中俄两国边境区域合作开发文件落实问题探讨_边界问题探讨

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中俄两国边境区域合作开发文件落实问题探

讨

李靖宇、韩青

2012-3-28 13:44:01 来源：《俄罗斯中亚东欧市场》2011年第4期

2009年9月23日，中俄两国元首正式批准《中华人民共和国东北地区与俄罗斯联邦远东及东西伯利亚地区合作规划纲要(20092018年)》(以下简称《合作规划纲要》)。对此，中国国家主席胡锦涛认定:“这是一份内容充实、很有分量的文件，希望两国有关部门抓紧落实，推动两国地方合作不断迈上新台阶。”俄罗斯总统梅德韦杰夫也明确表示，中俄双方正式批准的《合作规划纲要》，是双边关系成熟稳健的重要标志，俄方将认真落实。2009年10月中旬，俄罗斯总理普京访华。双方发表的《中俄两国总理第十四次定期会晤联合公报》则进一步强调，双方地方合作取得新突破，对两国关系发展具有重要意义;双方将全力落实两国元首批准的《合作规划纲要》，并为此确定协调落实的办法。2010年9月26一28日，梅德韦杰夫对中国进行了国事访问。其间，两国元首签署了《中华人民共和国和俄罗斯联邦关于全面深化战略协作伙伴关系的联合声明》。该声明指出，双方将继续积极落实《合作规划纲要》，大力推动基础设施建设及其他地区合作大项目，全面支持利用双方确定的合作机制开展两国地方合作。中俄两国地方合作十分重要。因此，有必要对《合作规划纲要》的出台背景、战略意义和落实措施等加以探讨。

一 中俄两国元首共同批准《合作规划纲要》的背景透视

进入21世纪以来，中俄两国的经贸合作发展十分迅速，合作形式不断完善，合作渠道不断增加，合作内容不断丰富，合作领域不断拓宽。双方的贸易额增长很快，俄罗斯已经成为中国东北地区的第二大贸易伙伴。与此同时，中俄边境地区的经贸合作也有了长足的发展。

(一)振兴东北老工业基地的迫切需要

2007年8月20日，中国政府向世人公布了((东北地区振兴规划》(以下简称《规划》)。这是继2003年中国政府正式提出东北地区等老工业基地的振兴战略之后，又一重大战略举措。《规划》提出的在主要边境口岸城市加快建设边境经济合作区和跨境工业区的思路，不 仅为中俄区域合作战略升级指明新的方向，而且标志着中俄区域合作进人一个新的阶段，即由单纯互补性的初级贸易阶段转向互补性的、深层次和宽领域的互动性经贸合作阶段。《规划》提出，通过扩大对外开放，加速东北老工业基地振兴。俄罗斯是中国东北地区对外开放的主要对象国。在《规划》框架内，中俄区域经济合作应该是互动发展、共生发展、和谐发展。中国东北地区应充分发挥本区域的经济优势，引进外国的资金和先进技术，提高生产效率，调整产业结构，促成生产要素的最佳配置，实现老工业基地的再次辉煌。《规划》初次提出在理论上要突破以国家为单位的国际区域一 体化，而相邻的两个国家部分地区实行一体化。因此，《合作规划纲要》是中国振兴东北老工业基地的迫切需要。

(二)加快经济发展的必然选择

2007年，俄罗斯联邦政府正式提出了((2013年前远东和外贝加尔经济和社会发展联邦专项规划》。该规划的目标是:为发展远东和外贝加尔地区优先领域，建成必要的基础设 施和创造良好的投资环境。远东和外贝加尔地区具有独特的自然资源潜力。同时，远东和外贝加尔地区在俄罗斯和亚太地区占据着有利的地理经济位置，如与中国、日本和美国为邻;穿越欧亚大陆的西伯利亚大铁路和贝阿铁路干线的纬向交通系统都拥有通达远东港的出海口;远东沿岸有北方海路经过。随着邻国的经济、人口和政治进程的快速发展，对于俄罗斯来说，该地区的战略意义大大提高了。在远东和外贝加尔地区与东北亚国家开展国际合作的路径中，中国东北地区被视为最为关键的优先方向:中国东北地区与俄罗斯东部地区的合作有着稳固而坚实的基础。因此，《合作规划纲要》是俄罗斯加快发展的必然选择。

(三)中俄地方进一步合作的战略对接

中国东北地区与俄罗斯远东及东西伯利亚地区毗邻而居，相互交往密切。在中国对俄经贸合作中，中国东北地区与俄罗斯远东及东西伯利亚地区的地方贸易一直占有较大的比重。随着中俄两国战略协作伙伴关系的发展、睦邻友好关系的正式确立、两国边境地区的最后划界、中俄“国家年”活动的成功举办，特别是中俄两国经济分别以高于世界平均水平的增幅加快发展、中国实施东北地区等老工业基地振兴战略和俄罗斯实施远东及外贝加尔地区开发战略，中国东北地区与俄罗斯远东及东西伯利亚地区的项目合作与经济发展获得了新的历史机遇。中国东北地区和俄罗斯远东及东西伯利亚地区的人民强烈期盼加强合作，合作的热情也空前高涨。中俄两国元首高瞻远瞩顺应潮流，把地区合作确立为两国合作的战略重点。而《合作规划纲要》的批准，不仅仅意味着中俄地方合作上升到国家层面，它更是中俄地方进一步合作的战略对接，给新形势下中俄地方合作指明了方向，对推动两国毗邻地区合作具有重要意义。

二 中俄两国元首共同批准《合作规划纲要》的战略意义

中俄两国边境地区的合作作为中俄战略协作伙伴关系的重要组成部分，对充实两国务实合作内容、提升中俄两国合作整体水平、实现经济互补和地区共同繁荣有着重要的现实作用及深远的影响。

(一)有利于中俄两国共同应对全球性金融危机

一方面，进人21世纪以来，中俄两国领导人在会晤中多次提到要共同形成一份关于边境区域合作开发的纲领性文件，以巩固和推进双边战略协作伙伴关系。《合作规划纲要》对中俄双方都具有跨时代的重大战略意义，是中俄双方面向21世纪中期全面推进战略协作伙伴关系的需要。

另一方面，2008年下半年以来，国际金融危机席卷全球，对中俄之间和各自的经贸均产生重大影响。为防止国际金融危机进一步影响实体经济而导致全面经济危机，世界各国都在采取积极措施，包括加强国际经贸合作。中俄经贸合作也要有新的进展。由此可以认定，《合作规划纲要》也是中俄两国共同应对国际金融危机的现实需要。

(二)有利于推动俄罗斯不发达的亚洲部分走向繁荣

俄罗斯远东及东西伯利亚地区属于资源富集地区，过去主要靠向东欧和西欧出口石油、天然气、电力等初级产品来维持经济发展。由于受国际金融危机和国际市场能源价格波动等的消极影响，远东及东西伯利亚地区对欧洲的出口贸易遭受很大损失。以天然气为例，在以往经济正常的情况下，远东及东西伯利亚地区每年向欧洲市场出口大约为4 000亿立方米，现在只能维持一半的水平。而按照与中国困经济合作俄罗斯中亚东欧市场2011年第4期达成的合作开发与销售协议，远东及东西伯利亚地区每年向中国出口的天然气将为7 000亿立方米，比以往出口欧洲的还要多。仅此一例就可以证明，俄罗斯进一步开拓中国市场，不仅有利于遏制国际金融危机的蔓延及其消极影响，而且有利于推动俄罗斯不发达的亚洲部分走向繁荣。

(三)有利于加强两国在更高水平和更宽领域的合作

2010年3月20日，中共中央政治局常委、中国国家副主席习近平对俄罗斯进行正式访问。他说，中国代表团此次把访俄第一站选择在俄罗斯远东地区，就是要深入贯彻两国元首达成的共识，进一步落实《合作规划纲要》，推动中俄地方合作向广度和深度发展。由此可以看出，中国对《合作规划纲要》的落实问题给予了高度的重视。习近平表示，中俄经贸合作具有极为深远的意义。加强经贸合作是充实和深化中俄战略协作伙伴关系的重要内容。

俄远东地区同中国北部边境省区互为重要经贸伙伴，加强中俄地方合作是推动中俄关系发展的新举措。他还强调，中俄毗邻地区大力发展互利合作的条件已更加成熟，边界问题的解决为此扫清了政治障碍，《合作规划纲要》的签署为之奠定了法律基础，两国地方政府和企业的强烈合作意愿又为之注人了内在动力。习近平访俄期间，中俄地方政府和企业还签署了15项总价值约为16亿美元的合作协议。这既是以实际行动落实中俄两国元首共同批准的《合作规划纲要》，也表明两国边境区域和地方经贸合作正朝着更高水平和更宽领域发展。

三 中俄两国落实《合作规划纲要》的保障及战略协作基础

《合作规划纲要》涉及的领域之广、项目之多、内容之实，在中俄以往批准和签署的文件中堪称首例。《合作规划纲要》的批准和实施，将在中俄两国合作发展中产生极为深远的影响，对毗邻地区的经济社会发展也会产生巨大的推动作用。因此，一定要积极采取相应的措施，以保障规划的有效实施。

(一)中俄两国必须共同促成双边合作机制，以获得实施保障

《合作规划纲要》从表面上看基本属于项目合作的清单，但实质是一份框架性的双边合作文件，对于中俄两国及其地方合作开发具有指导意义。现在的主要问题是启动和操作的行为主体不太明确。俄方认为，俄罗斯联邦地区发展部与中国国家发展和改革委员会不仅是文件的起草机构，而且还必须成为《合作规划纲要》落实的主导者。经会谈，双方达成了每年就《合作规划纲要》落实情况进行定期协商，并针对具体问题形成项目实施方案的意向。这种定期协商并达成项目实施方案的具体安排，也可以说成是《合作规划纲要》的运行机制雏形。此外，俄罗斯联邦地区发展部还部署((合作规划纲要》的实施方案，并及时向中国国家发展和改革委员会通报有关情况，以实现两国边境区域项目合作开发的具体对接。

《合作规划纲要》所涉及的具体项目可分为三个层次。一是国家有关职能部门操作的大项目，需要俄罗斯联邦地区发展部与中国国家发展和改革委员会共同牵头实施;二是属于远东及东西伯利亚地区与中国东北地区分别推进的区域性开发项目，需要当地联邦主体负责人和中国东北地区“三省一区”领导人共同关注推进;三是属于国际性的项口，虽然开发的地址在中俄两国的边境区域，但有关产品要进人国际市场，所以还需要协调和促成项目的国际合作，特别是在引进资金和技术方面加强国际合作，以尽快打开中俄两国边境区域经济合作开发的新局面。

(二)提高两国整体合作水平，为全面实行战略协作奠定基础

从普京到梅德韦杰夫，俄罗斯与中国的合作层次和轮廓越来越清楚，主要分为两个方面:一是属于国家层面的战略协作伙伴关系，包括经济贸易、国际事务、科学技术、人文交流和国家安全等诸多领域;二是地区性的合作关睡月俄罗斯中亚东欧市场2011年第4期经济合作系，这方面更具操作价值，有利于为两国战略协作伙伴关系的推进提供支撑。在今后的一段时间内，中俄两国边境区域经济的合作开发，将成为中俄双方携手推进战略协作伙伴关系的一个重点。

在《合作规划纲要》制定的过程中，俄有关官员也在不断提高认识，认定在俄罗斯远东与东西伯利亚地区必须把发展摆在优先考虑的重要位置，通过合作建立起与中国东北地区的 互动关系，并逐步达到平衡。

随着中俄两国区域经济合作不断发展，对提升整体合作水平已经提出了迫切的要求。因此，中俄双方要注重通过边境区域的项目对接开发，在中国东北地区与俄罗斯东部地区大力开展以技术贸易为先导的产业合作的基础上，形成地方国际化产业集群的优势，以此来提高两国的整体合作水平，进而形成新的经济增长极。

四 中俄两面国落实《合作规划纲要》的具体对策措施

中俄地方合作领域广泛，是一项系统工程。2010年是贯彻落实《合作规划纲要》的开局之年。今后，双方要以《合作规划纲要》为主线，扎实做好各项工作，积极推动两国地方合 作迈上新台阶。

(一)加强两国边境区域的口岸基础设施建设，为实现海陆联运提供保障

《合作规划纲要》共9个部分，包括附件—中国东北地区与俄罗斯远东及东西伯利亚地区合作目录。值得一提的是，文件把中俄两国口岸及边境地区基础设施建设及改造放在首位;在加强中俄地方运输合作方面，着重强调互用中国东北地区和俄罗斯远东地区的港口出海问题。其目的就是要把两国边境地区启动海陆联运业务的设想付诸实施。为此，要采取务实措施推进两国边境地区口岸基础设施建设。在俄罗斯远东地区，一共有5个沿海港口，其中海参威港和纳霍德卡港的基础设施建设最好，但还远没有形成配套的运行体系。因此，俄罗斯从中央到地方须在这方面做出积极努力，以便创造条件吸引中国东北地区的货物由远东港口进关上船，转运到中国的南方地区和世界其他地区，特别是要为东北亚区域经济合作和商品交流开辟出一条新的通道。

俄方认为，只有在两国边境区域港口之间加强海陆联运业务，才能使远东及东西伯利亚地区经济获得发展，逐步走向繁荣。

为了尽快启动中俄两国边境地区的海陆联运业务，中国东北地区各省区也有许多工作要做。2009年，中国政府先后把辽宁沿海经济带开发和图们江区域开发提升为国家战略。

黑龙江省也在积极促进“哈大齐”一工业走廊建设，特别是在近期又提出了开发哈尔滨一牡丹江一绥芬河一东宁一线的出口加工区，希望在拓展俄罗斯市场方面有所作为。但需要提醒的是，因为俄罗斯远东市场比较小、人口少、消费能力低，所以这一线的出口加工区应该面向整个俄罗斯乃至欧洲市场。鉴于此，启动海陆联运业务迫在眉睫。中国东北地区应当注重实现通江达海的战略目标。为此，要努力加强基础设施建设，并注重与俄罗斯实现跨国对接。只有这样，才能促进海陆联运项目取得理想的经济效益。

(二)注重以项目开发带动劳务输出，努力建设两国边境区域的和谐环境

从《合作规划纲要》的正文来看，中俄两国需要共同推进的合作开发项目有59项。而附件中由远东及东西伯利亚地区承担的合作项目则达89项之多。其中由外贝加尔边疆区承担的有8项，伊尔库茨克州承担的有9项，阿穆尔州承担的有12项，犹太自治州承担的有7项，哈巴罗夫斯克边疆区承担的有12项，布里亚特共和国承担有9项，滨海边疆区承担的有5项，萨哈林州承担的有7项，马加丹州承担的有6项，堪察加州承担的有10项，楚科奇自治区承担的有4项。这么多的大项目，无论从劳动力还是从财力来看，只由远东及东西伯利亚地区来承担是无法完成的。因此，今后在中俄边境区域压口经济合作俄罗斯中亚东欧市场2011年第4期合作中，俄方引进中国劳动力是不可避免的。

在这一方面，俄罗斯方面的想法是，以项目开发带动中国劳务输出，以项目承包引进中方资金，进而形成由项目带动的一条龙合作规程。而中国政府以睦邻、富邻、安邻为基本国策，希望在两国边境区域合作开发中得到实际体现和有效落实。由于历史的原因和现实的影响，在远东及东西伯利亚地区至今还可以听到“中国威胁论”的声音，主要担心通过边境区 域经济合作开发会进一步带来中国移民问题，再加上这一地区人烟稀少，又有和中国人通婚的现象，所以这种担心也是有道理的。远东及东西伯利亚地区正在整顿海关，甚至要暂时关闭某些口岸。其中，以马哈林诺口岸作为试点，经整顿后再开关，以便建立起良好的开放秩序。俄期待建立良好目的的开放秩序，就是要以项目开发带动中国劳务输出，避免出现混乱现象，防止双方产生矛盾，以形成中俄两国边境区域合作开发的和谐环境。

(三)加快推进中俄科技合作园区建设和发展，加强中俄两国的科技合作

加强科技合作已成为中俄战略协作伙伴关系的重要组成部分。加强中俄在科技和创新领域的合作，对双方是互利双赢的，有利于促进两国科技优势互补和经济快速健康发展。

双方应共同努力，推动科技合作更好更快发展，充实中俄战略协作伙伴关系内涵。

首先，中俄边境地区应大力开展技术含量高的资源加工业和以深加工为主的农副产品加工业，发展以高科技为引领的新兴产业，加强机械制造业领域的全面合作，以产业合作为龙头带动中俄边境地区的经济合作走向国际化，进而实现区域经济一体化。

其次，加强创新思维，进一步改善合作方 式。在加强与俄罗斯科技合作的同时，中国东北地区应进一步深化与国内科研院所的合作，利用国内科研院所的技术力量，建立技术依托，提高国内技术消化吸收能力，共同承接俄罗斯的技术转移，引进俄先进技术和高新技术产业进行二次创新，提高自主创新能力。

最后，引进人才和培养人才，加强对俄科技交流。中方应依托高等院校、科研院所和高新技术企业，与俄罗斯科研机构和知名大学等开展科学与技术交流，深化双方高技术和创新领域的合作，有计划分批派出企业相关的专业技术人员赴俄参加学习、培训。

《四)加强国际合作，引进日韩等国的资金和技术

中国东北地区和俄罗斯远东及东西伯利亚地区的合作开发，不仅是东北亚区域经济合作的重要组成部分，而且能为后金融危机时代的世界经济发展提供示范和引擎。可以看出，东北亚区域经济合作进程具有后发优势:各种生产力要素齐备，资源、资金、技术和劳动力等在区域配置上具有明显的互补性。

应当指出，中国东北地区与俄罗斯远东及东西伯利亚地区在合作开发平台上，既拥有丰富的资源和相对充足的劳动力，也拥有较好的产业基础和实用技术。而比较缺少的就是开发资金和高端技术，所以需要面向世界引进欧 美的资金和技术，尤其要注重就近吸引日韩等国的资金和技术。

主要参考书目:

1.《中华人民共和国东北地区与俄罗斯联邦远东及东西伯利亚地区合作规划纲要(2009－2018年)》，http://www.daodoc.com/

6.《习近平开始正式访问俄罗斯》，《人民日报》2010年3月21日。

7.郭力:《东北振兴过程中的对外开放:中俄合作》，《东北亚论坛》2007年第5期。