标准也被写入修订后的 5 《条例》，经费的保障对于我国森林防火事业来说无异于久旱逢甘霖。（中国绿色时报）
从单纯预防到日常林火管理
——解读修订后的《森林防火条例》（下）
王胜男
中国绿色时报12月18日报道 时间退回到1987年5月6日。
大兴安岭一场燃烧了27个昼夜的大火夺去了213人的生命，毁掉了5.6万多民众的家园，烧掉了一大串官员头顶的乌纱帽，更烧出了我国森林防火应急处置和法律法规体系的漏洞和空白。
森林防火怎么防？发生森林火灾后怎么救？火灾责任该由谁来承担？一连串待解的问题使得我们对森林防火行政法规的需求迫在眉睫。
1988年1月16日，国务院发布了现行《森林防火条例》，并于3月15日起施行，确定了“预防为主、积极消灭”的方针。从此，我国森林防火工作步入依法治火的轨道。
这部制定于计划经济时代的《条例》至今已施行20年，对预防和扑救森林火灾、保障人民生命财产安全、保护森林资源和维护生态环境等方面发挥了不可磨灭的作用。据统计，1968年～1987年的20年间，我国年均森林火灾次数为12967次；而在1988年～2007年，我国年均森林火灾次数减少到7626次，比上一个20年下降41.2%。
然而，伴随着改革开放的步伐，20年来，中国的社会经济环境发生了翻天覆地的变化，林业事业发展日新月异，森林防火工作面临新形势、新任务和新要求。在于去年12月递交到国务院法制办的关于森林防火条例送审稿的说明中有这样的表述：《条例》的一些规定明显滞后，“已经不适应森林防火工作的需要”。
“修订后的《条例》凸显了以人为本的理念，森林资源固然重要，但人民生命安全更加重要；新增的应急预案方面内容有利于指导基层在森林火灾应急处置时，更加有条不紊，更具可操作性。”一名基层森林防火工作者说。
以人为本，尽最大可能避免人员伤亡
现行《条例》第5条：预防和扑救森林火灾，保护森林资源，是每个公民应尽的义务。
第23条：扑救森林火灾，由当地人民政府或者森林防火指挥部统一组织和指挥。接到扑火命令的单位和个 7 人，必须迅速赶赴指定地点，投入扑救。扑救森林火灾不得动员残疾人员、孕妇和儿童参加。
修订后的《条例》第34条：森林防火指挥机构应当按照森林火灾应急预案，统一组织和指挥森林火灾的扑救。扑救森林火灾，应当坚持以人为本、科学扑救，及时疏散、撤离受火灾威胁的群众，并做好火灾扑救人员的安全防护，尽最大可能避免人员伤亡。
第35条：扑救森林火灾应当以专业火灾扑救队伍为主要力量；组织群众扑救队伍扑救森林火灾的，不得动员残疾人、孕妇和未成年人以及其他不适宜参加森林火灾扑救的人员参加。
假设发生一起森林火灾，受害森林面积在1000公顷以下，但死亡人数在30人以上，如果按照现行《条例》第28条规定，它不是特大森林火灾，但按照修订后的《条例》第40条规定，则应该被归类为特别重大森林火灾。
现行《条例》仅仅根据受害森林面积衡量森林火灾，修订后的《条例》将伤亡人数也纳入了森林火灾的分类标准。抛开受害森林面积不谈，只要造成一定数量的人员伤亡就要定性为相应级别的森林火灾。
古语云：“天地之间，莫贵于人”。森林资源固然是国家的宝贵财产，但生命的价值更加不可估量。从“必须迅速赶赴指定地点，投入扑救”，到“尽最大可能避免人员伤亡”，从资源为重到安全第一，考量角度的变 8 化既是以人为本理念的充分体现，也是科学发展观的具体落实和实践。
预则立，力保森林火灾损失降到最低
修订后的《条例》第16条：国务院林业主管部门应当按照有关规定编制国家重大、特别重大森林火灾应急预案，报国务院批准。县级以上地方人民政府林业主管部门应当按照有关规定编制森林火灾应急预案，报本级人民政府批准，并报上一级人民政府林业主管部门备案。县级人民政府应当组织乡（镇）人民政府根据森林火灾应急预案制定森林火灾应急处置办法；村民委员会应当按照森林火灾应急预案和森林火灾应急处置办法的规定，协助做好森林火灾应急处置工作。县级以上人民政府及其有关部门应当组织开展必要的森林火灾应急预案的演练。
一旦发生森林火灾，各级地方政府或森林防火指挥机构以及相关单位和个人应该如何反应？
立即扑救、及时报告，这是现行《条例》给出的答案。
修订后的《条例》进一步捋清了火情报告、启动应急预案等程序，规定了预案的内容，并进一步明确了地方各级人民政府和森林防火指挥机构的职责，以及气象、交通运输、通信、民政、公安、商务和卫生等相关部门的责任。
同时，将从国家到地方各级的森林火险等级区划、森林防火规划和森林火灾应急预案的制定和完善，提升到了法规的高度。
凡事预则立，不预则废。建立健全应急体系，在处置森林火灾时，才能做到反应及时、准备充分、决策科学、措施有力，把森林火灾造成的损失降到最低。
2006年1月14日，国务院发布了《国家处置重、特大森林火灾应急预案》。这次《条例》的修订也据此对森林火灾的分类标准作出了相应调整，以适应《预案》的分级响应机制。现行《条例》中森林火警、一般森林火灾、重大森林火灾、特大森林火灾的划分将改为一般森林火灾、较大森林火灾、重大森林火灾和特别重大森林火灾。
据了解，根据全国森林火险区划等级和森林防火实际需要，国家森林防火指挥机构编制了全国森林防火规划，目前已报国务院待批。
责任追究，向外也向内
现行《条例》对于违反森林防火规定的行为处罚为警告或10元～500元的罚款。
修订后的《条例》对违反森林防火规定的，除责令停止违法行为和给予警告外，还对个人处以200元?～5000 10 元的罚款，对违反规定的单位处以2000元～10万元的罚款。
对比新旧《条例》，我们不难得出这样的结论：无论是对于地方政府还是林业主管部门，森林防火的责任都更重了；违反条例规定所付出的成本更大了。
地方各级人民政府都必须负责森林火灾的预防、管理、检查、监督、扑救和保障等，切实承担起《森林法》所规定的职责。因为责任如此明确，一旦出现森林火灾，追究责任谁都无法推脱。
都说“自己的刀削不了自己的把儿”，但修订后的《条例》不仅严于律人，也严于律己。不仅对违反条例的单位和个人的板子打重了，还制订了自我监督的条款。如按照第47条规定，如果县级以上地方人民政府及其森林防火指挥机构、县级以上人民政府林业主管部门或者其他有关部门及其工作人员，未按照有关规定编制森林火灾应急预案或不依法履行相关职责等，其直接负责的主管人员和其他直接责任人员将依法受到处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
国家森林防火指挥部办公室的负责同志说，修订后的《条例》施行后，还有一系列的工作需要跟进。国家林业局将会同有关部门加紧研究制定森林火灾评估标准等。各地则要加大对修订后的《条例》的学习和宣传力度，相应地修订本地《森林防火条例实施办法》，对照新增或修改的规定，改进工作。在全国森林防火规划通 11 过后，各地应结合实际，编制本行政区域的森林防火规划，编制或完善森林火灾应急预案或应急处置办法。此外，在今后工作中，还要注意一些用语的变化。如修订后的《条例》不再说“森林防火戒严期”和“森林防火戒严区”，而改称“高森林火险期”和“高森林火险区”。（中国绿色时报）12
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