深化大冶市乡镇财政体制改革的思考与对策_大冶市发展战略大调整
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深化大冶市乡镇财政体制改革的思考与对策
乡镇财政作为我国五级财政中最基层的一级财政，是农村政权建设和农村社会发展的重要保证，也是市（县）域经济发展的重要推动力量。农村税费改革对乡镇财政体制改革提出了新的要求，同时也提供了难得的机遇。如何抓住农村税费改革这一有利时机，以创新的精神，进一步推进乡镇财政体制改革，对当前乃至今后一个时期全市经济的发展和稳定具有十分重要的意义。
一、大冶市乡镇财政体制的现状及存在的问题 自1995年撤县建市以来，大冶市委、市政府按照分税制提出的要求，采取过渡的办法，先后试行了两轮财政管理体制。一是从1995年至1997年，对乡镇收支基数在考虑乡镇发展状况进行微调后，采取“核定收支、收支挂钩、结余留用”的超收分成体制。按该体制结算，至1997年末，全市原有的23个乡镇有17个实现财政收支平衡，比1994年末增加1个，贡献型乡镇14个，比1994年末增加5个，吃补贴乡镇降至1个。二是从1998年至2001年，按照“理顺关系、划分责权、增加收入、增强调控、刺激经济、鼓励超收”的原则，对乡镇采取“划分收支范围，核定收支基数，收入分税返还，超收比例分成，欠收自补，一定三年”的分税分成体制。按这种体制结算，2001年全市现有的15个乡镇中有8个乡镇获得超收分成，吃补贴的乡镇由1999年的11个降到了7个。大冶市乡镇财政体制已从最初的统收统支过渡到“分税返还、比例分成”，打破了市乡同吃一锅饭的分配格局，正逐步向完整的分税制财政体制靠拢，对调动乡镇发展经济、培植财源、增收节支的积极性起到了重要作用。但随着经济的发展，尤其是农村税费改革的全面推进，现有的乡镇财政体制已越来越不适应乡镇经济发展的要求，主要表现在以下几个方面：
（一）体制结算负盈不负亏。
按现有的体制结算，凡有分成、奖励的乡镇，市财政要确保兑现，欠收乡镇往往为保乡镇工资发放赔付又难以扣回，结果是超收分成，欠收难扣，负盈不负亏，这在一定程度上加大了市级财政的负担和风险。如2001年全市15个乡镇中，有分成乡镇8个，共返还分成款660万元，市财政已全部予以兑现；欠收乡镇7个，应扣赔付款 150万元，但市财政却分文未取。
（二）乡镇财权与事权不统一。
由于机构改革滞后，乡镇土地、卫生、教育等职能部门财权上划到市，而事权却在乡镇，财权与事权严重脱节。其后果，一是影响乡镇工作的正常开展。事权在乡镇，农村或关系到农民的大量工作必须由乡镇政府出面组织，并要具体负责实施，但由于财权、人权在市，乡镇缺令必要的手段和有效的约束，行政命令在这些部门往往“失灵”。二是不便于加强管理和监督。市级主管部门延伸到镇的站所，市主管部门想加强管理，往往是鞭长莫及，而乡镇政府是“看得见”，却“管不着”，使这些单位成为了管理上“盲点”。
（三）财政再分配不平衡。
由于乡镇占有资源状况不同，市乡两级转移支付不完善，造成了财政收支水平和困难程度不同。灵乡、陈贵、还地桥等一些资源丰富、发展较快的乡镇，可用财力和财政供给水平明显高于那些经济增长较慢的边远山区乡镇。据不完全统计，全市有3个乡镇个人年收入达到2万元以上，10个乡镇个人年收入在1.5万元左右，2个乡镇个人年收入仅为1万元左右。有的乡镇人平公用经费高达3—4万元，有的乡镇人平公用经费却不足0.5万元。乡镇之间贫富悬殊较大。
（四）乡镇一级财政职能不完整。
在征管上，由于税务机构与乡镇财政所设臵不配套，造成乡镇一级财税信息不灵，收入串户现象时有发生，影响了乡镇之间的财力分配。同时由于我市目前还有12个乡镇未建立金库，乡镇财政有“财”无“库”，财政收入全部上缴市级金库，支出靠市财政下拨，财政资金在途时间长，不利资金调度和管理，资金的使用效益难以充分发挥。
二、大冶市新一轮乡镇财政体制改革的基本思路
（一）总体思路和目标
农村税费改革的全面推进，客观上要求进一步理顺市（县）乡之间的分配关系，扩大乡镇理财的积极性和独立性，实现财权与事权相统一。同时，随着“三提五统”等各项规费的取消，新的农业税收征管模式的建立，分税制在市（县）乡两级全面推行的条件已经成熟。大冶市新一轮乡镇财政体制改革的总体思路是：围绕建立社会主义市场经济条件下效益财政、公共财政的总体目标，按照国家、省有关财政方针政策和分税制财政管理体制改革的要求，以理顺市（县）级与乡镇级财政分配关系为主要内容，改革现行财政管理体制，充分调动市（县）和乡镇发展经济、培植财源、增收节支的积极性，以达到壮大乡镇财政、稳定市（县）财政综合实力的目的。根据这个总体思路，具体来说，新一轮乡镇财政体制改革要实现三大目标：
1、按照财权与事权相结合的原则，将适合乡镇管理的收支下放到乡镇管理，进一步加强乡镇一级政权建设。
2、建立较为规范的政府间财政转移支付制度，下决心将“三核一代”财政改革落实到位，确保乡镇机关事业单位人员工资每月按时发放到位，杜绝挪用、欠发工资现象。村支部书记、村主任补贴实行财政核定到岗，发放到人。
3、既要考虑兼顾公平、又要考虑发展经济的原则，通过体制的调整和完善，合理分配市（县）乡财力，充分调动乡镇发展经济和组织财源的积极性。
（二）新一轮乡镇财政体制改革的主要内容
围绕以上总体思路和目标，从2002年起，大冶市新一轮乡镇财政体制改革的基本模式为：“划分收支，分级分税，核定基数，上交递增或补贴递减，超收全留，自求平衡，一定三年”。具体内容包括：
1、划分收支。财政收入包括隶属乡镇管理的企事业单位及其他纳税户缴纳的各种税收及附加、国有资产经营收益、行政性收费收入、罚没收入、专项收入、其他收入等。财政支出包括除派出所、司法所、法庭等非乡镇供给单位外的乡镇行政事业单位各类人员的基本支出、乡镇行政机构和农村义务教育正常运转支出和其他社会事业发展支出等。具体支出项目类别为：（1）支援农村生产支出；（2）农村水利气象等部门事业费；（3）工交交通等部门事业费；（4）文体广播事业费；（5）教育事业费；（6）卫生经费；（7）其他部门事业费；（8）抚恤和社会福利救济费；（9）国防支出；（10）行政事业费；（11）城市维护费；（12）专项支出；（13）其他支出等。
2、分级分税。遵循分税制原则，按照上级有关调整财政体制的政策，增值税、营业税、企业所得税、资源税以2001年为基数年，实行市与乡镇共享。市级收入：增值税83%，营业税30%，企业所得税和个人所得税75%，资源税50%。乡镇级收入：增值税17%，营业税70%，企业所得税和个人所得税25%，资源税50%。其余工商税以及农业四税全部为乡镇固定收入。农业税和农业特产税两附加全部用于村级组织，实行乡镇财政专户管理。
3、核定基数。乡镇收支基数在2001年实际发生数的基础上，综合考虑农村税费改革后各种政策性增减变化后确定。收入基数包括国税收入、地税收入、财政部门负责征收收入和转移支付专项补助。支出基数分为实际支出基数、固定性支出基数和过渡性支出基数三类。
4、上交递增或补贴递减。各乡镇财政收入基数加上税费改革后市财政对乡镇的转移支付专项补助，其总额大于支出基数总额的部分核定为上交基数，反之，则核定为补贴基数。上交（或补贴）基数确定后，根据乡镇经济实力强弱和所占有的公共资源情况，将乡镇分为递增上交、定额上交、定额补贴、补贴递减四种类型。
（三）新一轮乡镇财政体制改革的主要特点
1、新体制有利于调动乡镇发展经济、培植财源、自主理财的积极性。在新一轮乡镇财政体制改革中，市财政只按2001年基数保留了既得利益，对超基数部分，除中央、省级财政参与分享部分外，市级财政分文未取，全部留给了乡镇。同时，将市直国有企业按属地征管的原则，下放给乡镇，让乡镇参与市直企业上缴财政收入的分享，有利于鼓励乡镇改善国有企业的生产、经营环境。实行农村税费改革之后，取消了农业特产税基数，将乡镇在非计税面积上据实征收所增加的收入全部留给乡镇，并将上级财政对地方财政的转移支付补助，全部用于乡镇，壮大了乡镇财政的实力。
2、新体制有利于确保乡村组织政权的正常运转，确保农村义务教育正常经费的需要。在核定支出基数时，既考虑了税费改革后农村中小学布局调整、乡村机构撤并、人员分流等因素，按规定计算出了各乡镇固定性支出基数，又考虑到了机构撤并、富余人员分流较为困难的实际情况，按规定计算出了过渡性支出基数。并将固定性支出基数和过渡性支出基数一并纳入为乡镇支出基数范围，确保了乡村组织政权的稳定。同时，按核定的教师编制，编内在职在岗人员算足基本工资，确保离退休教职工的基本离退休费足额到位。对有编而缺教师的，在保证教学质量不减的前提下，按每人每月安排300元的工资标准，聘用代课教师，保证了教师队伍的稳定。对农村税费改革所取消的“五统筹”，全部纳入了财政预算范围，由市财政作专项补助下拨给乡镇，保证了乡镇各项事业的健康发展。
3、新体制有利于促使乡镇减人、减事、减支出，优化支出结构，提高财政性资金的使用效益。对因过渡性支出基数而导致增加的乡镇补贴，市财政以后视具体情况逐年减少，到2004年将全部予以取消，促使各乡镇压减支出和加快机构改革步伐。对乡镇其他事业单位经费，按2002年的预算支出指标包干，不考虑新增，超支不补，节余留用，促使减人、减支。
三、深化乡镇财政体制改革的主要措施
（一）加大财源建设力度。发展经济，壮大乡镇一级财政实力，是乡镇财政体制改革的出发点和落脚点。推行新的乡镇财政体制后，乡镇一定要更新理财观念，主动适应市场经济和新体制提出的要求，大力培植财源。一是调整财源建设的总思路。主动适应公共财政提出的要求，加快乡镇企业改革改制力度，让政府从直接参与财源建设的位臵上退出来，重新构造适应分税制要求的财源结构，尽快把各乡镇的资源优势转化为财源优势。二是务实基础财源。加大农业投入，加强农业基础设施建设，将税费改革之后调动农民的积极性与改善农村生产条件和生态环境结合起来，加快农业结构调整步伐，实现农民致富，促进财政增收。三是壮大主体财源。加大对那些产品竞争力强、经济效益好、有发展前途企业的扶持力度。大力引导乡镇企业抓改革、抓改造、抓管理，促进其提高技术和产品质量，增强市场竞争力。四是大力发展个体私营经济，努力培植乡镇新的财源增长点。
（二）加大机构改革力度。一是完善乡镇政府职能。要打破部门利益、条块分割格局，将那些本该由乡镇管理的部门，从人、财、物、事全方位下放到乡镇，使乡镇真正成为一级实体政府。今后凡下放乡镇政府的事权，由乡镇自己决策，自己提供财力保障，做到乡事乡办、乡财乡理。凡是乡镇不能决策的事权，不再由乡镇政府承担，也无需财力保障。二是要精简机构和人员。按照政企分开和精简、效能的原则，合理设臵乡镇机构。税费改革之后，全市乡镇机关内设机构统一设臵为4个，即党政办公室、经济发展办公室、计划发展办公室、政法办公室。将畜牧业诊疗服务站，乡镇法律服务所等一批具有经营收费性质的乡镇“站所”分离开来，改为自收自支的经济实体和社会中介机构，实行市场化运作。严格核定人员编制，按照总体压减20%的要求，多渠道妥善安臵非在编人员。适当合并现有的乡村学校，优化农村中小学布局，对教师队伍在确保教学质量不降低的前提下，进行必要的整顿和压缩。
（三）加大财政管理力度。一是强化收入征管。要认真贯彻执行国务院“加强征管、堵塞漏洞、清缴欠税、惩治腐败”的精神，坚持依法治税，以税聚财，强化征管，确保应收尽收。尽快建立和完善乡镇一级金库，真正做到一级政府，一级财政，一级金库。二是强化乡镇预算管理。各乡镇要按照《预算法》的要求，建立健全财政预决算制度，坚决转变过去预算管理形同虚设、乱支滥用、随意开增支口子和提高支出标准的局面，逐步使乡镇预算管理走上制度化、规范化、法制化的轨道。有条件的乡镇要实施部门预算，支出测算实行零基预算。切实加强预算外资金管理，做到预算内外资金统筹使用，综合平衡。三是完善乡镇零户统管改革。通过出台全市统一规范的支出管理制度，坚持量入为出、精打细算、艰苦奋斗、勤俭办事的原则，进一步加强对乡镇财务的监管，有条件的乡镇要建立工资直达专户，实行乡镇干部、教师工资由财政统一发放，直接拨付到个人工资账户。
（四）规范政府内财政转移支付。一是规范一般性转移支付。农村税费改革之后，乡镇一级财政收入规模将缩小，乡镇人员工资和公用经费需要上级以规范的转移支付方式予以解决。二是增加专项转移支付。主要用于解决因历史原因造成的乡镇自身无法解决的困难以及改革所带来的成本。如危房改造资金可用于逐步偿还乡镇“普九”欠债。过渡性转移支付支出用于弥补乡镇机构改革成本。
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