取消农业税后的乡镇财政危机及其对策_取消农业税后的思考

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取消农业税后的乡镇财政困境及对策

摘要：中央取消农业税后，乡镇财政，特别是以农业为的主地区的乡镇财政将更加困难，这严重影响了乡镇的公共服务水平和政府的有效运转，所以乡镇财政困境急需解决。本文从“开源”和“节流”两个方面针对造成现行县乡财政危机的原因进行了分析，并提出了相应的解决对策。

关键词：县乡财政；困境；农业税

一、问题背景

国务院总理温家宝在十届全国人大二次会议上所作的政府工作报告中宣布：“从今年起，除烟叶外，取消农业特产税，逐步降低农业税税率，平均每年降低1个百分点以上，五年内取消农业税。”这项政策充分体现了新一届中央领导集体对9亿农民的关爱和解决“三农”问题的决心，各地农民为之欢欣鼓舞。废除几千年来的农业税制传统，从根本上破解了“黄宗羲定律”，对此，社会各界都曾予以高度评价。然而东边日出西边雨，取消农业税后却使本已处在窘境的广大乡镇财政更加捉襟见肘。如何解决乡镇政府财政困难，已经成为一个热点问题。

1999年，农村税费改革从安徽省开始试点。自那时起，乡镇财政的常规收入一般是由3部分组成：一是由财政局收取的农业税费部分，这部分以农业税为主体；二是地税收入，包括地方工商税收和企业所得税、个人所得税等；三是国税收入（增值税）留存部分，一般占国税收入的1/4。在一些以农业为主的区县，税费改革后的农业税一般占当地财政收入的30%以上，有的甚至可以达到70%-80%。据了解，有的地区农业税收入直接并入乡财政，有的地区则是上缴县财政后再根据实际需要返还乡里。对于农业为主的地区和中西部贫困地区来说，地税和国税收入所占比重是很低的，所以取消农业税对当地财政的影响比较大。根据当时的调查资料显示，2001年皖北濉溪县祁集镇农业税收入343万元，地税和国税收入只20万元，合计财政收入363万元1。同样的例子在全国许多地方都存在。应该说，减免农业税对乡镇财政，特别是对中西部地区那些主要以农业为主的乡镇，具有决定性的影响。由于这种乡镇财政收入过分依赖农业税，导致了取消农业税后，许多乡镇出现的农村社区内的道路修建、河沟整治、水利建设、五保供养等公共产品的供给问题突出，甚至有的乡镇还出现了“断炊”的现象。2所以说取消农业税后的乡镇财政危机已经到了异常严重的地步，应该引起我们足够的重视，下面作者将从几点分析造成乡镇财政危机的原因，以为我们更好的认识问题、解决问题。

二、问题原因

1、乡镇财政危机发生的的根本原因在于乡镇公共管理体制本身。这个体制的深刻矛盾在于：一方面是传统农业和农民对公共品的低水平的需求，另一方面是“产值”巨大而效率低下的政府对公共品的供应。这种供需间的不平衡 才是危机发生的直接原因。如果说上级政府对乡镇财政危机要负责任，那也不是上级政府抽取了资金，而是它维持着乡镇的不合理的公共管理体制。这种公共管理体制使得由于农业剩余和农民收入低下，“农民对公共品的需求很少会表现为货币化的需求”，即农民“买”不起现代意义上的公共产品，同时，政府又超量“生产”公共产品，并强“卖”给农民；结果一方面使得农民不堪重负，另一方面又使得县乡政府在和农民进行公共产品的交易过程中处于“亏损”状态；这就是国家取消农业税后乡村治理和乡镇财政危机问题的根本原因所在。

2、当前的乡镇财政体制和政府运作机制是导致乡镇财政危机的主要原因。据统计，全国县乡两级财政供养人员总数的70％，但是县乡财力却仅占全国地方财力的40％。省级财政占地方财政总收入的比重，由1994年的16.8%上升到2000年的28.8％4。这说明省级财政集中的收入速度过快，但是省级财政、地市级财政对县乡财政转移支付的力度明显不足。1994年我国开始实施分税制改革，较好地促进和完善了与社会主义市场经济相适应的财政体制，独立的乡镇财政和“承包式”财税体制，在一定程度上的确调动了乡镇的积极性。但是这一体制在不同地区所发挥的功效却大不一样，在以工商业为主的经济发达地区，由于蓬勃增长的非农产业，这一体制有助于积聚财力。但农业为主的乡镇，由于财政支出远远高于财政收入，并且有限财力的分配更容易受权力所支配，这就必然使得这些地区的财政为短缺型财政，甚至由“吃饭型”财政变为“讨饭型”财政。另一方面，由于分税制，上级政府往往从自身角度出发，将自身承担的公共服务职能部分或全部转移到乡镇。如义务教育、民兵训练、计划生育等纯公共产品应当由国家或省级政府提供，却通过层层转移，最后由乡镇承担。乡镇无力承担，就只好转移到农民头上。而未履行自身应有职责的上级组织却又堂而皇之地下来督查乡镇不许增加农民负担。据统计，我国县乡两级的财政收入约占全国财政总收入的21%，而县乡两级财政供养人员却约占全国财政供养人员总数的71%。5经济基础本身就十分薄弱的乡镇背负着如此重担，如何能不是“吃饭财政”甚至“讨饭财政”？

3、农村经济发展不景气，乡镇经济基础较差是导致当下乡镇财政危机的又一基本原因。由于没有支撑能力较强的企业，已有的乡镇企业近两年又进入发展低谷，新增的个体私营经济尚未能充分发挥效益，第三产业发展缓慢，影响财政收入目标的实现。没有形成规模化、产业化、专业化，以家庭联产承包责任制以及农业发展规划问题制约着农村经济的发展。同时近年来乡镇企业的发展又进入了一个低潮期，农村的金融体制缺陷导致的农村资金供需矛盾突出，农产品的市场流通体制适应市场化的能力差，农民土地制度不完善影响农民积极性的有效发挥等综合性因素的影响，使得农民陷入了增收缓慢、收入水平增幅不大的困境。严重影响了农村经济的长期稳定快速发展，这是乡镇财政危机的又一重要原因。

三、解决办法和对策

针对以上问题分析，笔者将在下文有针对性从“开源”和“节流”两个方面来提出相应对策：

1、改变乡村治理模式，增加监督力度、缩小政府规模、完善乡镇公共管理体制和政府运作机制，提高政府运营效率，走好“节流”第一步。传统的乡村公共管理体制不仅使得农民负担过重，更重要的是直接导致了政府在和农民进行公共产品的交易过程中的“亏损”状态；这是国家取消农业税后乡村治理和县乡财政危机问题的根本原因。所以改变现行的公共管理体制势在必行。我们的目标应该是建立一个公共品供需平衡的乡村治理结构。在现阶段，乡村公共品的供应必须要依靠乡村社会内部的非货币化制度安排，这种安排在政治上便是乡村社会的高度自治。在政府提供的各类公共品中，只有少量的公共品交易采用货币化的形式，而且其中的一部分还要免费供应。农民只对一些具有“俱乐部”性质的公共品(例如教育、医疗)，找到经济的付费方式支付货币。6在这个基本思路下，我们要改变一味地希冀政府的财政支持这种不现实的做法，对政府财政的“等、靠、要”必将延缓农村公共产品的供给步伐。我们吸引农民和其它社会成员参与到某些农村公共产品供给中来，将一些公共产品改由民间提供或转化为私人产品，形成乡村公共产品的政府供给、农民适当缴费以及民间主体的市场供给多元供给格局，将有助于解决农村公共产品供给机制失衡问题。作者以为，“后农业税”的农村公共产品供给，最关键的问题是“明晰公共设施的产权”，保护私人资本的产权收益和居民合法私产。只有在这样的基础上，乡村治理主体才能在公共产品的供给上最终拥有独立和有效的决策权，也才能真正“财为民所用”。具体来说我们要把实行村民自治制度和推动乡村民间组织的发展这两项工作结合起来。努力打造一种货币化的公共品交易的社区合作机制，使得乡镇一级社区将成为农民进行公共品交易的基本平台。当然，在一个相当长的时期里，乡镇一级自治政府的行政经费要由上级政府通过转移支付解决。在这个基础上大力推动乡村民间组织的发展，开拓农村公共事务方面志愿者活动的空间。大量的公共事务在民间组织那里也可以得到处理。民间组织不需要农民纳税；其领导职位常常能吸引志愿者充任。民间组织活动越是广泛深入，政府活动的成本就越少。

与此同时我们还要致力于政府运作机制的改革和完善，提高政府工作效率、缩小政府规模、具体来说我们可以尝试实行委托服务制，减少县级政府在乡镇一级所设立的垂直控制、上下对应的机构，把县政府服务农业的公共活动通过委托的办法交给乡镇自治政府和民间组织办理同时将经费划拨给承办机构。现在 “七站八所”的上级单位大多可以用这个办法实现自己的工作目标，而不必设立专门的机构。如果县级机构没有经费给农民提供服务，宁可撤销也不能在乡镇设立一个机构用收费的办法养活自己。将那些不承担公共服务职能乡镇机构推向市场，由农民在市场上用这种“准货币”购买服务，促成有关组织的竞争。

2、建立乡村公共财政体制，规范地方财力分配关系，走好“节流”第二步，同时开始“开源”的第一步工作。现行的中央的转移支付主要是为了填补税费改革带来的地方财政空洞，但实际上，乡镇财政的支出要远远大于以农业税为主的财政收入，而这个落差部分，中央财政转移支付没有也不可能完全覆盖到。而且据了解，目前国务院并未对因免征农业税和取消农业特产税后的具体转移支付比例作出具体规定，因此一些省份转移支付的金额要视中央转移支付的比例来定。总的来说，现行转移支付对于缓解乡村两级的财政困难是杯水车薪。所以我们应该在分税制的整体框架下，进一步改进现行的税收返还、定额补助、专项补助及专项拨款等形式的转移支付办法，建立健全规范的财政转移支付制度，以公共服务能力的均等化为目标，以标准收入、支出作为分配基础，严格按编制和费用定额来确定个人经费，安事业发展任务和标准确定公用费用，按项目和目标确定事业发展专项经费，提高预算的透明度和公正性。把与财政预算内资金分庭抗礼的预算外资金切实管起来，做到预算内外收入一个径口，管理一个渠道，支出一个漏斗。将原来的全额预算、差额预算和自收自支三种预算管理模式，一律改为不分预算内外，统一预算，统一编制，统一管理。同时中央应该尽快审慎解决地方债务问题，减轻地方财政风险，这就要从政策和制度层面上来加以解决：这主要应该包括对于财政周转金的死账，呆账的核销处理政策、粮食政策性亏损县级财政无力弥补部分的核销处理政策、农村不良化债务化解政策，以保持农村经济的发展和社会的稳定。按照财权事权相统一的原则，合理的界定地方各级的收支范围，确保基层政权的正常运转和各项事业的健康发展，按照谁出政策谁拿钱的原则，避免“上级出政策，下级拿票子”。调整中央和地方的利益分配关系，把财力多留给基层，特别是针对我国的基本国情，中央和地方的分配比例不能搞“一刀切”，应该根据不同地区的经济发展情况，区别对待。对于中西部的农村，中央应该提高税收返还比例，调整增值税共享比例。在新旧体制交替运行的过程中，中央应该重新核定基数，取消税收指令性计划，从考虑地方教育、科技、文化、基础设施等社会公益性事业建设着眼，给予地方更多的财力支持，加大地方对这方面的投入。从而建立起现代的县乡公共财政体制，不但有利于提高公共财政资金的利用效率，而且对于扩大乡镇的公共财政的来源大有益处，既是“节流”的基础，又是“开源”的保障。

3、发展农村经济，从而大力扩大税源，做好“开源”的基础工作。20世纪90年代中期以后，我国实施的经济结构战略性调整，虽然宏观意义和长远意义重大，但给县、乡经济特别是中西部地区的县、乡经济发展带来了不少影响。关闭“五小”企业，实施天然林保护工程和退耕还林（草），使原来作为中西部大部分县、乡经济发展支柱和主要财源的资源型乡镇企业纷纷停产、关闭。在传统经济增长点消失或弱化，新的经济增长点还没有形成的情况下，这些地区的财源增长出现了“断档”，财政收入增长开始出现徘徊甚至下降的情况。8所以说发展农村经济是县乡财政走出困境的根本出路。当前的县乡财政大多是“吃饭”财政，没有多少动机投入经济建设，现在的农村的资金供求矛盾非常突出，行对县以下的贷款逐渐萎缩，因此要发展农村经济，一定要加大金融对县域经济发展的支持力度，国家的金融政策应该考虑到县乡经济发展的需要，同时采取综合措施，多方面筹集支持农业、直接向农户贷款资金；探讨建立农民贷款担保体系，分散农民贷款风险。国家要进一步深化农村金融体制改革，建立一个由商业金融、政策性金融和合作金融等多样化的金融机构组成的、相互竞争又各有特色的、具有内在互补功能的农村金融体系，以满足农民不同的金融需求，同时要确保县级以上的各级政府要通过必要的财政支持（如增加农业基础设施投入）等来帮助贫困县乡走出困境。我们政府要进一步深化农产品流通体制改革，加快市场化步伐，具体来说要努力打破以往的国家在进出口的贸易体制上的一家垄断的局面，制定市场准入政策，开展市场竞争，促进农场品市场的繁荣。积极发展农村专业合作经济组织，提高农民进入市场的组织化程度：农民一家一户的小规模分散经营，势单力薄面临着进入市场难和保护自身利益难等一系列问题，所以政府确定一个明确的政策导向来发展农村专业合作经济组织势在必行，当然在发展合作化经济组织时，必须遵循以下基本原则：维护农户经营主体和财产主体的利益，不搞土地和财产“归大堆”；尊重农民的意愿和选择，坚持进入和推出自由不搞强迫命令；坚持“民办、民管、民利”，不搞行政干预。9进一步完善农村土地制度，赋予农民长期而有保障的土地使用权，明确界定土地承包权的性质，推动农村土地使用权的市场化流转。通过以上分析我们部难看出现行的农村经济发展存在着许多障碍，农村经济要想改变这种局面，就必须在上述的几个方面认真落实，才能真正为农村经济的发展繁荣和乡镇财政困境的根本解决提供物质基础和保证。

四、结论

现行的乡村治理，由于财政严重不足，已经出现了不容忽视的问题，所以这个问题应该引起各方面的足够重视，我们政府部门更应该从“开源”和“节流”两个方面来寻找问题解决的途径和方法，从而为我们农村的繁荣和稳定以及国家稳定提供保障。

参考文献：

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2彭兴庭.农业税取消后农村公共产品如何供给[N],大众日报.2005年12月30日,第三版

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4韩俊.县乡财政危机的影响与治理[J],中国发展研究.2004年1月

5程晖.快有快的难处[N],中国经济导报.2004年12月17日,第四版.6党国英.论取消农业税背景下的乡村治理[J],税务研究.2005年第7付光明等.解剖“七所八站”资金流向[J],县市领导内参.2004年

8刘乐山 何炼成.取消农业税后的县乡财政困难问题研究[J],经济体制改革.2005年3月

9韩俊.农业、农村经济新发展阶段的体制创新[M],载《中国发展2003》.2004年1月

附注：本文首刊于经济类核心期刊《乡镇经济》2006年第7期，后被《中国学术论坛》、《三农中国》等网站转载。