政府干预战略性新兴产业的发展机制研究_战略性新兴产业研究

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政府干预战略性新兴产业的发展机制研究

牛少凤于新东

摘要：国外经验证明政府角色定位与产业发展休戚相关。在战略性新兴产业发展备受关注的今天，政府干预的理论基础是什么，作用的机制是什么？这都是需要回答的问题，目前相关的此类研究不多。本文从政府干预的基础出发，根据我国的国情和实际，政府干预战略性新兴产业的发展是我国政府的必然选择，根据战略性新兴产业发展定位与产业特性，分析政府干预战略性新兴产业六大机制引导机制、激励机制、配置机制、支撑机制、规范机制、保护机制。

关键词：政府干预 基础理论 战略性新兴产业 机制

引言

政府角色的定位与世界经济的进程、国际环境的变化相关。美国，市场机制的奉行者：市场机制是万能的，千万不要违背市场经济规律。日本：政府优势的发挥者，日本的产业政策造就了市场与政府之间的新格局：政府不仅干预经济总量，而且干预经济结构。早先韩国学日本，政府着力扶持大企业，但在亚洲金融危机中，大企业的脆弱性又暴露出来，对此政府又采取了应急措施。印度：贫穷落后的发展中国家。以上不同的国家在发展战略性新兴产业时，均不约而同的选择了政府干预这一模式来推进本国的产业发展。在我国战略性新兴产业快速发展的背景下，政府的角色问题已经提到议事日程。[1]

一、政府干预的基础理论

1、产品生命周期理论

由美国弗农教授提出，认为新产业的形成和变动遵循“新产品开发——国内市场形成——出口——资本和技术输出——进口——开发新产品”这种循环上升的顺序，对于发展中国家来说，主要抓住第3—5个步骤，即实行门户开放，进口发达国家产品刺激国内市场，进口国外技术和吸收国际资本，结合本国的资源优势发展规模经营，降低生产成本，使本国产品具有价格上的竞争优势；向国外出口，迫使开发新产品的原工业先行国家放弃这种产品的生产，转向开发新产品。发展中国采取这种方式可以规避新兴产业的风险，技术研发过程，利用本国的低劳动力成本和资源优势打进先行国家市场。

2、比较优势的陷阱

当今国际市场竞争中，强调静态比较生产费用和生产要素的自然禀赋，让市场机制在国际竞争中自发调节。这样形成的国际分工和国际贸易秩序让落后国家永无出头之日。政府有意识的去扶持本国幼稚工业（战略性新兴产业），按动态比较费用对幼稚工业提供补贴与保护，使其在国际贸易中处于劣势的产业转化为优势产业，这也是当前我国竞争战略的现实选择。根据战略性贸易政策理论，贸易保护的实施会使本国厂商在第三国市场上的竞争力提升, 作者简介：牛少凤，浙江大学博士后，高级工程师，专业特长环境管理与区域经济,E-mail:niu_sf@163.com.于新东，浙江省委政策研究室，上海复旦大学博士后.扩大本国产品的出口，从而促进本国产业竞争力提升。

3、国家竞争优势理论

哈佛大学教授迈克尔 波特首次系统地将政府因素纳入到对产业竞争优势的研究领域。迈克尔.波特认为,政府因素是影响竞争优势的一个重要因素, 但并不是关键因素。从韩国和日本的产业发展成功的事实来看, 政府作用的合理发挥对产业竞争优势的确会有很强的正面效应。譬如政府的补贴、教育等政策, 及其政策工具如金融市场规范、税制或反托拉斯法等都会影响到市场结构及竞争状态。

二、政府干预战略性新兴产业是我国现实选择

1、战略性新兴产业是国家干预对象的必然选择

综观世界各国政府干预经济活动，新经济形势下，政府功能表现为干预特定产业。政府不仅需要纠正市场各种缺陷和失灵，还要力图实现产业部门之间在发展中的均衡以及对产业发展的外部效应的控制。同时国家竞争优势理论要求，政府在发挥国家竞争力优势时，应该把注意力集中在一些独特的产业或产业集群上。战略性新兴产业由于其所具有的战略性和事关国家发展的全局性，必然成为国家干预的特定产业，政府集中精力和所有一切可以调动的政策工具，予以重点扶植。

2、政府干预战略性新兴产业，是对我国当前市场组织发育不全，治理机制不健全的有益补充。

在一般的规制理论中，根据规制主体的不同，可将规制机构分为政府规制机构、独立规制机构和自我规制机构。即当规制的主体是政府时，就是政府规制；当规制的主体是既独立于政府又独立于行业的某一独立机构时，就是独立规制；当规制的主体是行业自律组织时，就是自我规制。在市场机制比较健全的情况下，独立规制机构能够担当起应该由政府或国有企业承担的协调职能和发展性角色。但是有效的独立规制的机构在我国并非自然存在，需要逐步建立和不断改进，对于战略性新兴产业刚刚兴起的产业，行业协会发展还没有启动，不可能实施自我规制。在这种形势下，由政府担当对战略性新兴产业的干预角色，也是我国当然的必然选择，这种干预会随着市场组织的逐步发育而不断放松。[3]

三、国外的经验

美国的自由市场经济模式强调市场力量对促进经济发展的作用，对市场失灵严重的产业采取民营化，政府从市场外部对企业行为进行干预，并采取独立规制机构形式以防止政府和利益集团对干预行为的左右。英国采用混合式规制机构体系：在政府规制机构设置上呈现多样化，包括政府规制机构、独立规制机构和自我规制机构。正如巴特勒等评论的，这种现代规制体系由专业规制机构、行业协会、消费者权益保护组织、司法机构等多种主体构成，有良好的互补和制约关系。日本的市场经济模式是一种以自由市场制度作为基础、充分发挥政府作用的“行政导向型”市场模式。这一模式主要是通过政府主导，多方面干预和调节经济，起着替代市场、替代企业家的特殊作用，以防止市场竞争的盲目性和破坏性。日本实行的是政府主导型干预模式，在机构上表现为政监合一。上个世纪80年代是日本的“战略性加强”的规制改革阶段。“加强”是因为政府并没有退出干预，而是通过加强关键控制机制来重新组织干预手段.重新安排特殊的干预政策组合，政府仍然保持集中型的规制权威。

伍玉林（2009）等比较分析美日政府技术创新支持政策，得出就政府补贴政策来看, 美国主要依靠市场力量实现资源的有效配置, 政府更多的是对研究开发活动和技术创新企业提供贷款担保, 而很少提供直接资助。日本政府则直接干预企业的研发活动, 实行直接的经济补贴, 代替市场规划产业和技术的发展方向、速度和规模。这与两国所采取的政府干预的方式相吻合的。

李文增（2011）介绍了后金融危机时期,美国、欧盟、日本等发达国家都在发展战略性新兴产业方面新的政策和举措,可以看出，各国的着力点和方式各有不同。其中，欧盟战略性新兴产业的特点是以基础创新为出发点，以产业政策支撑、产业资金为依托，促进欧盟各国新兴产业的发展；美国政府选择新能源为发力点，重视人才的培养，通过政策等方面的支持，突破资金瓶颈，积极营造有利于战略性新兴产业发展的环境；日本积极调整本国的战略性新兴产业的发展领域，以政府为主导整体推进。

赵刚（2011）积极赞同政府对战略性新兴产业的推动作用。分别总结了巴西、韩国的成功经验，由于借助于政府的有利支持，新兴产业得以迅速发展。同时，赵刚博士又强调政府明确自身的定位，否则会阻碍产业的发展，甚至可能使其走上弯路，起到相反的作用。例如，日本通过制定和实施大型科研计划、建立政府与民间合作开发的体制、采取适当的财政金融政策等措施促进了产业的快速发展，但也因错选了技术发展的方向而贻误了有关产业的发展时机。正如万军（2010）分析世纪80年代以来日本政府在推动战略性新兴产业发展过程中的经验教训时，所指出政府在产业发展方面并不具有特别的信息优势，政府并不是市场失灵的万灵药。

美国、日本、欧盟等发达国家的政府行为方式，以及我国成功培育发展的高新技术产业均可以为我国政府在战略性新兴产业发展中提供丰富的经验。在各国的战略性新兴产业实践中，政府行为一直都是嵌入到产业发展过程中，并且政府干预战略性新兴产业过程中发挥的作用也体现为多个方面的：发挥政府职能来弥补市场失灵、引导产业发展、激励产业创新。研究者主要观点可概括为政府对战略性新兴产业发展的积极促进作用；承认政府在产业发展中存在信息成本；政府干预的主要方式表现为产业政策和相应机制；政府干预的内容涉及到生产的诸要素：资源、资金、政策、技术、市场

强调政府干预时应注重市场机制发挥作用。

[10][9][8][7][6][5][4][3]。考虑到政府干预时存在信息成本，四、政府干预战略性新兴产业的机制

现代制度经济学家G．霍奇逊认为．一个纯粹的市场体系是行不通的．“一个市场系统必定渗透着国家的规章条例和干预”．“干预”本质上一定是制度性的．市场通过一张“制度网”发挥作用．这些制度不可避免地与国家和政府纠缠在一起。政府干预战略性新兴产业活动，主要包括干预战略性新兴产业间的活动、战略性新兴产业内的活动。政府干预产业间的活动主要是指政府制定和执行产业结构创新和升级政策，引导资源在产业间有目标的流动，加快产业结构调整和转换。政府干预产业内部的活动体现为政府制定和执行产业组织政策，规定企业发展规模与竞争、技术进步等政策和准则。发达国家的经验无不证明了政府干

预对战略性新兴产业发展的积极作用。在国际市场经济背景下，政府干预战略性新兴产业发展的根本目的就是弥补市场资源配置的缺陷性，保护和扶持本国的战略性新兴产业的快速发展。根据目前的研究成果，政府干预战略性新兴产业的机制主要有引导机制、激励机制、配置机制、支撑机制、规范机制、保护机制。

引导机制：发展战略性新兴产业需要政府进行前期的培育引导。政府通过引导机制，设立专项资金，并与各类风险投资配套，发挥政府投入对社会资本的示范效应，引导各企业团体进入战略性新兴产业这一行业。政府在战略性新兴产业发展中的导向作用主要体现在科技管理的高层化并制定全国的战略性新兴产业发展计划。在科技管理高层化方面发达国家早就有所尝试。近年来由于科技决策事关国家发展的全局, 而原有的科技管理部门职能有限, 许多国家建立了由最高领导亲自挂帅的科技领导体制, 加强对科技发展的协调。发达国家政府已经把对高科技研究的管理列入政府管理的范围之内,这将使高技术研究得到最直接、最权威的领导。由政府制定战略性新兴产业发展的产业政策及规划，明确我国对于新兴产业发展的宏观环境、政策，战略性新兴产业的发展细则、重点发展的目标、鼓励发展项目的范围、内容，政府支持、鼓励新兴产业的政策、措施等，以及一些相关法规、规章。

激励机制：战略性新兴产业发展的实质是新兴技术、战略技术的产业化，商业化。战略性新兴产业内在动力在于知识创新与技术创新[11]，外部动力很大程度上依赖于政府的激励扶持政策。从我国实际看，新兴产业发展的“瓶颈”在于高新技术的研究、开发和成果转化。政府应制定相应的政策实施产业激励政策与目标，引导技术研发，建立有利于技术成果转让和扩散的激励机制和市场机制;对技术转让活动提供资助,促进科技成果的商品化和产业化。根据日本的经验教训，建议在战略性新兴产业发展中，政府应当定位于提供激励创新的制度安排，政府推动的产品开发项目或科技攻关计划过程中，不仅要关注新技术的突破．更应考虑新技术的市场需求，鼓励和引导企业走国际道路，推动我国战略性新兴产业的国际化发展

[12]。

配置机制：政府根据国民经济的整体需求对社会资源在全国范围内进行调节和配置，对重要的科学技术领域给予更多的关注，以非获利者的身份参与到技术产业化过程中,给市场的个体利益最大化的调节机制注入全局性、系统性的考虑，在新兴技术、战略技术产业化过程中弥补市场机制的失效,从而优化资源的配置。生产方面的资源主要指与生产有关的劳力、设备、原材料和资金等，而研究开发的资源虽然也称为广义的生产劳动，但这种知识性的生产资源主要是智力、研究经费、信息资源和研究成果等。而且不同的配置，会导致不同的生产或研究方法，使用不同的生产或研究设备，更需要不同的科技投入，产生不同的后果。战略性新兴产业相关企业发展的资源配置，主要来源于科技发展水平、产业经济规模、环境和人口等问题的拓展。对于富裕的国家，其科研经费投入较多，主要采用技术创新战略，如美国、英国等。而日本、台湾等则充分利用技术引进．大力推进技术市场化进程，有力地促进新兴产业的发展。技术发展战略由于资源配置的影响，会对不同科技领域有所选择。而发展中国家，应从战略角度考虑、协调科技资源的配置，把有限的资源集中培育创新主体的能力，以及针对相关产业基础研究、关键技术研究和共性研究等。

支撑机制：政府可以通过规范市场和强化宏观引导以营造良好的产业发展环境（钟清流），包括两方面的工作内容，一是基础设施支撑机制，二是战略资源支撑机制。基础设施支撑是指，政府积极主动为战略性新兴产业发展创造良好的外部环境，完善通讯、能源、电力、水、交通等公共设施建设，利用政府网站开展面向新兴产业技术企业的信息服务。完善并积极鼓励设立人才、技术以及其他生产要素市场，包括建立网上产权交易平台，以促进人

才技术、设备以及其他生产要素向新兴产业流动。战略服务机制是指：人材、技术贮备、培育机制。建设与战略性新兴产业发展相适应的战略性领军人才队伍，对能够领军战略性新兴产业发展的人才，通过给予高薪、允许技术入股等方法引进，创造优秀人才脱颖而出的环境；重视技术专家和科学家，制定吸引国内外科技专家、企业家参与科研、生产和创业的优惠政策，形成开放、流动、人尽其才的用人机制，为优秀人才的脱颖而出创造机会和环境。充分利用好现有人才资源，促进各方面的人才向国家战略性新兴产业集中，建立为我国战略性新兴产业发展人材库。此外针对基础研究、关键技术研究和共性研究等，需要由政府投入的资金来组织有关机构进行攻关。由于战略性新兴产业在我国兴起的时间较短，国内还没有形成一个全面的认识，也需要政府组织有关机构进行软科学研究，对战略性新兴产业的概念、内涵、原则、产业布局、关键技术、制度设计、综合评价等进行深入的探讨，并及时将相关研究成果公诸于众，提供相应信息技术支撑，帮助企业进行决策。

规范机制：正如林毅夫所提到的“某一新的、有前景产业投资的´潮涌现象´,在发达国家顶多是很长时间里偶然出现一次,在一个以市场经济为主而处于快速发展阶段的发展中国家则可能频繁出现”。政府干预是有效的防止“潮涌现象”的手段。通过政府设立严格的市场准入条件，约束企业，促进企业理性选择进入战略性新兴产业，有效防止新兴产业领域里出现新一轮产能过剩，从而促进产业整体水平的提升。例如，关于新能源汽车，国内已有40多家整车公司宣布成功研制纯电动轿车，数量远超过日本和美国，但其商业化之路还很长。因此，政府需要强化定性指标和定量指标的双重约束作用，发挥“看得见的手”的调控作用。

保护机制：战略性新兴产业中的保护机制有两点，一是通过战略性贸易政策来扶持本国的战略性新兴产业的发展；二是建立相应知识产权保护政策，鼓励知识创新和技术创新。把知识产权的保护作为基本国策，简化知识产权纠纷案件处理程序，为知识产权所有人维护权益提供便利，在法律法规上加大对侵犯知识产权行为的惩罚力度，保护企业、个人的创新成果和经济利益，明确专利转化为生产力的利益分配，明确专利发明人的报酬和技术入股的规则。以日本的电子计算机为例，其发展是一条技术引进、模仿、吸收、创新最终国产化的发展道路。创业初期,日本企业既无资金又无技术,日本政府因此制定了一系列的外贸法规来保护、扶植幼稚的电子计算机产业,如限制进口的保护关税制度、非关税保护制度、技术引进审查制度、外汇管理制度等,通过设置关税壁垒,实行进口配额制等来阻止电子计算机整机进口对日本薄弱的电子计算机产业的冲击。

五、结论

政府干预战略性新兴产业的发展是我国目前所处阶段的现实选择，是对我国当前市场组织发育不全，治理机制不健全的有益补充。在战略性新兴产业的发展过程中，政府明确角色定位应当是科技政策和规划制定者，科研经费的重要提供者及科研活动的主要引导者角色，政府应在市场失灵的领域发挥主要作用，战略性新兴产业创新动力的调动者。政府干预的主要内容应致力于营造适合战略性新兴产业发展的氛围和环境（软环境、硬件建设），投资机制，融资机制等。在实施宏观措施的过程中，政府由直接的干预者转变为提供良好的市场环境、政策环境和信息环境的建设者。

政府干预战略性新兴产业的机制主要有引导机制、激励机制、配置机制、支撑机制、规

范机制、保护机制。通过上述机制来最大限度地调动企业的积极性，一旦激活了创新动力，自主创新将成为企业的自发行为，形成持续创新不可阻挡的强大动力和社会大趋势，则中国的新兴产业就有了生生不息的动力源泉。保护机制主要是通过产业政策和相应的战略性贸易政策，并防止国际干扰，对国家早期战略性新兴产业的形成和发展给予必要的保护和支持，使其成长为具有比较优势和竞争优势的新兴产业。

参考文献：

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