关于完善我国地方税制的思考_我国现行税制的完善

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关于完善我国地方税制度的思考

摘要：

我国现行地方税体系是在1994年税制改革并实行分税制财政体制后建立起来的，新税制实施10多年来，对促进社会主义市场经济发展，强化中央财政的调控能力，调动地方政府生财聚财的积极性发挥了重要作用。但是随着我国经济体制改革的不断深入和经济建设及各项事业的迅速发展，地方税制在实践运行中逐渐暴露出诸多问题，地方税制建设进度明显落后于中央税制建设，影响了整个税制体系的完善和总体功能的发挥，逐步建立起与社会主义市场经济相适应的地方税体系已迫在眉睫。

关键字：地方税；地方税体系；收入规模；税权

正文：

一、现行地方税制建设存在的主要问题

现行地方税大多是收入不稳、税源分散、征管难度大、征收成本高的小税种，地方税概念模糊不清，主体税种不明确，使地方税制的建设缺乏明确的方向和目标，不仅造成地方政府的财权和事权不相称，而且使地方税收占整个财政收入的比重过小。同时由于地方税制改革进程长期滞后，影响了地方税收入规模的扩大，导致国家税制整体结构不合理。

（一）、地方税主体税种缺失，地方税税种改革不到位。目前占地方税收入前三位的营业税、个人所得税和企业所得税均不是纯粹的地方税，而是具有共享税性质的税种，真正属于地方税性质的都是零散的小税种。地方税体系中主体税种的缺失，不利于调动地方政府理财、聚财的积极性，不利于为地方政府提供稳定可靠的收入来源，也不利于地方经济稳定健康地发展。

（二）、财政分配体制不稳定，地方税体系不完整。分税制财政体制将税种划分为中央税、地方税和共享税，又将地方税中的所得税收入一部分划归为中央收入。营业税、企业所得税和个人所得税作为地方税制的三大主体税种，构成了地方政府的主要税收收入，为地方经济建设发挥了重要作用。但由于过多考虑中央集权的需要，中央把储蓄利息所得个人所得税作为中央收入后，2002年又将企业所得税和个人所得税调整为共享税，通过几次分配体制的调整，原已相对完善的地方税体系受到了冲击，而新的地方税体系尚不清晰。因此当前地方税体系中缺乏对地方财力具有决定性影响且长期稳定的主体税种，是地方税制建设中面临的最大问题。

（三）、地方税管理权限过于集中，影响了地方税体系建设改革进程。实行分税制后，虽然划分了中央税、共享税、地方税，但立法权、征免权、解释权等仍高度集中于中央，地方政府仅有征收管理权使得地方政府履行其职能所需的财力明显不足，造成现实中税费齐举、征收无序的不良状况。税收立法权主要集中在中央，地方政府仅对少量税种有实施细则的制定权和税目、税率调整权，以及个别税种的减免权，这就使得地方政府不能根据本地经济社会发展及财力无法因地制宜的发挥税收杠杆的调控作用。这种高度集权的税权管理模式很难与我国各地复杂的社会经济情况和千差万别的税源状况相适应，不利于调动地方政府当家理财的积极性，不利于地方政府利用税收杠杆调控地方经济运行，严重束缚了地方政府的手脚。

（四）、地方税征管领域存在的问题不容忽视，国地税的机构分设导致征收效率不高。分税制改革建立了国税和地税两套税务征管系统，并明确规定国税系统负责征收中央税和共享税，地税系统负责征收地方税。国地税的分设，调动了地方政府征收和管理的积极性，堵塞了税收流失的漏洞，但是我们也看到国地税的分设在地方税征管权限的划分上存在诸多的问题，加大了税收征管成本，增加了纳税人的税收遵从成本，降低了税收征管效率，不利于税收征管制度的优化，也不利于构建和谐的征纳关系。从税款征收权来看，国税局与地税局的征管权限交叉，部分属于地方税的收入由国税局代征，地税部门对属于自己的收入不能充分行使管辖权，不能有效掌握其税源，容易导致税收流失。因此，分税制的关键并不是机构的分设，分税才是它的基础。

二、完善地方税制建设的具体设想

为适应地方经济发展的客观需要，如何进一步深化和完善我国地方税制改革成为了理论界讨论的一个焦点问题，也是我国建立规范的分税制财税体制的必然要求和核心问题。十七大及温家宝总理的政府工作报告中明确提出要深化财税体制改革，实行有利于科学发展的财税制度。这些重要论述为我国地方税制的改革的设想指明了方向。

（一）、完善分税制财政体制，确立地方主体税种。要完善地方税制必须完善分税制，离开分税制这一前提谈地方税制的建设是不现实的。要本着调动中央和地方两个积极性的原则，理顺中央与地方的财政分配关系，增强中央财政的可控财力，在保证各级政府财力与事权统一的前提下，坚持实行稳定而彻底的分税制财政体制。同时要确立地方主体税种，确保各级地方政府都有比较稳定的可持续增长财源。而选择地方主体税种是实现改革和完善地方税制的关键，也是完善地方税制的客观要求。近期从收入的规模来看，如不作结构上的调整，应以营业税和个人所得税为主体税种，这两个税种在目前属于税基广、税源充足、税制规范的税种，可以更好地实现收入和调节功能。从长远角度考虑，资源税、将来开征的燃油税、费改税后的社会保障税、未来推行的物业税以及探讨中的环境税则应成为地方税体系中的“骨干”。

（二）、调整和改革现有地方税种，优化地方税种结构。进一步科学合理地划分税种，使地方税税种名实相符。主要从以下几方面入手：

1、调整营业税，将行政事业服务收费纳入征税范围，从制度上扩大税基，在确保营业税税基不受侵蚀的前提下，对涉及混合销售的经营行为加以明确界定，从政策上划清征收增值税或营业税的界限，力求避免混税、混级现象的发生；同时，不再以行业与财政利益的归属界定收入的归属。对铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的营业税应划归地方固定收入，使营业税成为真正意义上的地方税种。

2.统一内外有别的地方税制，将所有的地方税种均对外商投资企业和外国企业征收。统一内外资企业房产税，对外资企业开征城建税，进一步消除“超国民待遇”，促进企业公平竞争。合并现行车船使用税和车船牌照税，建立新的内外资统一适用的车船使用税。

3，城市维护建设税的计税依据要从增值税、消费税、营业税实际征收额改为销售额和营业额，使其成为独立税种。

4、有步骤地推进资源税改革，逐步扩大资源税征税范围，提高资源税征税标准，并使资源税由目前的“从量计征”改为“从价计征”，稳步提高资源税税负，促进地方把资源优势转化为经济优势并得到相应的环境补偿。

（三）、在合理划分事权基础上，实行适度分权型的模式。税收立法权主要集中于中央是必要的，但要赋予省级地方政府以较大的地方税执法裁量权。中央在地方税种立法时，在对税率高低、开征、停征、加征减免等方面，要给省级地方政府留出一定的空间，以增强税制对区域、时效上的适应性。为防止地方政府税收施政不当，国家税收主管部门可对各级地方政府税收执法裁量权的实施情况进行监督和干预，以保证各税种的立法精神在全国得到贯彻落实。

（四）、加强国地税的协调与合作。第一，建立以现代信息技术为支撑的税收征管体系，把税收征管的全过程都纳入信息管理的范畴，国地税联网运行，信息共享。第二，建立国地税工作联系制度，定期进行资料的传递和交换，明确传递和交换的内容和形式。第三，解决国税与地税部门在征管权限和征管范围上的交叉问题。本着“分权、分税、分征、分管”的原则，对确需由国税部门代征的少数地税征管业务，尽可能不要采用模糊而缺乏约束力的协商方式，而是要明确代理者应承但的责任并采取必要的监督制约措施。第四，从长远来看，可考虑国地税的合并，降低税收征管成本和纳税人纳税遵从成本，提高税收征管效率和纳税人依法纳税的积极性，构建和谐的征纳关系。

综上所述，当前完善我国地方税制的关键是要在制度约束的前提下，构建一个主体税种突出，税制体系完善的地方税制体系，按照事权与税权有机结合的原则，逐步优化中央和地方税制结构，合理划分税种，进一步规范财政收入制度，逐步建立起一个相对独立完整的符合中国国情的科学效能的地方税制。

参考文献：

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