我国PPP的发展回顾及展望_ppp的发展展望
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我国PPP的发展回顾及2015年展望
2015-05-05 08:46:09
财政部财政科学研究所｜孙洁
回顾篇
政府与社会资本合作（PPP）是社会资本参与城市基础设施投资和运营的主要方式之一。广义地讲，PPP就是政府通过社会资本或与社会资本一起完成政府公共部门的目标，从而达到实现政府公共部门的职能。利用市场机制，增加、改进和优化公共产品和服务的供给，达到事半功倍的效果。根据国务院落实十八届三中全会《决定》重要举措分工方案，财政部是落实PPP改革举措的第一责任人。楼继伟部长在2013年12月的全国财政工作会议上专门召开PPP专题研讨会进行部署，明确提出：推广使用PPP模式，不仅是一次微观层面的“操作方式升级”，更是一次宏观层面的“体制机制变革”；是贯彻十八届三中全会关于“大幅度减少政府对资源的直接配置”、“建立透明规范的城市建设投融资机制，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”要求的体制机制变革。同时也是适应国家治理现代化、市场起决定性作用、加快转变政府职能、建立现代财政制度和推动城镇化健康发展要求的一次体制机制变革。高层对推广运用PPP模式的重视，凸显其对于我国在新常态下保持经济平稳较快增长的重要意义。
一、组建一个平台：PPP工作领导小组
推广PPP是一项复杂的工作，是一个系统工程，它不仅仅需要资金的支持，同时也需要项目的规划、国际经验的借鉴、法规建设、政府支持等多部门的配合。为了有效推广运用PPP模式，协调各部门的密切配合，财政部成立了政府和社会资本合作（PPP）工作领导小组，王保安副部长担任领导小组组长，金融司、经建司、条法司、预算司、国际司、中国清洁发展机制基金管理中心相关负责人为成员，办公室设在金融司。2014年5月26日，王保安副部长主持召开PPP工作领导小组第一次会议，研究PPP管理机构设立方案，讨论完善PPP工作指导性通知，明确各成员单位职责分工，部署下一阶段工作。
同时，财政部还在金融司下设置金融五处，专门负责PPP相关工作，推动目前PPP模式的一系列相关制度和规划的发展，也是本次推广PPP的一步实质性的进展。在这一阶段，全国各地也纷纷开展PPP培训工作。
二、设立一个机构：财政部政府和社会资本合作（PPP）中心
由于PPP具有较强的专业性，需要由专门的机构负责。英国为推广PPP专门在财政部设立了基础设施局（简称IUK），负责PPP规划、政策、实施等一系列工作。为了落实PPP具体操作工作及相关政策，经国务院批准，财政部设立政府和社会资本合作（PPP）中心。PPP中心主要承担PPP工作的政策研究、咨询培训、信息统计和国际交流等职责。PPP中心的成立，为进一步推进PPP工作提供必要的技术支撑和组织保障，将更好地促进PPP规范健康发展。财政部PPP中心将会同有关方面抓紧推进PPP各项工作，营造环境、规范管理、增进信心，助推更多PPP项目实施，实现稳增长、调结构、惠民生和企业发展的多赢。
三、出台一系列文件
（一）一个《通知》：2014年9月，财政部下发《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，是财政部力推PPP 模式以来颁布的第一份正式文件。文件的出台，对PPP项目的实际操作，产生积极、正面的推动作用。《通知》强调，从项目识别和论证到项目采购、融资安排、运营绩效监管的全流程，政府和社会资本都不得缺位，当然各自分工有别。就需要财政补贴的项目而言，强调要从“补建设”向“补运营”转变，探索动态补贴机制，强化运营绩效评估，避免在实际操作中重签约、重建设，不重运营、不重监管的现象。同时，《通知》还明确“风险由最适宜的一方来承担”，判断某方是否适宜，条件应包括“风险是否由最有能力以最小成本管理的一方承担”，以及“风险和收益相对等”和“风险有上限”的安排。
（二）一个《指南》：2014年12月4日，财政部发布了《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》，对PPP模式的适用范围、各环节的操作重点等内容进行了说明。《指南》对社会资本的定义进行了界定，明确本级政府所属融资平台公司和其他控股国有企业不属于社会资本范围。《指南》还对政府部门和社会资本的职责、风险分担和利益分享等进行了说明。其中，政府部门作为PPP项目的“合作者”和“监督者”；社会资本作为具体实施者，承担项目的商业风险并获得对应的投资回报。依据《指南》，PPP模式适用范围广泛，且可选的项目运营模式多样，处于不同建设阶段城市基础设建设项目均可考虑实施。总体看，《指南》从多个方面对PPP模式的推广进行了规范说明，明确了适用范围和相关参与方的职责分工、风险分担、收益分配和保障等内容，同时示范项目名单和《政府和社会资本合作项目通用合同指南（2014年版）》的公布，为社会资本参与政府项目提供了操作指导和制度保障，将加快政府部门和社会资本PPP项目的实践。
（三）相关政策：在财政部力推PPP过程中，国务院也出台了与PPP密切相关的《国务院关于加强地方性债务管理的意见》，对PPP推广起到催化作用。由于该文件明确规范了地方政府发行债务筹集资金的各种限制，使地方基础设施建设资金来源渠道几乎唯PPP才是，极大激发了地方政府对PPP的热情。PPP也成为了几乎所有探讨经济场合的中心话题。国务院随后出台《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》，强调规范PPP保障双方利益，健全风险防范和监督机制，健全退出机制等。同时期，国家发改委也出台了PPP指导意见和PPP合同规范指南。
四、示范一批项目
示范项目是PPP工作全面展开的关键。楼继伟部长对PPP示范项目高度重视，明确批示“要抓出几个真正的PPP项目”；王保安副部长要求“抓出样板，树立标杆”。按照这一要求，财政部公布了首批30个政府和社会资本合作模式（PPP）示范项目，总投资规模约1800亿元。示范项目的评选涉及采购程序、社会资本、PPP运作方式、交易结构、财政可承受能力这五个关键因素，由各省份财政部门推荐，财政部PPP工作领导小组办公室组织专家评审，最终从各地上报的120个项目中选出30个，这些项目也将为PPP制度体系建设提供参考。示范项目旨在形成可复制、可推广的实施范例，形成一套有效促进PPP规范健康发展的制度体系。
在首批入围的30个项目中，新建项目有8个，地方融资平台公司存量项目22个，涉及轨道交通、供水供暖、污水处理和垃圾处理等多个方面。入围省份中，江苏省以9个项目居首；安徽4个入围项目排第二；河北、吉林、浙江等省份也有项目入围。成为PPP示范项目，将可以获得财政部的专项资金支持，地方也将给予示范项目前期费用补贴、资本补助等多种形式的资金支持。财政部鼓励和支持金融机构为示范项目提供融资、保险等金融服务。
展望篇
2014年为PPP发展打下良好基础，2015将会揭开PPP发展的新篇章。
一、加强机构建设
国务院批准财政部设立PPP中心，负责全国PPP的推广工作，将会在PPP推广中起到非常关键的作用。由于PPP是较复杂的一项系统工程，仅仅依靠一个中心远远是不够的，它需要各级政府和各职能部门的紧密配合。因此，各职能部门和地方政府也应当成立相应的PPP推广部门，负责PPP的具体执行工作，包括项目选择、准备、采购、实施和监督等内容。
二、完善法规政策
制定一部PPP法，作为推广PPP的基本法律保障。当前在推广PPP过程中，没有一部PPP法规范相应的行为。如《政府采购法》和《工程招投标法》是当前PPP的推广中的重要依据，两者虽然对PPP的推广有一定的指导，但对一些具体问题存在很难克服的难题。
三、细化实施指南
目前已经出台的PPP《指南》，主要说明了PPP实施过程中重要的环节内容，包括项目的选择、准备、采购、实施和移交。但由于PPP的复杂性与多样性，需要对PPP进行细化，对PPP各个环节可能出现的问题进行回应，例如PPP项目的基本要素是由什么构成的、有哪些要素是必备的、哪些是可有可无的、明确什么情况下采用什么形式的PPP等，让《指南》在PPP的推广中能够真正发挥应有的作用。
四、规范合同内容
PPP涉及到许多基础设施和公用事业领域，同时，PPP的合同较为复杂，不可能把所有的内容做成统一的合同格式。但是，为了让PPP更为规范的发展，必须有一个相对规范的模板，将一些共性且不可少的原则性内容做一个模板性的文件作为签订合同的行为准则。
五、设立引导基金
PPP项目一般具有较大投资规模，对资金的需求量非常大，而且需要较长时间的投资，目前银行贷款、信托、基金等都很难满足项目的需要，为了改变这一状况，政府应当在出台金融政策支持的同时，设立PPP引导项目支持PPP项目融资，提高项目可融资性，引导PPP项目加快实施。
责任编辑 张蕊
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