OECD官员论国际有害税收竞争_试论国际税收竞争

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OECD官员论国际有害税收竞争

罗骁莉周仁庆

当前，国际税收的热点之一就是OECD（经济合作与发展组织）提出的反有害税收竞争。OECD财政事务委员会税收竞争处处长佛朗斯·M·贺勒在2000年2月号《国际税收评论》上发表题为《斗争为了平衡，不是协调》的文章，以税制改革为主线，对有害税收作法以及OECD的反有害税收竞争措施，作了比较详尽的分析与阐述。他认为，OECD及时开展这场斗争，对各国政府与诚实的纳税人都是有利的。现编译如下。

税制改革是各国经常面临的课题。过去，一般是为了堵塞新发现的税制漏洞而进行必要的变革。现在，在发展的高新技术与税收筹划新形势下，公司，特别是跨国公司力求增加每股的收益；政府则极力维护征税的税基。当然，这种现象本身不是税制改革，但却使税制改革成为必要。

税制改革的政策目标应同建立税制的原则相对应。最近，OECD为了迎接电子商务与高新技术对税制的挑战，重申了它在1998年提出的下列税收原则：中性、高效、确定、简便、实际、公平、弹性。

税制改革就是要使税收制度体现这些原则代表的理想。例如，通过简便原则，减少纳税人履行纳税义务的成本；通过中性原则，创造高水平的竞争场所；通过实际原则与确定原则，保证每个纳税人支付公平。将来的税制改革在原则上同过去将没有什么不同，所不同的只是，实现税制改革基本原则的手段应更能反映经济全球化。所有上述原则都应从全球角度来理解，来说明。各国税务部门也应以前所未有的国际合作高度来达到这一目的。

1．税制改革与税收竞争

其所以要求对税制改革应从全球角度来审视，这是因为各国税制基本上是各自为政的，因而使有害的税收作法得以滋长。虽然跨越国境贸易的壁垒已在消除，公共服务仍是各国的事情。各国政府在自己的国境内负责提供公共服务，如国家安全、基础设施建设与社会福利，而这些主要由各种税收收入提供资金。至于纳税人则是住在国境内的人以及对国家经济稳定与公共服务的受益所有人。

由于国家税收同贸易全球化并存，就使那些从国家经济稳定与公共服务的受益所有人很可能利用资本的流动性逃避应向该国缴纳的那部分税金。如果不采取步骤来保护国家税制的完整，政府就会发现，很难推进跨境贸易自由化，或者只好减少公共服务，包括支持国际贸易的服务。无论是哪种情况，对全球贸易的威胁都是实在的与重大的。

在这种情势下的胜利者将是那些所谓考虑周详的纳税人，他们大量的所得逃避了税收，却享受了公共服务的利益，而这些服务正是由另外一些未这样作的纳税人提供资金的。这种税基的流失不可避免地导致提高诚实纳税人的实际税率，扩大偷逃税的漏洞，增加纳税人与税务机关的复杂性。

0ECD提出的反有害税收竞争并不反对竞争，只是反对所谓考虑周详的纳税人那种作法。如果任其泛滥，将危及全球市场。

2．什么是有害的税收竞争

有害税收的策划主要在海外投资方面。这样的策划一般是，给非居民受益人转移所得到免税地区的机会，从而不向受益人居住的国家报告其所得额。这种情况可能发生在没有所得税制度的国家地区——一般称为避税港；也可能发生在虽有一般所得税制度但又有免税的优惠税制或者对海外所得适用低税率的国家或地区。

OECD指出，仅是低税率，零税率或者名义税率，并不能视为已构成不公平的税收竞争。所谓有害的税收作法必须是，除了低税率，零税率或者名义税率之外，还得结合其它因素考

虑，要足以表明一个国家（地区）税制将使一个母国实行自己税法的能力遇到重大阻碍。

3．有害税收竞争的代价

这种通过有害税收作法偷逃税造成收入损失有多少，很难作出准确的估计，因为这种作法一般是隐瞒流出所得的资料，税务机关只能从有限的数据来推算流出所得的数额。

据OECD估计，海外基金的投资约有1万亿美元，免税区的外国直接投资每年超过2千亿美元。海外投资基金的数额在这15年内已增加1400％。

具有讽刺意义的是，尽管居住国每年从这种作法损失的美元以10亿计，而进行这种作法的国家（地区）却只能得到其中很小的部分，如收取海外执照费，从海外产业增加一些工作岗位等。

4．OECD的报告

早在1996年，OECD就开始酝酿应付有害税收作法的方案。1998年4月，OECD理事会通过（瑞士与卢森堡弃权）题为《有害的税收竞争：一个新的全球问题》关于有害税收竞争的报告与准则。OECD报告断言，正常的税收竞争必须是：透明的，无差别待遇，其目的在于吸引真正的经济活动，不是有利于将税收减到最少或者在其它国家逃税，除此以外，都是有害的税收竞争。

OECD报告中反有害税收竞争的19条措施，适用于OECD各成员国及其属地以及非成员经济区。随后，该项工作又由OECD的有害税收作法论坛推进了一点。该论坛是在财政事务委员会监督下由29个OECD成员国代表组成的一个组织。

OECD报告承认，过去10年比较公开的竞争环境给税制带来许多积极作用。这种比较公开的环境制止了对非居民的差别待遇，鼓励各国对跨境活动提供起传导作用的财政环境。具体的结果见之于降低税率、扩大税基，这些措施成为过去15年各成员国税制改革的特点。改革在税制内提供了较大的中性。竞争的环境也促进了进步与革新，因为各国可从别国成功与失误中获取教益，从而采用最好的作法。

但是，OECD报告也承认，这一形势也给偷逃税增加了机会。资本的流动性易使优惠税收制度与避税港激增，都在争相吸引跨国公司（诸如总公司所在地，销售，融资与其它活动）。

5．有害税收作法的标准

论坛的所有工作集中于鉴别有害税收作法。确定一项税收作法是否有害又在于资料的交换与透明度程度。

还有，在海外部门支配经济的地区，其标准应考虑现行制度是否鼓励没有实质国内活动的投资（即只对外资）。在有实质国内经济活动的地区，其标准则应考虑任何优惠制度是否同国内经济隔离。凡具有这些特征的制度，应视为有害的，因为它们的目的不是吸引国内经济的真正活动。

这样，有害税收作法的标准一般是，低税率、零税率或名义税率加下列一项或几项：缺乏有效的资料交换；缺乏透明度；隔离（国内有实质经济活动的地区）或者吸收国内没有实质经济活动的投资（海外部门支配经济的地区）。

在避税港的场合，一个避税港就是具备上述标准的地区，这个地区或者有一般的零税率或名义税率，或者其优惠税制使海外部门支配了该地区的经济。

还有所谓有害的优惠税制——这是指，虽然不是避税港，但其优惠税制具备了上述有害税收作法的标准。

6．实施情况

为了按照上述标准，反对有害的税收作法，论坛在3条战线上进行工作。

第1条战线是反对OECD各成员国的有害税收作法。论坛受命制定有害优惠税制一览表。表上所列税制的时间，征得同意报告的OECD各成员国同意，可退后到5年内。这些成员国还同意今后不采取新的措施或者扩大现有措施范围来构成有害的税收作法。

论坛准备在2000年6月举行的OECD部长会议上就各成员国有害税收作法提出报告。

第2条战线是制定避税港一览表。这将涉及OECD以外的地区，而这些地区又无意同OECD合作共同反偷逃税。OECD报告称这些地区为避税港，但对避税港的定义同通常说法有些不同。从OECD看来，一个避税港是指按照上述标准从事有害税收作法的地区，该地区没有一个由其居民受益的实质性所得税税基。

按照OECD的标准，一个避税港可能是一个没有所得税（或是名义上所得税制）的地区；它又可能是一个具有特别优惠税制的地区，致使零税率、名义税率的海外部门支配着经济。无论是何种情况，按照上述标准，该地区是从事有害税收作法，因而应列为避税港。

论坛受命编制符合避税港标准的地区一览表。它在过去12个月中曾同可能列入名单的国家（地区）进行对话。对话是建设性的，许多国家深表兴趣，不仅表示将采取变革的步骤，还消除了过渡时期经济影响。看来，OECD这个避税港一览表在2000年6月以前不会公布。

为了保证合作的国家不会受到不合作的避税港有害税收竞争的不利影响，并免除有害税收作法发生的损害，论坛将提出共同抵制的措施。凡不采取行动消除有害税收作法的国家（地区）将是OECD政府（与参加的任何其它政府）实行共同抵制措施的对象。这种将避税港国家（地区）列人名单以及实行共同抵制的措施，其目的是想促使这些国家（地区）返回国际社会，共同为反对国际偷逃税而斗争。

第3条战线是联系非成员经济区。对于也遭受有害税收作法损害的非成员经济区，OECD积极进行对话，促使它们在OECD报告的原则、措施上联合起来。OECD同非成员经济区一个高层次的会议，将在2000年6月举行。

某些可能共同抵制措施有：同搞有害税收作法国家交易的支付，不予减除；对某些支付征收预提所得税；在国际税收协定中规定取消或禁止避税港；非税措施。

7．有关国际组织的支持

OECD反有害税收竞争的斗争不是孤立的，它得到其它国际组织的支持。7国集团首脑特别赞赏OECD这一行动，要求OECD同被列为避税港国家之间加强对话。欧盟也制定了行为准则，约束其成员，试图消除有害税收作法。

欧盟与OECD两个方案之间可以互相强化，但两者在某些重要方面有所不同。行为准则不局限于财政与服务活动，它没有提出避税港问题（欧盟成员国属地除外）。行为准则还有若干特点可能导致欧盟排除某些已列人OECD方案的有害税收作法。特别是，OECD方案特别强调交换资料的重要性，而行为准则则否。行为准则所称优惠税制仅指较低税率，这样，一个无税的国家似不违反行为准则，即使该国拒绝交换任何资料；而这些在OECD报告中，明显地视为有害行为。

8．展望未来

OECD正努力集中一切资料，而这不是很快就可完成的。可以相信，它同各方积极对话与广泛的合作将会取得许多积极成果。人们可以想象，“富国俱乐部”制定的国际税收规范将会变化，一个高大的，范围广阔的物体将会从现在种子上出现与成长，它将包括许多国家与地区，甚至或许包括今天照一般说法被视为的避税港。这个发展将是惊人的，可喜的，至少作者是这样看的。这就是税制改革的将来。

（编译者单位：四川省国家税务局）