第二章 行政组织与公务员 OK_第二章行政组织的演变
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第二章 行政组织与公务员
第一节 行政组织法概述
行政组织：
一、概念：是指以实现国家行政职能为目的，以行政职位为基本构成单位的组织。
二、以行政职位为基本构成单位，可以组成不同规模、不同功能和不同形式的各种行政组织。
行政组织的典型形态和主要形态：是国家行政机关。
行政主体：
→根据行政诉讼法等立法规定，行政法学提出了行政主体范畴。
→行政主体：是指能够以自己的名义实施国家行政管理职能并承受一定法律后果的国家行政机关和社会组织。
→行政主体的特征：
1、以实施者的独立名义从事行政活动。
2、以实施者的独立名义承担相关法律责任。
→我国形成行政主体制度的原因：
1、是需要由具体的机构来行使行政职权和参加行政复议与行政诉讼；
2、是出于行政效率和编制管理的需要，非政府组织可以依法成为行政职权的实施者。
→能够成为行政主体的组织：包括行政机关和非政府组织，但是它们管理具体行政事务时都需要有法律规定作为根据。
→虽然行政机关是最重要、最常见的行政主体，但是并非所有的行政机关都能成为行政主体。哪些行政机关能够成为行政主体，应当依据法律规定来确定。
行政组织法：
一、概念：是关于行政组织的职能和权限、设置权和编制权、公务员录用权和管理权的法律制度，包括行政组织(行政机关和非政府公共组织)和公务员两大部分，是行政法的基本制度。
二、表现形式：
1、是规定行政组织基本制度和基本职权的行政组织基本法；
2、是规定具体行政机关组织事项和具体职权的单行法。
三、目前，关于行政组织和行政人员的基本立法有：
1、宪法、2、国务院组织法、3、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法、4、民族区域自治法、5、公务员法、6、《国务院地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》、行政机关：
一、概念：是由国家依法设立的、行使国家行政职权、掌管国家行政事务的国家机构。
二、分类：
1、中央行政机关和地方行政机关。
这种分类反映国家行政（以行政区划为基础）之整体与部分的关系。
2、→一般行政机关：是指与人民代表大会相对应的一级人民政府，例如，国务院和地方各级人民政府；
→专门行政机关：即一级人民政府的职能部门，例如，国务院的各部委，地方政府的厅、局等。
3、→正式行政机关：即由人民代表大会设立的、并独立行使职权的行政机关；
→派出机关与派出机构：是正式行政机关的派出机关和机构，行使设立机关的职权和相关立法赋予的职权。
行政机关组织法：
1、是行政组织法的重要组成部分。
2、主要内容有：①行政机关的性质和组成，②行政机关的职责与权限，③行政机关的设置和编制管理，④行政机关的决策制度和工作规则，⑤行政机关之间的相互关系和监督机制。
编制管理：
1、是行政机关设置行政机构的经常性管理活动。
2、编制：主要是指行政机构的人员定额和职位结构。
3、我国的编制管理机关：是国务院和地方县级以上人民政府的编制委员会。
4、人民代表机关和行政机关作出行政机构的设立决定后，由人民政府的机构编制部门负责执行，下达编制指标。行政机关根据编制规定取得办公经费和其他履行职务所必需的条件。
行政组织法的基本原则：
1、民主集中制原则。
此原则：⑴是处理行政机关与其他国家机关之间相互关系的根本准则。
⑵是处理行政机关与行政机关之间相互关系的根本准则。
⑶是处理行政机关与公务员之间相互关系的根本准则。
2、中央与地方行政机关的职权划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性原则。
3、行政机关的组织建设，实行精简的原则。
行政组织法的基本制度：
一、行政首长负责制：→是我国行政机关决策的基本制度。
中央人民政府实行总理负责制和部长、主任负责制；
地方各级人民政府实行省长、市长、县长、乡长和镇长负责制。
→政府会议分为：全体会议和常务会议，→国务院工作中的重大问题，必须经国务院全体会议或者国务院常务会议讨论决定。
→县级以上地方各级人民政府工作中的重大问题，须经政府常务会议或者全体会议讨论决定。
二、行政机关和政府组成人员任期制：是关于行政机关更迭期限的基本制度。
→国务院每届任期与全国人民代表大会每届任期相同。总理、副总理、国务委员连续任职不超过两届。
→地方各级人民政府每届任期与本级人民代表大会每届任期相同。
三、民族区域自治制度：→是我国少数民族在行政管理方面行使自冶权的基本制度。
→自治区、自治州和自治县的人民政府是该自治地方的自治机关之一，行使法律规定的民族自治权。
四、公务员制度：是我国选拔、任用和管理行政机关工作人员的基本制度。
公务员的录用和任用遵循德才兼备的用人标准和公开、平等、竞争和择优的原则。
第二节 中央国家行政机关
国务院概述：
1、中央行政机关：是国务院和国务院所属各工作部门的总称。
2、国务院：即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。
3、国务院，统一领导各部和各委员会的工作，并且领导不属于各部和各委员会的全国性的行政工作，统一领导全国各级地方国家行政机关的工作。
4、国务院组织：由法律规定，现行国务院组织法是1982年第五届全国人民代表大会第五次会议通过的。
5、国务院的组成人员：总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长和秘书长
6、国务院实行总理负责制。
→总理领导国务院的工作，副总理、国务委员协助总理工作。
→国务院工作中的重大问题，须经国务院常务会议或者全体会议讨论决定。
→总理召集和主持国务院常务会议和国务院全体会议。
7、国务院的职权：
⑴国务院的基本职权：由宪法第89条规定，包括发布决定、命令和行政法规，向全国人大提出议案，任免国家工作人员等职权。
⑵国务院的专门职权：根据需要由单行的法律和全国人大的决议规定。
国务院行政机构的种类：
→以行政职能为标准，国务院行政机构可分为：
①国务院办公厅、②国务院组成部门、③国务院直属机构、④国务院办事机构、⑤国务院组成部门管理的国家行政机构、⑥国务院议事协调机构。
注：除行政机构外，国务院还设有事业单位和特设机构。
→目前，国务院行政机构设置和编制管理的主要法律依据有：
①宪法，②国务院组织法，③1997年国务院发布的《国务院行政机构设置和编制管理条例》。
一、国务院办公厅：
1、是协助国务院领导处理国务院日常工作的机构。
2、依据国务院组织法的规定，国务院设立办公厅，由国务院秘书长领导。
二、国务院组成部门：
1、是国务院领导下的、主管特定国家行政事务的行政机构，依法分别履行国务院的基本行政管理职能。
2、包括各部、各委员会、中国人民银行和国家审计署。
3、它的设立、撤销或者合并，由国务院机构编制管理机关提出方案，经国务院常务会议讨论通过后，由国务院总理提请全国人民代表大会决定。
在全国人民代表大会闭会期间，提请全国人民代表大会常务委员会决定。
4、各个部门分别实行部长、主任和署长、行长负责制。
5、国务院组成部门工作中的方针、政策、计划和重大行政措施，应向国务院请示报告，由国务院决定。
6、根据法律和国务院的决定，国务院组成部门可以在本部门的权限内发布命令、指示和规章。
三、国务院直属机构：
1、是国务院领导下的、主管某项专门业务的行政机构，具有独立的行政管理职能。
2、该类机构的设立、撤销或者合并，根据工作的需要和精简原则，由国务院决定。
四、国务院办事机构：
1、是协助国务院总理办理专门事项的行政机构，不具有独立的行政管理职能。
2、它的设立、撤销和合并，由国务院机构编制管理部门提出方案，报国务院决定。
五、国务院组成部门管理的国家行政机构：
1、即由国务院组成部门管理的，主管特定业务、行使行政管理职能的行政机构。
2、它的设立、撤销和合并，由国务院机构编制管理部门提出方案，报国务院决定。
注：⑴国务院组成部门管理的国家行政机构不是该主管部门的内设机构。
⑵国务院组成部门主要通过对它所管理的国家行政机构工作中的重大方针政策、工作部署等事项实施管理，并对国务院负责。
六、国务院议事协调机构：
1、是承担国务院行政机构重要业务工作的组织协调任务的行政机构。
2、它的设立、撤销和合并由国务院机构编制管理部门提出方案，报国务院决定。
3、它议定的事项，经过国务院同意，由有关的行政机构按照各自的职责负责办理。
4、在特殊情况下或者紧急情况下，经过国务院同意，它可以规定临时性的行政管理措施。
国务院行政机构的职能调整：
国务院行政机构设立后，需要对职能进行调整的，由国务院机构编制管理部门提出方案，报国务院决定。
国务院行政机构的内设机构：
一、国务院办公厅、国务院组成部门、国务院直属机构、国务院办事机构：
在职能分解的基础上设立司、处两级内设机构；
二、国务院组成部门管理的国家行政机构：根据工作需要，可以设立司、处两级内设机构，也可以只设立处级内设机构。
注：
1、国务院行政机构的司级内设机构的增设、撤销或者合并：
经国务院机构编制管理机关审核方案，报国务院批准。
2、增设国务院行政机构的司级内设机构的方案，应当包括下列事项：
(1)增设机构的必要性；(2)增设机构的名称和职能；
(3)与业务相近的司级内设机构职能的划分。
3、国务院行政机构的处级内设机构的设立、撤销或者合并：
由国务院行政机构根据国家有关规定决定，按年度报国务院机构编制管理机关备案。
国务院行政机构的编制管理：
→国务院行政机构的编制：即对国务院行政机构人员的数量定额和领导职数的管理制度。
→国务院行政机构的编制确定原则：依据职能配置和职位分类实行精简的原则。
→国务院行政机构编制的确定，在国务院行政机构设立时进行。编制方案的内容是：(1)机构的人员定额和人员结构比例；(2)机构的领导职数和司级内设机构的领导职数。
→国务院行政机构编制的增加或减少，由国务院机构编制管理机关审核方案，报国务院批准。
→国务院行政机构编制的监督检查：
由国务院机构编制管理机关，对国务院行政机构的机构设置和编制执行情况行使监督检查权。国务院行政机构有义务每年向国务院机构编制管理机关提供其机构设置和编制管理情况的报告。
例题，下列哪典事项属于国务院行政机构编制管理的内容?(2009年试卷二第83题)A．机构的名称 B．机构的职能 C．机构人员的数量定额 D．机构的领导职数
【参考答案及简要提示】CD。
在行政法上机构设置与编制是两个不同的概念，有各自特定的内涵和意义，编制专指机构的“人员的数量定额和领导职数”。
第三节 地方国家行政机关地方国家行政机关：
一、概念：是指在一定的行政区域内由该行政区的人民代表机关产生的人民政府及其工作部门。
二、主要法律特征：
1、在地域上，地方国家行政机关是依据行政区划建立的，而不是依据铁路路区、水运航区、送电电区或者其他行政行业区域设立的；
2、在政治上，地方国家行政机关是由该行政区域内的地方人民代表机关产生的；
3、在行政体制上，地方国家行政机关是中央人民政府领导下的下级地方行政机关。
它与中央行政机关是下级与上级、局部与整体的关系。
三、性质：
1、地方国家行政机关，在组织上具有双重性。
一方面，它是地方各级人民代表大会的执行机关，由地方各级人民代表机关产生，向其负责并报告工作，执行本地人民代表机关制定发布的法规和决议；
另一方面，它又是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院，向上一级国家行政机关负责并报告工作。
2、地方国家行政机关，在活动内容上具有执行性。
我国实行单一制国家结构，地方国家行政机关有义务实施国家法律、行政法规和国务院的决定、命令。
四、分类：
1、普通地方国家行政机关：→是指除民族自治地方和特别行政区以外的，按照行政区划由当地各级
人民代表机关产生的地方行政机关，→即指省、直辖市、市(设区的和不设区的)、县、市辖区、乡、民族乡、镇的人民政府及其工作部门。
2、民族自治地方的行政机关：→是由民族自治地方人民代表机关产生的地方行政机关，→在性质上，它既是民族自治地方人民代表大会的执行机关和行使
民族自治权的民族自治机关，又是国家的一级地方行政机关，服从上级国家行政机关和国务院的领导。
注：民族自治地方有三级，即自治区、自治州和自治县。
3、特别行政区行政机关：特别行政区实行不同于我国其他地方的政治制度，因此这里不再讨论特别行政区行政机关的问题。
地方各级人民政府的组成：
一、省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民政府：
分别由省长、副省长，自治区主席、副主席，市长、副市长，州长、副州长和秘书长、厅长、局长、委员会主任等组成。
二、县、自治县、不设区的市、市辖区的人民政府：
分别由县长、副县长，市长、副市长，区长、副区长和局长、科长等组成。
注：→地方各级人民代表大会选举①省长、副省长，②自治区主席、副主席，③市长、副市长，④州长、副州长，⑤县长、副县长，⑥区长、副区长。
→在本级人大闭会期间，本级人大常委会可以决定上述副职行政首长的任免，并根据省长、自治区主席、市长、州长、县长和区长的提名，决定本级人民政府秘书长、局长、厅长、主任、科长的任免，报上一级人民政府备案。
→民族自治地方人民政府的行政首长：由实行区域自治的民族公民担任。
地方各级人民政府行政机构的设置：
一、地方各级人民政府行政机构的设立、撤销、合并或者变更规格、名称，由本级人民政府提出方案，经上一级人民政府机构编制管理机关审核后，报上一级人民政府批准。即：
1、省、自治区、直辖市人民政府的厅、局、委员会等职能部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请国务院批准。
2、自治州、县、自治县、市、市辖区人民政府的局、科等职能部门的设立、减少或者合并，由本级人民政府报请上一级人民政府批准。
注：县级以上地方各级人民政府行政机构的设立、撤销或者合并，还应当依法报本级人民代表大会常务委员会备案。
注：
1、县级以上普通地方人民政府的工作部门主要有：
经济计划、科学、体育、计划生育、财政、公安、民政、司法、监察、文化、卫生、工业、农业、林业、交通、外贸、教育、广播电视等委员会、厅、局(科)。
2、地方各级人民政府根据本地区行政管理的实际需要，按照有关程序可以设立其他必要的行政机构。
二、→地方各级人民政府行政机构应当以职责的科学配置为基础，综合设置，做到职责明确、分工合理、机构精简、权责一致，决策和执行相协调； 职责相同或者相近的，原则上由一个行政机构承担。
→行政机构之间对职责划分有异议的，应当通过协商解决，并报本级人民政府机构编制管理机关备案； 协商不一致的，应当通过程序报本级人民政府决定。
→地方各级人民政府应当严格控制议事协调机构的设立，所设立的议事协调机构不能单独设立办事机构，具体工作由有关的行政机构承担；并根据工作需要和精干的原则以及程序设立必要的内设机构。
→地方各级人民政府行政机构的编制，应当根据其所承担的职责，按照精简的原则核定，地方各级人民政府行政机构应当使用行政编制，事业单位应当使用事业编制，不得混用、挤占、挪用或者自行设定其他类别的编制。
注：行政编制总额由省、自治区、直辖市人民政府提出，经国务院机构编制管理机关审核后，报国务院批准。
→地方各级人民政府根据调整职责的需要，可以在行政编制总额内调整本级人民政府有关部门的行政编制。但是，在同一个行政区域不同层级之间调配使用行政编制的，应当由省、自治区、直辖市人民政府机构编制管理机关报国务院机构编制管理机关审批。
→地方各级人民政府议事协调机构不单独确定编制，所需要的编制由承担具体工作的行政机构解决。
→县级以上各级人民政府机构编制管理机关应当按照管理权限，对机构编制管理的执行情况进行监督检查；必要时，可以会同监察机关和其他有关部门对机构编制管理的执行情况进行监督检查。地方各级人民政府的职权：
一、普通地方各级人民政府的职权，分为：
1、基本职权：由宪法和地方组织法规定，特别是《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第59～61条的规定；
2、专门职权：由单行法律法规根据需要规定。
二、民族自治地方行政机关的职权：
民族自治地方行政机关享有民族自治权。按照宪法和民族区域自治法，民族自治地方的自治权主要表现在：
(1)管理地方财政的自治权；
(2)管理本地区教育、科学、文化、卫生等行政事务的自治权；(3)经国务院批准，依法组织维护本地方社会治安公安部队的职权。
注：
1、省、自治区、直辖市人民政府的各工作部门：
接受本级人民政府的统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受国务院主管部门的业务指导或者领导；
2、自治州、县、自治县、市、市辖区人民政府的各工作部门：
受本级人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受上级人民政府主管部门的业务指导或者领导。
地方国家行政机关的派出机关：
一、概念：是由有权的地方人民政府在一定行政区域内设立，代表设立机关管理该行政区域内各项行政事务的行政机构。
二、分类：根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第68条的规定，派出机关有三类：
1、省、自治区人民政府设立的派出机关(行政公署)：
设立的主要条件是“在必要的时候”和“经国务院批准”；
2、县、自治县的人民政府设立的区公所：
设立的主要条件是“在必要的时候”和“经省、自治区、直辖市的人民政府批准”；
3、市辖区、不设区的市的人民政府设立的街道办事处：
设立的主要条件是“经上一级人民政府批准”。
地方国家行政机关的派出机构：
一、概念：是由有权的地方人民政府的职能部门在一定行政区域内设立，代表该设立机构管理该行政区域内某一方面行政事务的行政机构。
二、设立：主要是根据部门行政法的规定设立并赋予行政职权。
部门行政法根据有关行政领域的具体情况对派出机构的设置和职权作出规定，例如，治安管理处罚法对公安派出所职权的规定。
第四节 实施行政职能的非政府组织 实施行政职能的非政府组织概述：
→由于行政改革和提高行政效率的需要，一些非政府组织被赋予实施行政管理的职权。
→按照其权力的来源，大致可以分为两类：
1、根据法律、法规的规定获得行政管理权限的，称为法律、法规授权的组织。
2、根据行政机关的委托获得行政管理权限的，称为行政机关委托的组织。
→对此较早作出规定的，是1989年公布的行政诉讼法第25条关于行政诉讼被告的规定，后来，1、在1996年公布的行政处罚法关于行政处罚实施机关的规定中出现。
2、在1999年公布的行政复议法关于被申请人的规定中出现。
3、在其他法律法规中出现。
法律、法规授权的组织：
一、概念：是指根据法律、法规的规定，可以以自己的名义从事行政管理活动、参加行政复议和行政诉讼并承担相应法律责任的非政府组织。
例如，1、行政诉讼法第25条规定：
由法律、法规授权的组织所作出的具体行政行为，该组织是被告。
2、1990年公布的铁路法第3条规定：
国家铁路运输企业行使法律、行政法规授予的行政管理职能。
3、行政处罚法第17条规定：法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，可以在法定授权范围内实施行政处罚。
4、行政复议法第15条规定：对法律、法规授权的组织的具体行政行为不服，分别向直接管理该组织的地方人民政府、地方人民政府工作 部门或者国务院部门申请行政复议。
三、对非政府组织的授权主要由单行法律、法规根据具体情形规定，授予权力的内容和行使条件也各不相同。
如果授权的法律、法规失效，有关组织的行政管理权限也就不再存在。
例如，早先公布的《价格管理条例》曾经规定授权物价监督检查所进行价格监督检查和对价格违法行为进行行政处罚的职权，后来公布的价格法不再有这样的授权规定，上述授权也就不再存在。
四、种类：→常见的是国有事业单位和企业单位。
→国有事业单位大致有两类：
一类是执行国家行政管理职能的事业单位，例如，①国家银行业监督管理委员会、②国家保险业监督管理委员会、③国家证券监督管理委员会；
另一类是履行公共服务职能的事业单位：
它们是为了社会公益目的，由国家机关举办或者由其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动提供社会服务的公共组织。
这两类事业单位由相关国家立法授权实施行政职能。
例如，1980年全国人大常委会公布的《学位条例》第8条第1款规定：
学士学位，由国务院授权的高等学校授予，硕士学位、博士学位，由国务院授权的高等学校和科学研究机构授予。
→国有企业单位。
→企业单位是以营利为目的从事生产经营活动的经济组织。
→国有的公用企业、金融企业和全国性总公司往往成为法律、法规授权的对象。
→公用企业包括邮电、铁路运输、煤气公司和自来水公司等，它们也会被国家立法授权实施一部分行政职能。
行政机关委托的组织：
一、概念：即以委托机关的名义在委托事项范围内从事行政管理活动的非政府组织。
注：这类组织不能以自己的名义实施行政管理和对外承担法律后果。
二、→较早对此作出规定的是1989年公布的行政诉讼法，该法第2条规定：
由行政机关委托的组织所做的具体行政行为，委托的行政机关是被告。
→后来于1996年公布的行政处罚法对此有比较多的规定。
→以下以行政处罚法第18、19条的规定为例，对行政处罚领域中行政机关委托的组织制度做一框架性分析。
1、行政机关的权利义务。
在委托行政职权问题上，行政机关有以下一些义务：
(1)委托行政职权，应当以法律、法规和规章的规定为依据；
(2)委托行政职权，必须在行政机关的法定权限以内；
(3)委托符合法定条件的组织，不得委托个人和不符合法定条件的组织；
(4)对受委托的组织实施行政处罚的行为应当负责监督；
(5)对受委托的组织的行为后果承担法律责任。
2、受托组织的条件。
受托组织必须具备以下条件：(1)受托组织必须是依法成立的管理公共事务的事业组织；
(2)受托组织必须具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员；
(3)对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的，受托组织应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。
3、受托组织的权利义务。
有关组织根据行政机关的委托进行行政处罚时，有以下权利义务：
(1)只能在委托范围内实施行政处罚；(2)以委托行政机关的名义进行行政处罚；
(3)不得再委托其他任何组织或者个人实施行政处罚。
第五节 公务员
《中华人民共和国公务员法》：
1、于2006年1月起施行。
2、是新中国成立以来，由最高国家立法机关制定公布的第一部公职人员基本法。
3、是我国公职人员制度的基本法律依据。
从此，⑴我国公民担任公职权、公职人员履行公职的保障权和退出公职的公民权，将得到法律的系统保护，⑵公民在取得公职、担任公职和退出公职的过程中，其义务得到了法律的明确界定。
注：
1、法官、检察官也属于上面所提到的公职人员的范围。
2、参照公务员法进行管理的公共事业单位，其工作人员（其中，工勤人员除外）的权利也因此得到更为严格的保护。
公务员：
一、定义：是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。理解：该定义中有三个要素，即：
1、依法履行公职。
2、纳入国家行政编制。
3、由国家财政负担工资福利。
二、具体而言，主要包括下列人员：
1、中国共产党机关的工作人员。
2、民主党派机关的工作人员。
3、人大机关的工作人员。
4、政协机关的工作人员。
5、法院的工作人员。
6、检察机关的工作人员。
7、行政机关的工作人员。
注：法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中除工勤人员以外的工作人员，经批准参照公务员法进行管理。
三、注：→这一定义的根据：是2006年1月起施行的公务员法。
→该法规定的公务员范围大于国务院1993年《国家公务员暂行条例》规定的“公务员”范围。
→凡符合该定义三要素的人员都属于我国“公务员”的范围，不限于国家机构的工作人员和行政机关的工作人员，因此我国的“公务员”大体相当于公职人员的总称。
公务员制度：
一、从法律上说，公务员制度：是调整公职关系的法律规范的总和。
二、公职关系：是指基于担任公职而产生的公职人员同公务员管理部门之间的权利义务关系。
注：公务员法是国家管理公职人员的基本法。
由于公务员的范围广泛，涉及不同种类国家机关工作人员相关法律的适用问题。所以，公务员法规定：
对公务员中的领导成员的产生、任免、监督以及法官、检察官等的权利、义务和管理，另有规定的法律优先适用。
四、我国公务员制度：→以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导。
→贯彻社会主义初级阶段的基本路线。→贯彻中国共产党的干部路线和干部方针。→坚持党管干部的原则。
这些方面决定了我国公务员制度的特有性质。
公务员制度的基本原则：
公务员的管理受一系列必须坚持的基本原则的支配，这些基本原则有：
一、公务员的管理实行公开、平等、竞争和择优的原则，依照法定的权限、条件、标准和程序进行。
二、公务员的管理坚持监督约束与鼓励保障并重的原则。
三、公务员的任用，坚持任人唯贤、德才兼备的原则，注重工作实绩。
注：→公开、平等、竞争和择优原则：是公务员管理区别于计划经济条件下干部管理的重要标志，在公务员录用制度中有比较鲜明的体现。
→其中，1、公开：→是指公务员的录用应当向社会公开，使更多的人才能够有机会了解并参加公务员录用的竞争，也使录用公务员的工作受到广泛监督。
→公开的内容：至少应当公开①录用的资格条件、②录用的程序和③录用结果。
2、平等：是指符合条件的人员享有平等的权利获得竞争机会，不受公开公布的资格条件以外因素的影响。
3、竞争：是指公务员的录用方式必须具有竞争性质和竞争程序，不得使用非竞争方式。
4、择优：是指在录用目的和录用结果上，把参加竞争的最符合录用条件的优秀人才吸收到公务员行列中来。
公务员的基本权利义务：
一、公务员的基本权利义务：
1、是公务员普遍的、根本的法律权利和法律义务。
2、是公务员与国家之间公职法律关系形成的基础。
3、是公务员在法律地位上区别于普通公民的主要标志。
4、是国家和社会监督、评价公务员的主要依据。
二、公务员的基本义务：
1、模范遵守宪法和法律；
2、按照规定的权限和程序认真履行职责，努力提高工作效率；
3、全心全意为人民服务，接受人民监督；
4、维护国家的安全、荣誉和利益；
5、忠于职守、勤勉尽责、服从和执行上级依法作出的决定和命令；
6、保守国家秘密和工作秘密；
7、遵守纪律，恪守职业道德，模范遵守社会公德；
8、清正廉洁，公道正派；
9、法律规定的其他义务。
三、公务员的基本权利义务：
1、执行公务权，获得履行职责所必须的工作条件；
2、身份保障权，非因法定事由和非经法定程序不被免职、降职、辞退或者处分，公务员的身份和职务受法律保障；
3、工资福利权，获得工资报酬和享受福利、保险待遇；
4、参加培训权，参加政治理论和业务知识的培训，以适应工作的需要；
5、批评建议权，对机关工作和领导人员提出批评和建议；
6、申诉控告权，对有关处分和处理决定提出申诉，对有关机关和负责人滥用职权和其他违法行为提出控告；
7、辞职申请权，可以出于个人原因提出不再继续担任公务员；
8、法律规定的其他权利。
管理公务员的基本制度：
总的来说，就是关于公务员职务的取得、履行和退出诸管理环节以及为公务员提供物质和权益保障的制度。
一、公务员职位分类、职务和级别方面的制度。
1、公务员职位的分类：
⑴是进行职位设置，确定职位职责和确定任职资格条件的人事管理活动。
⑵是根据工作职位的需要来确定人员任用的人事管理制度，⑶是对公务员进行管理的基础。
2、公务员职位分类，包括三个环节：
(1)进行职位设置：各机关依照确定的职能、规格、编制限额以及结构比例，设置本机关公务员的具体职位。
(2)确定职位的职责：即规定特定行政职位必须要完成的任务、要达到的目标和责任。这是职位分类的工作重心。
(3)确定每个职位的任职资格和任职条件：
即规定能够完成职位职责的公务员任职资格和任职条件。增设、减少或者变更职位时，应当按照规定程序重新确定职位的任职资格和任职条件。
3、我国公务员的职位，目前主要有三个类别：①综合管理类、②专业技术类、③行政执法类。
注：国务院根据公务员法，对于具有职位特殊性，需要单独管理的，可以增设其他职位类别。
4、公务员的职务与级别：→国家根据公务员职位类别设置公务员职务序列。
→公务员的职务对应相应的级别；
公务员级别的确定：根据所任职务及其德才表现、工作实绩和资历确定级别。
注：
1、国家根据人民警察以及海关、驻外外交机构公务员的工作特点，设置与其职务相对应的衔级别；
2、公务员的工资及其他待遇依据公务员的职务与级别确定。
二、公务员公职取得方面的制度。
1、公务员公职取得制度：即与公务员录用和任用有关的制度。
2、公务员的录用制度：
⑴定义：即根据法定程序和法定方法，将符合条件的人员吸收为公务员的制度。
⑵适用：适用于初次进入行政机关，担任主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务公务员。
⑶录用的主要方式：考试和考核。
录用的办法：公开考试、严格考核、平等竞争和择优录取。
⑷录用的条件，分为：
①机关职位条件：是指录用公务员必须在录用机关的编制限额以内，并且录用机关还要具有相应职务空缺。
注：这一条件禁止有关机关在编制管理和职位管理以外进行公务员招考活动。
②报考资格条件，分为：
a法定的资格条件：→即法律规定公民担任国家公职的基本条件，→包括：→具有中华人民共和国国籍、→年满18周岁、→拥护中华人民共和国宪法、→具有良好的品行、→具有正常履行职责的身体条件、→具有符合职位要求的文化程度和工作能力、→法律规定的其他条件。
b机关拟定的资格条件：
即省级以上公务员主管部门根据拟任职位的要求而规定的资格、条件。
注：报考资格条件，表明：担任我国国家公职是我国公民特有的法律权利，只有同时符合法定的资格条件和机关拟定的资格条件的公民才具有 报考的资格和担任国家公职的资格。
⑸录用的程序：①即选拔和确定报考人是否符合录用条件的法定过程。②主要内容：发布招考公告、对报考人员进行资格审查；
↓
对审查合格的进行录用考试(采取笔试和面试的方式进行)；
↓
根据考试成绩确定考察人选，并对其进行报考资格复审、考察和体检；
↓
根据考试成绩、考察情况和体检结果，提出拟录用人员名单，并予以公示。↓
公示期满，↙ ↘
中央一级招录机关将拟录用人员名单 地方各级招录机关将拟录用人员名单
报中央公务员主管部门备案； 报省级或者设区的市级公务员主管部门审批。
↓
新录用的公务员试用期为1年。
试用期满合格的，予以任职；不合格的，取消录用。
3、公务员的任免制度：
⑴定义：是指与任用或者免除公务员职务有关的制度。
⑵公务员的任职，实行：①选任制、②委任制、③聘任制。
⑶→选任制公务员：在选举结果生效时即任当选职务。
任期届满不再连任，或者任期内辞职、被罢免、被撤职的，其所任职务即终止。
→委任制公务员：遇有试用期满考核合格、职务发生变化、不再担任公务员职务以及其他情形需要
任免职务的，应当按照管理权限和规定的程序任免其职务。
→聘任制公务员：→机关根据工作需要，经省级以上公务员主管部门批准，可以对专业性较强的职位辅助性实行聘任制。
→机关聘任公务员可以参照公务员考试录用的程序进行公开招聘，也可以从符合条件的人员中直接选聘。
→机关与所聘公务员之间应当通过订立聘任合同确定双方的权利义务，机关根据公务员法和聘任合同对所聘公务员进行管理。
⑷确定初任法官、初任检察官的任职人选，可以面向社会，从通过国家统一司法考试取得资格的人员中公开选拔。
例题，关于聘任制公务员，下列做法正确的是：(20lO年试卷二第98题)A、某县保密局聘任两名负责保密工作的计算机程序员。B、某县财政局与所聘任的一名精算师实行协议工资制。C、某市林业局聘任公务员的合回期限为十年。
D、某县公安局聘任网络管理员的合同需经上级公安机关批准。
【参考答案及简要提示】B。
→允许对公务员实行聘任制的职位是专业性较强的职位和辅助性职位，但涉及国家秘密的职位属于禁止之列；
→聘任合同的期限为一年至五年。
聘任合同可以约定试用期，试用期为一个月至六个月。
聘任合同的签订、变更或者解除，应当报同级公务员主管部门备案。
→聘任制公务员按照国家规定实行协议工资制；
三、公务员公职履行方面的制度。
公务员履行公职期间的管理制度主要有：
①考核、②奖励、③惩戒（或处分）、④职务任免和职务升降、⑤培训、⑥交流、⑦回避等。
注： 职务任免上面已经提到，下面不再讨论。
1、考核：⑴→即对公务员履行职务情况进行考察、核查并且作出评价的活动。
→分为，①平时考核。
②定期考核：以平时考核为基础。
其结果：→分为优秀、称职、基本称职和不称职四个等次。
→应当以书面形式通知公务员本人。
⑵主要事项：→考核的作用：为公务员调整职务、级别和工资提供依据。
为公务员的奖励、培训、辞退提供依据。
→考核的内容：有德、能、勤、绩四个方面，其中重点是考核工作业绩。
→考核的程序等：①对非领导成员的公务员的定期考核采取年度考核的方式，先由个人按照职位职责和有关要求进行总结，主管领导人员在听取群众意见后提出考核等次建议，由本机关负责人或者授权的委员会确定考核等次。
②对领导成员的定期考核，由主管机关按照有关规定办理。
2、奖励：→即对工作表现突出，有显著成绩和贡献，或者有其他突出事迹的公务员或者公务员集体进行褒奖和鼓励。
→主要事项；⑴奖励的原则：即精神鼓励与物质鼓励相结合，以精神鼓励为主。
⑵奖励的种类：嘉奖、记三等功、记二等功、记一等功、授予荣誉称号；
⑶奖励的程序：给予公务员或者公务员集体奖励，按照规定的权限和程序决定或者审批。⑷奖励的撤销：
公务员或者公务员集体有以下情形之一的应当撤销奖励：
①弄虚作假，骗取奖励的；
②申报奖励时隐瞒严重错误或者严重违反规定程序的； ③法律法规规定应当撤销奖励的其他情形。
3、惩戒（或处分）：即对违反法律和纪律应当承担纪律责任的公务员给予处分。
⑴处分的种类：①警告、②记过、③记大过、④降级、⑤撤职、⑥开除。⑵处分的程序：由处分决定机关决定对公务员违纪的情况进行调查，并将调查认定的事实及拟给予处分的依据告知公务员本人。
↓
公务员有权进行陈述和申辩。
↓
处分决定机关认为对公务员应当给予处分的，应当在规定的期限内，按照管理权限和规定的程序作出处分决定。
↓
处分决定应当以书面形式通知公务员本人。
⑶处分决定的合法要件：①事实清楚、②证据确凿、③定性准确、④处理适当、⑤程序合法、⑥手续完备。
⑷处分的适用：→对违纪行为情节轻微，经过批评教育后改正的，可以免予行政处分。
→公务员受开除以外的处分，在受处分期间确有悔改表现，并且没有再发生违纪行为的，处分期满后由处分决定机关解除处分，并以书面形式通知本人。
注：
1、处分须依法定程序作出，处分及解除处分都应当以书面形式通知公务员本人。
2、公务员法第58条第l款规定：
公务员在受处分期间不得晋升职务和级别，其中，受记过、记大过、降级、撤职处分的，不得晋升工资档次。
3、聘任制公务员与所在机关之间因履行聘任合同发生争议，仲裁前置，即未经仲裁，不得向法院提起诉讼。
⑸禁止性纪律：公务员法第53条规定了禁止公务员从事的15项行为，对公务员个人的违法意愿表达行为和其他不符合公职要求的行为予以严格禁止，违反者将受到纪律处分。
⑹反对上级错误权，包括：
①公务员对错误决定命令的建议权：
公务员在执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见； ↓
上级不改变该决定或者命令，或者要求立即执行的，公务员应当执行该决定或者命令，执行后果由上级负责，公务员不承担责任；
②公务员执行明显违法决定命令的法律责任：
公务员执行明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相应的责任。
注：
1、除了刑事处罚以外，处分是保障公务纪律、维护国家公共管理秩序和限制、剥夺公务员权利的最重要手段。
2、公务员法的颁布实施，替代了自1957年以来长期适用的，经全国人大常委会批准的、国务院公布的《国务院关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定》，极大地推进了公务员处分法治化、程序化进程。
4、职务升降：即公务员职务的晋升和降低。
⑴公务员晋职：→即将公务员的职务向上调整。
→标准：必须具备拟任职务所要求的思想政治素质、工作能力、文化程度和任职经历
等方面的条件和资格。
→程序：应当按照公务员法第44条的规定进行，并且应当实行任职前公示制度和任职适用期制度。
⑵公务员降职：→即将公务员的职务向下调整。
→条件：即在定期考核中被确定为不称职的，按照规定程序降低一个职务层次任职。
5、培训：→为了使公务员适应工作职责的需要和素质的需要，而对公务员进行培养、训练。
→公务员培训情况和学习成绩是公务员考核的内容，也是公务员任职、晋升的依据之一，参加培训是公务员的基本权利之一。
→国家采取分级分类的公务员培训措施，包括公务员初任培训、任职培训、专业培训和在职培训等。
6、职务交流和回避。
(1)职务交流：→国家实行公务员交流制度，交流的方式有：
①调任：即国有企业单位、国有事业单位、人民团体和群众团体中从事公务的人员调入机关，担任领导职务或者担任副调研员以上及其他相当职务层次的非领导职务。
②转任：即公务员在不同职位、不同地区、不同部门之间的职务变动。
③挂职锻炼：即以培养锻炼为目的，选派公务员到下级或上级机关、其他地区机关以及国有企事业单位担任职务。
→公务员应当服从机关的交流决定。
(2)回避：→即为了保证公正履行公务，限制公务员任职条件和执行公务条件的制度。
→分为：①任职回避、②执行公务回避。
→公务员法第68-70条分别规定了应当实行回避的情形。
→适用：→公务员有应当回避情形的，本人应当申请回避，利害关系人有权申请公务员回避。
→其他人员可以向机关提供公务员需要回避的情况。
→机关根据公务员本人或者利害关系人的申请，经审查后作出是否回避的决定，机关也可以不经申请直接作出回避决定。
四、公务员公职的退出制度。
公务员退出公职的制度主要有：
1、退休：是因为客观原因或者条件的变化，消灭公务员与国家之间公职关系的制度。
注：
1、所谓客观原因或者条件的变化：
是指公务员达到国家规定的退休年龄或者完全丧失工作能力。
2、公务员退休后从国家获得的待遇有：⑴享受国家提供的退休金、⑵其他待遇。
3、公务员也可以根据公务员法第88条的规定提前退休。
2、辞职：分为，⑴辞去公职：→即公务员出于个人原因，申请并经任免机关批准退出国家公职，消灭公务员与机关之间公职关系的制度。
→程序：必须先向任免机关提出书面申请，任免机关在法定时间内予以审批。
注：遇有公务员法第81条规定的情形，公务员不得辞去公职。
⑵辞去领导职务：
分为四种：①法定辞职：即因工作变动依法需要辞去现任领导职务。
注：法定辞职应当履行辞职手续；
②个人辞职：即因个人原因或者其他原因自愿提出辞去领导职务；
③引咎辞职：即因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响，或者对重大事务负有领导责任应当引咎辞职；
④责令辞职：即公务员管理部门认定公务员已不再适合担任现任职务，通过一定程序责令其辞去现任领导职务。
3、辞退：→即因公务员担任公职存在缺陷，国家单方面解除公务员与机关之间公职关系的制度。
→辞退的条件：公务员法第83条规定的五种情形。
→辞退的程序：按照管理权限决定，辞退决定应当以书面形式通知被辞退的公务员。
→被辞退的公务员，可以领取辞退费或者根据国家有关规定享受待业保险。
→遇有以下情形不得辞退公务员：
⑴因公致残，被确认丧失或者部分丧失工作能力的； ⑵患病或者负伤，在规定的疗养期内的；
⑶女性公务员在孕期、产假、哺乳期内的；
⑷法律行政法规规定的其他不得辞退的情形。
五、公务员公职保障方面的制度。
对公务员公职的保障制度，分为：
1、物质保障制度：→是指公务员的工资、保险、福利制度。
→工资：是公务员工作报酬的货币表现。公务员实行国家统一的职务与级别相结合的工资制度。
公务员工资，包括：①基本工资、②津贴、③补贴、④奖金。
→公务员工资应当按时足额发放；
公务员享受国家规定的福利待遇；
公务员享受国家建立的公务员保险制度，保障公务员在退休、患病、工伤、生育、失业等情况下获得物质帮助和补偿。
任何机关不得违反国家规定自行更改公务员工资、福利、保险政策，擅自提高或者降低公务员的工资、福利、保险待遇。
任何机关不得扣减或者拖欠公务员的工资。
2、权益保障制度：是指公务员的申诉控告制度，国家有义务保障公务员申诉权和控告权的依法实现。
⑴申诉权的内容：公务员对涉及本人的处分等人事处理决定不服，可以向原处理机关申请复核；
对复核结果不服的，可以按照规定向同级公务员主管部门或者作出该人事处理的机关的上一级机关提出申诉；也可以不经复核，直接提出申诉。↓
公务员申诉的受理机关审查认定人事处理有错误的，原处理机关应当及时予以纠正。↓
机关因具体的人事处理决定错误，对公务员造成名誉损害的，应当赔礼道歉、恢复名誉、消除影响。造成经济损失的，应当依法给予赔偿。
⑵控告权的内容：公务员认为机关及其领导人侵犯其合法权益的，可以依法向上级机关或者有关的专门机关提出控告。受理控告的机关应当按照规定及时处理。
注：聘任制公务员的权益保障：可以通过国家设立的人事争议仲裁程序来解决聘任制公务员与所在机关之间
因履行聘任合同发生的争议。
当事人对仲裁裁决不服的，才可以向人民法院提起诉讼。
未经仲裁，不得向法院提起诉讼。
行政机关公务员的处分：
2007年，国务院颁布《行政机关公务员处分条例》，对行政机关公务员的处分作出更为具体、详细的规定。
一、对行政机关公务员处分的设定。
1、有权设定行政机关公务员处分事项的，只有①法律、②法规、③规章、④国务院决定。行政机关不得以其他形式设定行政机关公务员处分事项。
2、行政机关公务员违反法律、法规、规章以及行政机关的决定和命令，应当承担纪律责任的，依照《行政机关公务员处分条例》给予处分。
3、→法律、其他行政法规、国务院决定对行政机关公务员处分有规定的，依照该法律、行政法规、国务院决定的规定执行；
→法律、其他行政法规、国务院决定对行政机关公务员应当受到处分的违法违纪行为作了规定，但是未对处分幅度作规定的，适用《行政机关公务员处分条例》第三章与其最相类似的条款有关处分幅度的规定。
注：其他行政法规：这里是指除《行政机关公务员处分条例》之外的其他行政法规。
4、→地方性法规、部门规章、地方政府规章可以补充规定《行政机关公务员处分条例》第三章未作规定的应当给予处分的违法违纪行为以及相应的处分幅度。
→除国务院监察机关、国务院人事部门外，国务院其他部门制定处分规章，应当与国务院监察机关、国务院人事部门联合制定。
二、行政机关公务员处分的适用。
1、除公务员法的要求外，《行政机关公务员处分条例》还对合并处分、从重处分、从轻处分、减轻处分和免予处分等适用问题作出了规定。
2、合并处分：
⑴行政机关公务员同时有两种以上需要给予处分的行为的，应当分别确定其处分。↙ ↘
应当给予的处分种类不同的，应当给予撤职以下多个相同种类处分的，执行该处分，执行其中最重的处分； 并在一个处分期以上、多个处分期之和以下，决定处分期。
⑵行政机关公务员在受处分期间受到新的处分的，其处分期为原处分期尚未执行的期限与新处分期限之和。
⑶处分期最长不得超过48个月。
3、从重处分：遇有下列情形之一的，应当对行政机关公务员从重处分。
1、在2人以上的共同违法违纪行为中，行政机关公务员起主要作用的。
2、隐匿、伪造、销毁证据的。
3、串供或者阻止他人揭发检举、提供证据材料的。
4、包庇同案人员和法律、法规、规章规定的其他从重处分情节的。
4、从轻处分：遇有下列情形之一的，应当对行政机关公务员从轻处分。
1、主动交代违法违纪行为的，2、主动采取措施并有效避免或者挽回损失，3、检举他人重大违法违纪行为且情况属实的。
5、减轻处分：遇有行政机关公务员主动交代违法违纪行为，并主动采取措施有效避免或者挽回损失的，应当减轻处分。
216、免予处分：行政机关公务员违纪行为情节轻微，经过批评教育后改正的，可以免予处分。
三、行政机关公务员违法违纪行为及其适用的处分。
《行政机关公务员处分条例》第三章规定了行政机关公务员具体违法违纪行为的法律特征和形态，并规定了从事这些行为受到的处分种类和幅度。
四、处分行政机关公务员的权限。
对行政机关公务员给予处分，由任免机关或者监察机关承担，处分的权限根据管理权限确定。↓
具体为：
1、→对经全国人大及其常委会决定任命的国务院组成人员给予处分，由国务院决定。
→其中，拟给予撤职处分、开除处分的，由国务院向全国人大提出罢免建议，或者向全国人大常委会提出免职建议。
罢免或者免职前，国务院可以决定暂停其履行职务。
2、→对经地方各级人大及其常委会选举或者决定任命的地方各级人民政府领导人员给予处分，由上一级人民政府决定。
→拟给予经县级以上地方人大及其常委会选举或者决定任命的县级以上地方人民政府 领导人员撤职、开除处分的，应当先由本级人民政府向同级人大提出罢免建议。
→其中，拟给予县级以上地方人民政府副职领导人员撤职、开除处分的，也可以向同级人大常委会提出撤销职务的建议。
拟给予乡镇人民政府领导人员撤职、开除处分的，应当先由本级人民政府向同级人大提出罢免建议。
→罢免或者撤销职务前，上级人民政府可以决定暂停其履行职务；
遇有特殊紧急情况，省级以上人民政府认为必要时，也可以对其作出撤职或者开除的处分，同时报告同级人大常委会，并通报下级人大常委会。
3、对地方各级人民政府工作部门的正职领导人员给予处分，由本级人民政府决定。
其中，拟给予撤职、开除处分的，由本级人民政府向同级人大常委会提出免职建议。
免去职务前，本级人民政府或者上级人民政府可以决定暂停其履行职务。
注：《行政机关公务员处分条例》：还对处分的程序，尤其是任免机关办理处分的程序，以及对处分不服提出申诉等事项作出了规定。
完
