乡镇机构改革人员分流的困难及对策探析_政府机构改革人员分流

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乡镇机构改革人员分流的困难及对策探析

邹进泰 刘秀清

2005年第11期 ——特别策划

乡镇机构改革虽然不仅仅是人员的精简，但人员精简历来是其中最棘手的问题。分析清楚其中的原因，有利于增强采取相应措施化解这一难题的针对性和有效性。

乡镇机构改革人员分流困难的原因分析

乡镇机构改革人员分流困难的客观原因有以下3个方面：

第一、机构臃肿、超编现象严重。我国政府机构超编人数的85%集中在县乡两级，其中又以乡镇超编现象最为严重。据国家统计局等11个部委对全国1020个有代表性乡镇的抽样调查，平均每个乡镇党政内设机构为16个，其人员平均158人，超过正常编制的2～3倍；平均每个乡镇下属单位为19个，其人员达290余人，严重超编，且“积重难返”。

第二、乡镇经济不发达，分流渠道狭窄。在广大中西部地区，乡镇经济基本上是“纯农业经济”，而且还是以传统的农业经济为主，不但生产条件普遍较差、难以形成规模效益，而且农业产业化、商品化和市场化程度不高。多数乡镇受历史、地理、交通和人文精神等多种因素的制约，区域内缺乏实力雄厚的企业，财政贡献能力弱小，乡镇集体经济薄弱，使乡镇机构改革人员分流的渠道显得比较狭窄。

第三、乡镇债务包袱较重，可供分流补偿的资金有限。1994年后开始实行分税制，乡镇财政成为一级财政。在新税制下，“财权上收，事权下移”，使乡镇逐渐沉淀了大量债务。同时，分流乡镇干部还需要大量的资金来支出，在偿还乡镇债务尚且困难的情况下，许多乡（镇）现在根本拿不出这笔钱来。

乡镇机构改革人员分流困难的主观原因也有3个方面：

第一、乡镇既得利益者的刚性影响。改革开放以来，虽然大家都认为政府机构改革是非常必要的，但普遍存在“树上的人反对砍树”的本能反应。此时，他们想得最多的是保护自己的既得利益，缺乏改革整体目标和利益的意识。

第二、传统行政文化观念的影响。乡镇处于农村，而传统行政文化以小农经济为依撑。因此，传统行政文化中“官本位”、“宗法”、“特权”、“等级”等观念无疑会对乡镇人员分流产生消极影响。

第三、分流人员复杂心理因素的影响。一是工作惯性心理的影响，有些同志面临分流时，一般都是对现有工作恋恋不舍，不想离开；二是失落心理的影响，这一点在中老年同志当中表现得更为明显，普遍存在“退休尚早，学知识、学技术觉得太迟”等心理考虑，对分流表现出强烈的失落感，不愿分流；三是不自信心理的影响，一部分同志担心自己分流后难以找到如意的工作或担心不适应新的环境，而对未来丧失信心，从而反感分流；四是怀疑心理的影响，一些同志怀疑分流过程中存在裙带关系等不公平、不公正或不公开的现象，从而对分流结果产生抵制心理。

乡镇机构改革人员分流的对策建议

——逐步消化，稳步推进乡镇机构改革。由于乡镇冗员现象严重，很多地方不具备人员分流的“一揽子”解决条件。对此，应该在加强各种分流措施的前提下，逐步消化，稳步推进乡镇机构改革。在这一点上，日本经验值得借鉴。1969年，日本政府为了解决行政机关冗员严重的问题，制定了《关于行政机关职员定员的法律》，即总定员法，从宏观上给予强有力的控制。具体讲，就是每过2～ 3年，根据退休等退出岗位人数情况，核定一次编制，并通过法的形式确定下来。通过12年时间的消除化解，终于在1981年建立起精干高效的行政管理体系。这一点，对我们正在进行的乡镇机构改革无疑具有启发作用。

——加强宣传，增强人员分流的透明度。在乡镇机构改革的前、中、后期加强宣传，让分流人员理解乡镇机构改革是农村社会经济发展的客观要求，是历史潮流、时代必然。与此同时，要注意政策的可操作性和公开透明度，制定出能够实施的公开、公平、公正竞争上岗办法，不能搞暗箱操作，要让分流人员心服口服。

——为分流人员再就业创造良好的环境。一是鼓励分流人员自主创业，鼓励精简下来的公职人员申办私营个体企业，或者创办农场、养殖场，并在政策上给予适度倾斜。二是鼓励企业吸收分流人员，对接收分流人员的企业给予一定的资金贷款优惠，激发企业接收机关分流人员的积极性。这样利用经济杠杆鼓励富余人员脱离机关，一方面可以解除他们的后顾之忧，另一方面可以实现机构与人员的消肿目标。

——积极发展农村三产，拓宽分流人员就业渠道。从总体上看，当前广大农村三产发展严重滞后于农村社会经济的发展需求，社会化服务非常薄弱，远未形成体系，像“农民经纪人”、“农村市场信息咨询服务站”这样的社会中介组织数量与质量都落后于市场需求。而被精简的乡镇“七所八站”人员中很多是技术人才，应充分发挥其作用，形成乡村服务网络。可以预见，农村生产经营服务业有待开拓的领域十分广阔，可以创造很多就业岗位。——健全社会保障制度，解除分流人员后顾之忧。针对目前社会保障制度存在的问题，应充分发挥国家、企业和个人的积极性，依靠社会各方面力量，探索在小城镇建立区别于城市体制并符合社会主义市场经济体制要求的新型的社会保障制度。依托现有的乡镇社会保障机构，继续办好农村社会养老保险，积极推广城镇社区服务，特别是抓紧推进影响力大、需求迫切的社会养老基金、大病统筹基金和最低生活保障基金这“三金”制度的建立健全工作，以减少分流人员的后顾之忧。

——科学核编、依法定编、严控进人，确保人员分流不反弹。在前几次机构改革过程中，出现“精简——膨胀——再精简——再膨胀”现象的主要原因之一是缺乏法律约束。本次乡镇机构改革，要想真正避免人员“回流”的难题，必须要重视加强依法科学定编的工作。即根据乡镇政府今后应承担的职能及其履行职能的能力尤其是财力进行科学论证，对乡镇政府职能机构、人员编制做出明确规定，同时推行财政对工资的直接发放，以此来增强工资发放的透明度。在农村社会经济发展确需增加职员时，要严格依照法定程序，在严格监督下公开、公平、公正地选拔，并首先考虑在现有乡镇工作人员中进行“调剂性”选拔。对违反法定编制而随意增设机构、人员的行为，一律依法作出处理，从而确保编制的严肃性，使乡镇机构改革和人员分流的成果得以巩固。■

（作者单位：湖北省社会科学院）