关于我国税收征管效率的探讨_我国税收征管效率研究

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关于我国税收征管效率的探讨

摘要：提高税收征管效率是一项系统工程，需要在税制建设、税收征管、管理手段、队伍建设、税法宣传、纳税申报等各个环节贯彻效率原则，需要社会各方面长期不懈的努力，针对我国税收征管效率低下的现状及其原因，应主要从提高税收征管的机构效率、强化税收法制建设、优化税制结构、完善征管模式和管理体制等几个方面入手，采取措施，降低税收成本，提高税收征管效率。

关键词：税收征管效率税制结构

《税收征管法》的实施，对于我国加强依法征税、完善税收征管体制、提高国家财政收入等方面都产生了较大的促进作用和突出成效。但是，我国在税收征管实际工作中，仍然存在征税方和纳税方信息不对称，税收征管机构设置不合理，税源设置不清，税收申报失实等问题，再加上税收征管人员服务意识不强，进一步导致税收征管效率低下。为降低税收征管成本，需要对我国税收征管效率进行研究，构建“效率型”税收征管模式。

一、税收征管效率内涵和衡量指标

（一）税收征管效率内涵

税收征管效率是指在税收征管机构在税收征管过程中，投入与成果之间的数量比较关系，它是一个综合性概念，它主要是税收征管数量和质量的综合反映，包括两个方面的内容：一是由税收征管机构执行税法水平高低所表现的征管效率；二是征管模式自身设计的严密程度、征管业务流程设计完善程度所影响税收征管机构执法水平及纳税人遵从税收法律程度的征管制度效率。

具体而言，税收征管投入包括三个方面：第一，税收征收成本，指税务机关在征税过程中所耗费的行政管理费用和其他各项支出；第二，纳税成本，是指纳税人为完成纳税义务所产生的费用；第三，机会成本，主要是由于税务机关疏于对一部分纳税人的管理或纳税人认为偷税漏税而导致税收收入的损失。税收征管成果虽然集中体现为税收收入，但同时还包括其他职能，如：促进经济增长、调节收入分配等作用的实现。

（二）税收征管效率衡量指标

税收征管效率的衡量可以用价值指标来衡量，而衡量指标主要可以分为两类： 一类是属于评价征税机构效率指标，可以通过税收征收率来反映。税收征税率是税务征收机关在一定时期税款征收额与应征税额之比，它主要反映了税收征管机关对同期应征税款的完成程度；另一类是属于评价征管制度效率的指标，主要是通过漏税率来反映，而漏税率是指由于税收征管机构疏于对纳税人管理或者是纳税人人为偷税漏税而造成的税收损失。

税收征管效率是一个综合考核指标体系，而真正有效的税收征管应该同时能够满足两个方面的指标要求。

二、我国税收征管效率的影响因素

1．经济税源因素

经济税源状况决定了税收收入的总量和结构，税源的集中化程度制约着税收征管的规模效应，进而影响税收征管效率。

(1)经济税源总量决定税收收入总量。经济决定税收。在既定税制条件下，一个国家、一个地区的经济总量决定了税收收入的上限。通常用税源含量系数(总税源与GDP之比)来反映一个地区经济的丰裕程度，这是税收征管效率的基础和前提。显然，经济发展水平越高，税源越广阔，其单位税额的征收成本越低，相应地，征管效率越高。同样道理，当经济增长出现疲软时，征收成本上升，征管效率下降。因此，发达国家的征管效率要比发展中国家高，同一国家的发达地区的征管效率高于欠发达地区。

(2)经济结构的复杂性增加了税收征管难度。经济结构越复杂，经济成分越多，要求税

收征管方式和手段越具有区别性和针对性，要求税务人员具有与之相适应的知识结构和管理能力，这无疑将增加税收征收成本。而税收政策和管理的滞后性必然导致大量的税收流失。处于经济转型期的发展中国家，经济组织形式多样，经营方式千差万别，各经济主体财务管理水平参差不齐，这都加大了税收管理难度。

(3)税源分布状况影响管理的规模效应。税源分布状况主要看税源的集中化程度，通常用税源集中系数(总纳税户数与税收总收入之比)来反映。税源集中化程度越高，征管相对容易，成本相应减少，机构效率提高。相反，税源集中化程度低，分布不均匀，征管成本相应增加，机构效率必然降低。例如，我国农村税源相对不丰厚且分散的琢状，造成税源监控难度加大，征收必然要加大成本投入，取得单位税收收入的成本加大，造成农村税务机构的征收效率低于城市征收效率。

2．税收制度因素

一国的税收征管总是在既定的税制条件下进行的。税制作为税收征管的依据，构成税收征管的制度约束。税制的完备性、税制复杂程度以及税制与征管的适应性都对税收征管效率的高低起制约作用。

(1)税制的完备性。健全完备的税制，制度设计严密，政策漏洞少，而且能够保持长期的稳定性，便于纳税人学习掌握。不完备的税制，税收漏洞多，给制度的执行带来困难，为弥补制度缺陷，政策经常进行调整，征纳双方的学习培训等临时成本相应增加。

(2)税收制度的复杂性。简明的税制可以清晰界定税收义务，减少不确定性，从而降低税收遵从成本。复杂的税制，给纳税信息搜集、甄别带来困难，也增加了税务系统上级对下级的监督成本，降低征管效率。复杂的税制对征管效率的影响可从以下两个方面分析。

复杂税制加大了征管成本，降低了机构效率。一方面，复杂的税制要求更严密的征管制度与之相配套。比如我国对增值税纳税人分为一般纳税人和小规模纳税人管理，人为造成同税种纳税人处于不同竞争地位。小规模纳税人想方设法转为一般纳税人，关制定更严密的制度措施加强一般纳税人资格认定，得税对工资薪金及个人承包经营规定税率档次过多，由此大大增加了管理成本。税务机个人所边际税率过高，加之与其他所得适用税率缺少协调，给纳税人通过调节不同税目收入进行偷税以可乘之机，形成税收管理的难点。另一方面，复杂的税制要求征管人员必须有较高的业务素质，对税法及其适用范围以及纳税人状况等方面都要有正确的把握和认定。同时，税率档次过多和繁杂的减免规定，为寻租提供了条件。减少寻租的可能性，或对执法行为加强监督，或对征管人员加强法制教育和职业道德培训，都会增加税务费用。

复杂税制加大纳税成本，降低了遵从效率和制度效率一方面，复杂的税制要求纳税人花费更多的时间和精力去理解和履行纳税义务，一方面增加了其遵从成本，另一方面可能强化其偷逃税动机。另一方面，复杂的税制迫使纳税人耗费一定的财力去进行税收筹划。纳税人成本的提高，站在全社会角度考察，就是降低了整个社会的资源配置效率，即是社会资源的浪费。而税制简化可以减少税收筹划等方面的损失，而且也不必迫使纳税人花大量的精力和财力用于所谓的合理避税。这样，纳税人能把资源用到更有效率的地方，有利于社会资源配置的优化。

(3)税制与征管能力的适应性。税收征管能力是由征管信息系统、征管制度建设、征管技术水平、征管人员素质等因素决定的一种综合能力。在一定阶段，征管能力是一种客观存在，它受制于国民的平均素质水平、平均的管理技术水平以及社会法律意识和整体制度框架。从短期来看，它是个常数：从长期看，可以逐步提高，但是一个渐进的过程。任何税制的有效运行都要以一定的征管能力为依托。滞后于征管能力的税制，不能充分发挥现有的征管能力：超越现实征管能力的税制将使征管困难重重，征管效率低下，税收流失严重。

3．税收征管因素

征管因素包括税收征管的模式选择、税收征管信息化水平等，它们从不同侧面影响税收征管效率。

(1)税收征管模式。征管模式是税务机关为了实现税收征管职能，在税收征管过程中由税收征管人员、征管形式和征管方法等要素相互作用所形成的组织形式，一般表现为征收、管理、稽查的有机组合扩从中反映出税收征管的制度和技术水平。征、管、查各部门之间分工是否合理，职责是否明晰，衔接是否顺畅，信息传递及反馈和共享是否到位，都影响着征管效率水平。

(2)税收征管信息化水平。广泛应用计算机技术手段，实现税务登记、纳税申报、税款征收、税务稽查、税源控制等税收管理各环节的信息化管理，是发达国家税收征管的成功经验。实行税收征管信息化管理，将各项税收执法行为以规范的形式固化到税收管理软件中，使执法人员进行标准化操作，可以有效减少执法的随意性，确保税收政策的正确贯彻执行。通过对纳税人涉税信息的电子采集、网络传输，可以加强税源监控，扩大信息共享，有效打击涉税违法行为。但也要看到，实行征管信息化，必然要求税务部门有巨额的征管投入，其中包括计算机设备购置、应用软件开发及应用培训、网络建设及管理等支出，其数额是惊人的。一般而言，信息化初期，需要配置大量设备，对人员进行培训，从而耗费大量的资金。更为重要的是，由于信息化初期，各方面经验不足，不可避免地会走一些弯路，而同期增加税收收入并不明显，容易导致税收征管效率水平下降。另外，税收征管信息化是整个社会信息化的一个组成部分，如果社会信息化程度滞后于税收征管信息化，与税收管理相关的外部信息难以获取，税收征管效率的提高必然受到制约。

4．财税管理体制因素

财税管理体制是划分中央与地方政府之间税收收入和税收管理权限的制度以及相应税务机构的设置方式。合理的分权，可以充分调动中央和地方两个积极性，实现税收收入稳步增长，从而促进税收征管效率不断提高。不同的税务机构的设置方式，直接影响税收征收成本和纳税成本，并进而影响税收征管效率。按税收立法，征收管理权限划分可分为中央集权型、地方分权型和集权分权结合型三种模式。

在中央集权管理模式下，税务征管机构是单一垂直体系，征管成本相对较为节省，纳税人只需面对一家税务机构办理纳税事宜，所以纳税成本也较低，集权管理对于全国税政统一是有效的。但是集权管理的管理幅度大，管理权限高度集中，管理链条长，信息的上传下达，分析决策，以及决策的执行，无论是在时效性上，还是在正确性上，都很可能要打折扣，从而使效率大大降低。集权管理也不利于调动地方组织收入的积极性，产生税收漏洞的几率就相对高一些。在分权管理模式下，税收征管机构重复设置，征管成本明显增大，但分权管理有利于税法的贯彻落实，有利于调动地方增加收入的积极性，有利于制度创新，对各种政策进行试验创新，更有可能发现一些别开生面、更好的思路和做法，分权管理还可以促使各地采取适合本地情况的政策措施，避免一刀切的弊端。但此种体制容易造成乱铺摊子，机构林立，导致征管成本大幅度上升，造成效率损失。在集权分权结合型税收管理体制中，中央、地方各自拥有一定的财权和税收管理权限。实践证明，合理的分权，使责权利相统一，能够促进征管效率的提高。

5．税收法制因素

税收法制状况体现在税收立法、税收执法和社会依法纳税意识等多个方面。税收立法的完备程度，税收执法的规范程度，社会依法纳税水平的高低，都对税收征管效率产生影响。

(1)税收立法的影响。税收征管效率追求的目标在于提高纳税遵从程度和征税机关正确执行税法，也就是要依法治税，而依法治税的前提是有法可依，征纳双方的权利和义务须由法律来规定。如果立法缺位，税务机关权利的膨胀，不仅带来支出的增加，同时还会侵害纳税人的权益，诱发纳税人不遵从，这些又会对税收征管效率造成损害。

一般而言，发达国家的税收法律体系都非常健全、完备，对征纳关系、征管程序、行政复议、行政诉讼及执行监督等，都有明确的法律规范。而发展中国家受整体社会法制水平的制约，税收立法水平通常比较低，法律的完备性较差，法律缺位的现象比较普遍，制约了税收征管效率水平的提高。

(2)税收执法的影响。在有法可依的基础上，建卒公正的司法制度，对税务机构税收执行情况进行监督，维护税法的刚性，可以降低征管成本，促进纳税遵从，从而提高征管效率。

(3)社会法制环境的影响。地方政府及各部门对税收工作的重视和支持程度、公民依法纳税的理念、税务机关在地方的地位和整体形象等都会对征管效率产生影响。税收的执法环境越宽松，取得一定收入的征管成本越低，征管机构效率越高，同时纳税人的偷逃税现象就越少，税收征管制度效率也会越高。

三、我国税收征管效率存在的问题

（一）税收管理成本居高不下

据我国税务机关有关资料测算，1993年我国征税成本占税收收入的比重为2%，1995年为3%，目前已达到5%-6%。而西方国家的税收征收成本一般都保持在1%左右的低水平，并且税收征管成本也是逐年下降的，这说明我国税收征管成本要远远高于西方国家并差距在逐年增大。

（二）税收征管质量偏低

根据我国税务机关的有关资料反映，在20世纪90年代之后，我国每年查年的税收犯罪案件都在逐年递增，在1995年查处的税收犯罪案件甚至达到10259起； 我国每年由于各种偷税、漏税、逃税、越权减免税收等行为而导致大量税源流失，仅在1999年的1月到11月，税收征管机关通过采取措施加强税收征管，查补入库税款高达390亿元；通过强化税源管理工作，抽样对全国347.7万户普通发票进行专项检查，查补税款9.8亿元。从加强税收征管的角度看，我国税收征管效率在不断提高，但从侧面反映出在税收征管质量方面，我国还存在效率低下问题。

（三）税收成本扩张的速度快于效率提高的速度

四、提高税收征管效率的对策

(一)建立和完善税收征管法律法规体系，提高税收的经济效率

进行税收征管活动首先必须对征税的客体、对象、数量、时间、地点等要素加以明确，建立和完善税收征管法律法规体系，是依法进行税收征管、推进依法治税的前提。而健全的税收征管法律法规体系应包括以下几个方面：其一是税收基本法，内容应包括税收立法依据和立法宗旨、我国税收的性质、国家与纳税人的权力与义务、税收立法体制和管理体制等，这有利于依法征管的法治环境、社会环境、管理环境的建设。其二是完善的税收实体法和税收程序法，包括流转税、所得税、各地方税种法规及税收征管法，实体法和程序法的相互配套，才使税收征管具体而不抽象。其三是各单行税收法律的实施细则或规定，使各单行税种税法和征管法在税收征管实施中更具体、更明确、更具操作性。从发达国家经验来看，健全、完备的税收法律法规体系是依法治税、高效征管的基础。发达国家的税收法制建设一般都较为健全，不但有严格的税收法律、立法程序，还有统一的征管法或其他有关征管的单行法规及制度作保障。如美国、德国、法国、日本等国，都制订了《税收基本法》，将事关全局的重大问题以法的形式固定下来，而且各国还制订了许多具体的征管法规制度。美国在税收征管中实施了一系列重要制度，如预缴代扣制度、税收指数化和计算机审核退税制度等：日本则成功地推行了预提税制度、自核制度和蓝色申报制度等。严密的税收征管制度使具体征管行为更规范、更具操作性，有力地保证了税法的贯彻落实。

(二)加强税法宣传教育，提高税收社会效益

由于历史、文化、政治以及税制自身等原因，我国民众的纳税意识普遍不高，偷骗抗税

行为屡屡发生，税收流失严重，税收征管的经济效益、社会效益的提高受到制约；加之我国公民的整体文化水平与发达国家相比还存在较大差距，税务代理才起步，税收宣传比较薄弱，致使普通老百姓对税收政策和征收管理制度的理解不够深入，纳税遵从成本较高。这也是制约我国税收征管效益提高的一个重要因素。为此，要加强税法宣传培训，优化纳税服务，促进税务代理健康发展，以改善治税环境，实现税收征管的效益目标。首先要深入开展税收宣传。国外十分重视促使公民自觉纳税，税收宣传教育的内容丰富，形式多样，生动活泼。如日本的税收宣传主要有两个方面内容：一是纳税义务观的教育，二是纳税常识的宣传，诸如各税种的征税对象、税率、计算方法、缴纳时间和注意事项等。日本各级税务机关每年都要大量编制印发各种税收资料，仅东京都国税局每年印发的有关书籍就达10万册。其次，要改进和优化纳税服务，尊重和维护纳税人的合法权利。要坚持税务行政的公开性、透明性，消除征纳双方的对立情绪，密切征纳关系；要平等地对待每一个纳税人，不使纳税人因权利受到损害而失去对税收的工作的信任与支持：要公正执法，促进照章纳税，打击偷骗税行为。此外，还应建立纳税信誉等级评定制度，给予信誉度高的纳税人一定的优惠待遇和社会地位，使“合法经营，依法纳税’’成为的企业基本要求。第三，建立广泛的协税组织，形成全社会共同维护和遵守税法的良好氛围。在主要依靠税务机关为纳税人宣传服务的同时，应进一步建立和健全群众性的协税护税网络，加强部门配合，并积极发挥社会中介组织的作用，推进税务代理的健康发展，从而建立起强大的税收法律权威和社会监控、服务网络。

(三)建立高效的税收征管运行机制，提高税收的管理效率

对税收征管运行机制的认识。机制，原指机器的结构和工作原理，现己广泛运用于自然现象和社会现象，泛指某一复杂系统的内部组织结构、功能、相互关系及其运行规律等。税收征管运行机制就是指税收征管系统中各构成要素、各环节相互联系、相互制约的运作原理和工作运行模式。作为征管规律的作用形式，征管机制存在于税收征管活动的客观过程中，内在地调节着税收征管系统中各个构成要素间联系、制约、促进的相互关系。因此，征管运行机制的正常运转和良性循环，是提高税收征管效益的内在保障和关键。税收征管的运行过程实际上就是税收征管职能的实现过程，税收征管的纳税服务、申报受理、纳税评估、税务检查、税务审理、税务执行、复议诉讼等职能的行使，就构成了税收征管运行的全过程。各项职能间相互联系，相互制约，构成了一个有机整体。按照税收征管职能合理地组织税收征管过程，就能实现税收征管的程序化、有序化，进而提高工作效率。这种内在运行机制的外在化表现形式就是税收征管模式。征管模式的建立和转换，其核心就是征管机制的建立和转换。

(四)提高人员素质

税收征管活动中，人是最具有能动性的要素，也是提高税收征管效率的切实保证征管主体一税务人员的素质如何，直接关系到税收征管水平的高低，进而关系到税法的执行和税收职能的发挥；而征管客体一纳税人及第三人，包括代扣代缴人、代理人等的素质如何，又会影响人们的税收意识，进而影响其涉税行为，关系到税收遵从度。只有思想认识到位，行为规范才能合法，才能从税务机关催报催缴变为纳税人自觉申报缴纳。依法征收、依法纳税意识的增强，征纳双方素质的提高，基本出路在于加大税务宣传教育力度，这既包括对税务人员的教育，也包括对纳税人的宣传教育。