关于如何防范税收执法风险之浅见_如何防范税收执法风险

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0000000.0关于如何防范税收执法风险之浅见

随着社会经济的不断发展和依法治国的有序推进，行政执法部门的不作为、缓作为及滥作为行为愈来愈受到法纪监督和责任追究，如果基层执法人员执法时把握不当，就会受到法纪惩处，这对基层执法人员来说是一种风险。当前这种执法风险在国税系统基层较为普遍，如不加以解决，将影响国税事业的长远发展和国税干部的切身利益。

一、税收执法风险的界定及其具体表现

所谓税收执法风险，就是税务机关及其工作人员在执行法律、法规所赋予的权力或履行职责的过程中，未按照或未完全按照法律、行政法规、规章要求的行为执法或履行职责，以及应履行而未履行职责，侵犯、损害了国家和群众的利益，给国家或群众造成一定的物质或精神上的损失，所应承担的责任。

税收违法违纪行为，一类是明知故犯，即有主观故意；另一类是不知而犯，即主要是客观过失，带有不可预计性。本文所阐述的税收执法风险指的是后一类。笔者作为在国税基层单位工作多年的一名普通税务干部，近年来深刻地感受到，国税干部怕当专管员、征收员、稽查员，怕在征管一线工作，怕与纳税人打交道的情况越来越普遍。当前国税干部的税收执法风险主要表现在：一是登记环节漏征漏管。专管员对所管辖的区域（如街道、市场、行业）没有管到位，还存在应办理税务登记而未办理或没有征收、征足税款的情况。二是结算环节漏结漏算。专管员对所管辖的纳税户长期不进行税款结算，或结算时执行政策不准、遗漏税种税目，导致纳税人不缴或少缴税款。三是征收环节跑冒滴漏。有税不收或少收，发现纳税人转移资产资金逃避纳税不采取税收保全措施。四是稽查环节漏查。未能及时发现偷逃骗税的纳税人，不能及时对其实施稽查打击；稽查过程中漏查税种税目，运用税收政策错误，导致税款流失。五是程序环节越位缺位。催报催缴、税收保全、税务稽查、税务处罚、强制执行等征管程序不到位、不合法。总之，税务干部非主观故意的涉税行为有可能造成税款不能及时足额入库，就有可能产生税收执法风险。这种风险一旦成为事实，就应依照规定追究税务干部的法律责任。

二、产生税收执法风险的原因分析

探究税收执法风险形成的原因，要从税务管理人员、税务机关以及他们所处的法律、社会环境两个方面来分析：

1、内在原因

税收执法风险形成的内在原因，主要是指由于税务管理人员或税务机关的各种因素而形成的风险。从税务管理人员来说，一方面，部分税务人员主观上法制观念淡薄，在具体工作中不作为为或乱作为，滥用权力或与少数纳税人形成利益共同体，从而造成执法风险；另一方面部分税收执法人员不深入学习和钻研税收业务，对业务不熟练，对程序不知晓，对税法及相关法律的理解有偏差，难以适应新形势下税源管理的要求，造成执法质量不高。从税务机关自身来说，执法风险的形成主要有以下几个原因：一是在新的税源管理机制下，部分税务机关的内部机构未能理清关系，造成机构间职能重叠，在具体税务事项上相互推诿扯皮、职责不清。二是税务机关所能提供的税源监控手段跟不上形势的需求。从目前基层税务机关现有的监控手段来看，更多着眼于纳税人申报以后的事后监控，而对其申报资料的真实性，缺乏有效的监控手段，导致日常征管中的风险环节不能被及时发现，税源管理的针对性不强。三是对税源管理的绩效缺乏公允的评价体系。正是由于没有建立完善的税收执法岗责体系，造成岗责不清职责不明，对税源管理工作的成果也就无法用客观的标准来衡量。四是对税收执法行为未能开展起有效的监督。近年来税收征管模式的不断变化，但监督意识、监督机制却滞后于征管工作，疏于管理，淡化责任的问题还仍然存在。

2、外部因素

税收执法风险外部因素的形成，主要是与税务机关所面临的税收法律体系及税收执法环境等外在因素有关，概括说来，有以下几方面因素：

从税收法制环境来说，一是税收法律体制不健全、法律级次低。到目前为止，我国“税法”中只有《税收征收管理法》一个程序法和两个所得税实体法属于法律这一级次，国家税务总局也明确规定了《税务处理决定书》处理依据的最低线是规章，可国家税务总局制定规章的地位是在2000年7月1日《立法法》实施后才确立的，因而国家税务总局文件目前能称得上规章的，只有以“国税令”等形式下发的如《金融企业呆账损失税前扣除办法》等极少的几个。但实际工作中，基层税务机关大量引用“国税发”、“国税函”、“明传电报”、“通知”、“批复”等这类一般规范性文件作为执法依据，税务总局实际上在扮演税法解释和税收漏洞补充的角色，导致税务机关在解释税法时前后冲突、缺乏稳定性，而在司法审理过程中，即使是规章的效力也是非常低的，更谈不上一般规范性文件的法律效力实用问题，因而导致败诉的可能性大。二是部分税收规范性文件与基层管理现状脱节带来管理风险。最典型的是对废旧物资回收优惠政策的执行中，由于现行政策规定对废旧物资回收经营单位免税，而对工业企业及非废旧物资回单位和个体户的销售征税，从客观上诱使无法免税的纳税人与废旧物资回收单位形成“利益共同体”，成为虚开代开废旧物资发票的隐患。三是税制本身存在的不连续性。如对于应征增值税和应征营业税应税行为的规定、对一般纳税人和小规模纳税人的划分、对增值税征免税范围的划分等，人为割裂增值税的政策连续性，造成部分抵扣链条的中断和管理上的困难。

从税务机关所面对的执法环境来看，在目前的征管实际中，存在着大量税收遵从度较低的纳税人。部分纳税人一方面通过违法手段达到不交或少交税款的目的，同时为了保护其非法利益，还采取各种手段拉拢腐蚀税务执法人员；另一方面行政干预税收执法的情况仍然在一定范围内存在。由于目前我国中央和地方政府间财政分成体制的原因，部分基层政府为了加强地方财力，往往为发展经济而违反法律擅自更改、调整、变通国家税收政策，私自出台各种税收优惠政策，干预税收执法，将治税同发展地方经济对立起来。部分税务机关为“顾大局”而不得不屈从地方政府压力。

三、防范税收执法风险的几点对策

１、加强调查研究，不断促进税制和政策完善。对税制缺陷和税收政策漏洞，基层税务部门要多做调查研究，积极向上级提出对策措施，用适当的方式推动税制和政策不断完善。

２、加强教育培训，提高税务干部执法水平。税务工作政策性强，业务技能要求高，各级税务部门要把业务培训放在重要位置。要采取以训代学、以考促学等有效方法，鼓励干部报考注册税务师、注册会计师，促进干部钻研业务，提高工作水平。

３、推行税收管理员制度，分解监督税收执法权。国家税务总局今年出台的《税收管理员制度》，将税收的管理权、征收权、稽（检）查权彻底分开，能有效克服传统税务管理制度的弊端，是防范税收执法风险的有效途径。各级税务部门应当抓住时机，大力推行。４、开展纳税评估，强化税源监控。税收管理员要定期对所管辖纳税户的纳税情况进行评定估价，发现偷逃骗税及其他异常情况，立即向稽查部门反映，由稽查部门严肃查处。

５、探索科技管理方法，提高征管质量和水平。目前，国税系统充分利用信息化建设资源，将其应用到税收工作的各个领域，用高科技手段的先进特性堵塞税收漏洞。如推行电子申报纳税方式，利用计算机核定税款，税银联网、税企联网等。

６、完善队伍管理机制，形成能上能下、能进能出的用人局面。建立健全科学合理、充满活力的干部调配考核、监督管理体系，重点推行税务人员能级制，增强干部队伍的工作责任心和积极性。

总之要防范和化解税收执法风险，就必须围绕着建立平安国税、和谐国税、阳光国税、效能国税而展开，各级税务机关都要把防范执法风险、构建平安国税切实作为一项重要工作来抓，努力为基层执法人员创造一个良好的执法环境，确保国税人员的执法安全性。