国家预算 案例_预算案例分析
国家预算 案例由刀豆文库小编整理，希望给你工作、学习、生活带来方便，猜你可能喜欢“预算案例分析”。
第九章
国家预算
第一节 国家预算的概念及组成一、案例及分析
案例9.1：2006年中央预算草案的报告(摘要)２００６年预算编制和财政工作的总体思路是：以科学发展观为统领，继续实施稳健的财政政策；狠抓增收节支，优化支出结构，切实保障重点支出需要；着力深化改革，推动经济结构调整和增长方式转变，促进经济持续快速协调健康发展和社会全面进步，为顺利实现“十一五”规划目标开好局、起好步。
２００６年预算的主要指标安排如下：中央财政总收入１９２７２．０４亿元，比２００５年增加２０２２．２５亿元，增长１１．７％。中央财政总支出２２２２２．０４亿元，比２００５年增加１９７２．６３亿元，增长９．７％。中央财政收支相抵，赤字２９５０亿元，比２００５年预算减少５０亿元，财政赤字占ＧＤＰ的比重预计进一步下降到１．５％。２００６年，中央财政安排国债项目资金６００亿元，比２００５年减少２００亿元（其中取消代地方政府发行国债１００亿元），同时增加中央预算内经常性建设投资１００亿元。中央财政国债余额３５５６８亿元，比２００５年同口径增加２９５４亿元。汇总中央和地方财政收支安排，２００６年全国财政收入３５４２３．３８亿元，增加３７９５．４亿元，增长１２％；全国财政支出３８３７３．３８亿元，增加４６６５．３６亿元，增长１３．８％。
２００６年，全国财政收入增幅安排１２％，一方面是考虑了中央确定的宏观经济预期指标，另一方面充分考虑了各种减收因素。
按照“统筹兼顾、量入为出、确保重点”的方针和实施稳健财政政策的要求，２００６年中央财政支出安排将着力调整支出结构，有保有压，保障公共支出需要，压缩一般性开支，向农业、教育、就业和社会保障、公共卫生等经济社会发展薄弱环节倾斜；向困难地区和群体倾斜；向科技创新和转变经济增长方式倾斜。着力支持就业再就业和社会保障工作，促进构建和谐社会。着力促进自主创新，推动经济增长方式转变。着力加大转移支付力度，促进区域协调发展。着力支持改革，完善社会主义市场经济体制。着力加大财政保障力度，加强政权建设。
根据２００６年政府工作的总体要求，将狠抓税收、非税收入征管，促进财政收入稳定增长。确保落实“五个统筹”需要，坚决反对铺张浪费。实施新的政府收支科目，进一步深化预算管理制度改革。狠抓依法理财，加强财政监督管理和会计基础工作。
分析：这是有关我国国家预算的案例。国家预算是指国家的基本的年度财政收支计划，即财政收入在取得之前和财政支出在分割之前必须要进行科学的预测。国家预算具有公开性、统一性、可靠性、年度性、法律性等特点。
从2006年国家预算来看，保持收支稳定增长，实行稳健的财政政策。政策重点是：着力调控经济结构，加大对“三农”的投入和政策支持力度，加大对社会发展薄弱环节的投入，大力支持就业再就业和社会保障工作等。
思考题：2006年国家预算实施的背景。
二、原理综述
国家预算是指国家基本的年度财政收支计划。从形式上看，由一系列特定的表格组成,如经费预算表格、资本预算表格等。从内容上看，反映了政府收支的范围、方向和政策。国家预算的级次划分依据一级政权，一级预算主体，一级预算的原则，我国存在中央、省、市、县、乡镇五级预算，每一级政府就其预算向该级人大作预算报告，寻求该级人大批准，并向上级人大备案。国家预算具有公开性、可靠性、完整性、统一性、年度性和法律性的特征。
第二节 国家预算的类别
一、案例及分析
（一）案例9.2:建复式预算体系 用制度管住干部
2006年４月４日，北京市第一中级人民法院以滥用职权罪判处四川省原副省长李达昌有期徒刑７年。李达昌主要问题如下：
绕过了组织评估考察程序，力排众议大胆拍板，让问题商人、诈骗嫌疑犯丛钢及其公司对中川国际实施资产重组，将国有资产和上亿元财政专项拨款置于危险境地。
１９９９年１２月至２０００年１月，李达昌在女儿等人的撺掇下，擅自批准中川国际挪用财政部下拨的４２９万美元专项资金（中川国际参与建设乌干达水电项目，国家财政部拨出１亿元用于援外项目赔偿风险准备金，专款专用），致使近３８５万美元（折合人民币３１８７万元）的损失无法追回。
观点：李达昌所批准转移用途的这笔资金并不是纯粹的财政资金。从来源看，是财政部把这笔资金划拨到中国进出口银行，这是财政资金。可是，通过中国进出口银行把这笔资金贷给“中川国际”公司的时候，这就变成了一笔贷款。从李达昌的角度来说，他批准转移用途的是贷款资金，而不是财政资金。这笔贷款是政策性贷款，有四川省财政厅提供担保。对四川省财政厅来说，如果“中川国际”公司日后还不上这笔贷款，省财政厅则要承担还款责任。
这反映出我国财政部门、国企和金融机构三者之间的关系，涉及到国有资本预算和财政投融资预算的建立问题。作为四川省主管财政的副省长，李达昌批准转移用途的这笔资金是专项贷款，这本身是错误的。
分析：复式预算是针对国家干预经济、政府支出范围扩大、支出种类增加的“复杂”情况而产生的。为了控制越来越多的赤字、借债、资本投资、社会保障等而设置的复式预算，对不同的收支进行分类，以便采取不同的控制措施。对不同类型的资金要有不同的管理和控制办法，要根据政府资金的不同来源、不同去向，进行分类控制，复式预算体系就是起到这样的作用。
在发达国家，都建立了相当完备的复式预算体系。我国自上世纪80年代中期就有全国人大代表提出建立复式预算体系。1993年党的十四届三中全会决定建立这一体系，但该体系一直没有建立起来。
这一事件还反映出目前我国地方财政资金使用的一个潜规则。实际上我国地方财政资金都是由当地党政一把手和副手支配使用的，普通老百姓并不知道这些资金从哪里来，又花到哪里去。事实上，这些领导干部对财政资金的签字使用权都有一个既定的默契。对于公共财政资金的使用，我国还缺乏一个刚性的规则，大多都是在潜规则下操作出来的。
这件事不能归结到个人品质问题上。世上没有圣人，也没有超人，都是凡人，关键是要看在什么制度环境下。在西方国家，对公共领域的人采取的是“经济人假设说”，认为在公共领域，人都有为自己谋取私利的欲望，并会在一定条件下为个人利益最大化而不择手段。基于这样的假设，西方国家都在制度上对公共领域的人，尤其是对公务人员有了很好的制衡措施，他们很少有恣意而为的空隙。而在我国则是“公仆假设说”，假设公务员就比普通人道德高尚，没有从制度上加以有效的制衡。“我们需要一个好的制度来保护干部，没有好的制度，任何人都有可能变坏。
思考题：怎样的预算制度安排可以避免李昌达案件的发生？
（二）案例9.3：我国的零基预算改革
何谓零基预算？我国的传统预算模式是一种基数预算，每一年的预算决策都是在上一年预算拨款的基础之上增加一定的数额，预算基数的形成和增量的决定都主要是依赖于政治上的讨价还价。由于基数的存在，使得公共预算很难进行资源的再分配，从而降低了资源的配置效率。从理论上讲，零基预算要求政府支出机构每年都为它的全部预算进行辩护，预算基数不再理所当然地成为下一个预算年度进行预算决策的基础。因此，这种预算模式被称为零基预算。
零基预算改革。从1993年开始，我国的一些地方政府开始试验零基预算。进入20世纪90年代后期，中国开始进行预算改革，主要包括部门预算、国库集中收付和政府采购改革。在部门预算改革中，零基预算被视为一种最佳的预算编制模式。2000年以来在地方一级开展的部门预算改革为零基预算的全面实施创造了条件。因为，部门预算改革要求政府预算以部门为基础进行编制，而且强调将预算外资金纳入各个部门的预算。
零基预算对于政府的预算过程有积极的影响。首先，根据零基预算的逻辑，开始砍掉一些构成原来预算基数的支出项目，例如，失去了政策依据的专项经费、领导人批条子形成的专项经费、一次性的专项经费、不属于本级政府事权范围内的支出。其次，在专项经费领域建立项目库有助于零基预算的有效实施，而且对于各个支出部门预算要求的形成构成了某种制约，使得支出部门不能再像以前那样随意申报专项经费、甚至“编造”项目来套取经费。
零基预算改革的局限性。首先，目前我国的部门预算，主要是通过下控制数的办法来控制部门的预算编制，零基预算并没有发展成一个基本的预算框架。在控制预算框架内，零基预算主要用于专项经费决策。我国目前的部门支出主要分为3类：人员经费、公用经费和专项经费。零基预算主要适用于专项经费。“人员经费按实际，公用经费按标准，专项经费按排序。”在公用经费不足的情况下，支出部门为了确保部门的正常运转，通常会从专项经费中挪用经费来弥补公用经费的缺口（称为“吃专项”），这极大地限制了零基预算的效果。
其次，零基预算在我国的实施还面临着一些政治和行政体制上的制约。其一，目前我国的某些地方政府政府职能和目标不明确，很难对预算进行真正意义的排序。其二，预算分配权上的分散，某些专项经费的分配权仍然掌握在财政部门之外的一些部门手里，仍然没有纳入部门预算改革的框架。这就意味着，某些专项经费实际上是不受零基预算过程影响的。其三，我国地方政府预算中领导人批条子、打招呼影响预算决策的现象仍然继续存在，各种非正式预算制度盛行。政治权力的非正式安排将会干扰零基预算的排序过程和排序结果，从而使得零基预算无法真正进行科学的排序。其四，体制上的制约还体现在公费医疗体制的改革没有与部门预算改革相配套。对于某些人员年龄结构偏大的部门来说，公费医疗支出已是一个相当大的负担，在经费不足的情况下，“吃专项”就是不可避免的。
分析：我国预算分配长期以来一直使用基数加增长的做法，基数的形成是非常不合理的。首先，部门预算一直缺乏自主权，它必须执行中央的政策,中央的政策文件构成政府各个部门预算基数的基础。其次，由于我国政治体制的原因，政策制定权被分散到各个“政策领地”，围绕着各个政策领地的就是形形色色的官僚部门，各个政策领地的领导都要求在资金分配中有发言权。
财政部门希望通过零基预算来审查过去在基数加增长的模式下形成的不合理的预算基数，使得预算资金的分配更加科学，增进资金配置的效率。部门预算改革为财政部门将资金
分配权集中在自己手中创造了机会，而零基预算则进一步为财政部门提供了对各个部门的预算决策进行控制的工具。
在我国零基预算并没有发展成为一种基本的预算框架，基本的预算框架是一种控制预算。在控制预算的框架内，零基预算主要被运用于专项经费的决策。这意味着，零基预算只能影响预算支出中一部分支出的决策。在财力紧张的情况下，零基预算的影响范围则更小。即使在该领域，由于财力紧张、政治与行政体制的制约等因素，零基预算并没有改变预算过程。零基预算是否改变了预算结果也是值得怀疑的。总之，零基预算主要变成了财政部门控制支出部门的工具，而不是一种改进资源配置效率的最佳方式。
思考题：零基预算在我国未来的实施前景如何？
二、原理综述
国家预算分类方法有两类：
1、从预算形式差别的角度分为：单式预算和复试预算；
1、以计划指标确定方法的角度分为：零基预算和增量预算。
第三节 国家预算的编制审批执行决算
一、案例分析
（一）案例9.4: 看好13亿人的“钱袋子”
预算审查，就是对政府如何花钱的监督，就是要为13亿中国人看好“钱袋子”。
预算要“闯六关”。从会前两次初审，到大会期间代表审阅、财经委审查，从主席团会议通过审查结果报告，到大会最终表决，国家预算要在全国人大“连闯”大大小小六道“关口”，才能最后得到批准。
按法律规定在人代会召开的1个半月之前（2004年12月底），全国人大常委会预算工作委员会听取了财政部关于2004年预算执行情况和2005年预算草案初步方案的汇报，并向财政部书面提出了对预算草案的意见和建议。财政部据此进行第一次修改。
大会召开的一个月前，全国人大财经委和有关专门委员会又听取了财政部关于2004年预算执行情况和2005年预算草案的初步方案的汇报，并对预算草案进行初步审查。
每年全国人代会期间，在代表们对预算进行审查的同时，全国人大财经委也在对预算草案进行又一轮的审查，并根据各代表团和有关专门委员会的审查意见，向大会主席团提交了审查结果报告。大会主席团今天的表决结果，使国家年度财政预算迎来了最后、也是最重要的一关——大会表决。
预算监督实现由程序性审查向实质性审查的转变。财政预算由人民代表大会审查批准。然而长期以来，由于没有具体的操作程序和实施监督的细则，各级人大对财政预算、全国人大及其常委会对中央预算的审查监督基本上是程序性的。
有鉴于此，全国人大常委会于1998年12月成立预算工作委员会，作为常委会的工作机构，其主要职责就是协助全国人大财经委员会承担人大及其常委会审查预决算、预算调整和监督预算执行的具体工作。1999年6月，九届全国人大常委会第十次会议上，一些常委会组成人员为审计报告揭露的一些政府部门挤占挪用财政资金用于投资、购置办公楼和宿舍甚至炒股等问题所震惊，呼吁通过立法手段，强化预算管理和监督。全国人大常委会随后通过了关于加强中央预算审查监督的决定和关于加强对经济工作监督的决定。全国人大及其常委会的这些措施，大大推动了国务院有关部门的预算制度改革，增强了监督的可操作性。到2005年，国务院向全国人大提交的部门预算从最初的几个扩大到35个，160多个中央一级预算单位全部编制了部门预算。
按惯例，每年6月，全国人大财经委都将召开全体会议，听取审计署和财政部的有关汇报，对上一年的财政决算进行初步审查。随后举行的全国人大常委会会议，也将听取和审议决算报告、审计工作报告，审查和批准上一年的中央决算。听取审计报告是对预算执行进行监督的重要手段。去年6月全国人大常委会听取审计署审计长李金华的报告后，要求年底前国务院将有关问题的整改情况向全国人大常委会提出报告，从而在全国掀起了一场“审计风暴”，有754人次受到惩处。
全国人大常委会委员长吴邦国9日在向大会做常委会工作报告时也指出，2005年要重点监督财政收支、赤字和国债规模、预算超收收入使用情况，支持审计机关依法开展工作。
分析：这是有关国家预算审查和监督的案例。看好13亿中国人的“钱袋子”，是全国人民代表大会最重要职权之一。国家预算在审批之前称为预算草案，通过人大代表对预算草案进行充分的审查、修改和监督，大大提高了预算草案的科学性、规范性和可操作性，可以使国家的每一分钱都花得更加物有所值，最后经全国人民代表大会审批之后的国家预算具有法律效力，各地区、各部门必须认真组织实施。预算规定的收入任务，必须保证完成，做到及时足额地上缴国库；预算规定的各项支出必须及时的拨付。要加强预算收支执行过程中的管理和监督，预算审计是对预算执行进行监督的重要手段，可以及时发现预算编制、执行、管理和预算资金使用效益方面存在的突出问题，并针对存在的问题采取相应的解决办法。
思考题：为什么要加强国家预算的监督？如何使国家的钱花得物有所值？
（二）案例9.5:全国人大财经委拟通过《2004年中央决算（草案）》
2005年7月12日，全国人大财政经济委员会公布了对2004年度中央决算草案和决算报告的审查结果，并向国务院提出建议批准《2004年中央决算（草案）》。
审查报告称，这次提交的决算草案与十届全国人大三次会议审查和批准的2004年中央预算执行情况略有变化，主要是中央财政收入增加了28.73亿元，中央财政支出增加了27.65亿元，预算赤字减少了1.08亿元。2004年中央预算执行情况是好的，审计发现问题的整改情况也是历年中最好的。
同时，财经委员会也提出了中央预算执行中存在一些问题：中央预算编制、执行方面有些仍然不够规范，预算管理水平有待提高；中央与地方之间基本建设项目管理中的事权划分和管理方式有待改进；财政隐性债务问题不容忽视等。
财经委员会肯定了审计署对预算执行情况依法进行审计后发布的审计工作报告，认为审计报告中提出的加强中央预算管理的意见是可行的，应当认真加以
落实。建议国务院责成有关部门和地方对审计查出的问题，切实进行整改，在2005年底前将纠正情况和处理结果向全国人大常委会提出报告。
财经委员会还为进一步做好财政预算工作，提出了建议，其中主要包括：界定和完善部门预算中基本支出的范围和标准，加强对非税收入的监管，解决医疗、医药单位财务收支中的问题，严格禁止学校违规收费，落实缓解县乡财政困难的措施，规范中央与地方财政之间的划转等。此外，财经委还建议进一步推进中央基本建设预算管理改革，强化财政支出管理，加强审计监督工作。
财经委员会提出“应逐步提高中央基本建设预算年初分配到项目的到位率，合理划分中央与地方基本建设预算管理事权，相对固定的属于地方一般公共事业发展项目投资，应当纳入地方预算”的建议，希望地方的事情真正由地方去管理，即使是中央财政拨款的部分，也是把款项划给地方，由地方统一支配。而目前基本建设审批和决策权都在国家发改委，这项改革意味着发改委将基本建设的一定权力下放。
分析：这是一个有关国家决算的案例。国家决算是国家预算的最终结果，它是国家政治经济活动在财政上的集中反映，反映了年度国家财政收支的总规模，体现了国家经济建设和社会事业发展的规模和速度。国家预算收支数与国家决算收支数可能会有一些出入，国家预算的主要特征在于它的计划性，而计划的最终目的在于它的准确性。如果国家预算收支数与国家决算收支数相差太大，就意味着国家预算编制的失败。但决算草案与当初的预算略有出入是属于正常现象，从2004年中央决算草案看，这次提交的决算草案与十届全国人大三次会议审查和批准的2004年中央预算执行情况略有变化，主要是中央财政收入增加了28.73亿元，中央财政支出增加了27.65亿元，预算赤字减少了1.08亿元，说明2004年中央预算执行情况是好的。随着政府职能的转变，各级政府的事权应该与财权相适应，地方的事情应真正由地方去管理，中央财政拨款划给地方的部分也应该由地方统一支配。
思考题：国家预算与国家决算的关系如何？
二、原理综述
国家预算包括预算编制、执行及决算三个环节。我国当前包括5级预算：中央、省、市、县、乡镇。国家预算法于94年8届人大通过，于95年1月1日实施，明确规定了人大及常委会、各级政府、财政部门预算权限。国家预算预算程序可概括为“单位预编、财政审核、政府批准、人大审批”。
第四节 非税收入改革
一、案例分析
案例9.6：摘自：构建公共财政体制的重要基础——规范非税收入管理 潘承祥 现状。目前，占地方财政比重相当大的非税收入管理还比较混乱。尽管实行了预算外资金管理改革，但多年来一些省份未纳入管理的非税收入还是占到了总非税收入的60%-70%，财政对这方面资金的监管十分困难。
资料显示，上世纪80年代以来，我国政府非税收入规模一直呈上升趋势，占财政收入的比重不断攀升。2004年，我国政府非税收入突破了6000亿元大关，地方政府的非税收入规模更是超常增长，占地方财政收入的比重迅速提高。安徽省安庆市，非税收入占财政收入比重连续多年在50%以上，望江县非税收入占财政收入比重更高达55％。
发达国家非常重视非税收入管理，并建立了严格的法律制度规范，将其作为整个财政管理的重要组成部分。国际货币基金组织的统计资料显示，发达国家（如美国、法国）的非税收入，一般占财政收入的比重为20％左右。在加拿大，非税收入占国家财政收入的16.8％，占地方财政收入的27.5％；在美国，州和地方政府的财政收入20％以上来自非税收入。
问题。当前在非税收入管理方面仍然存在一些亟待解决的问题。
1、非税收入总体规模偏大。与大多数市场经济国家中央（联邦）非税收入、省（州）非税收入占本级财政收入10%以下和10-20%相比，我国中央非税收入、地方非税收入约占本级财政收入15%和45%的比例明显偏高。
2、非税收入管理政出多门。大多数市场经济国家均由财政部门集中管理非税收入。我国非税收入管理相对分散。如，行政事业性收费项目和标准分别由中
央和省两级财政、价格部门牵头审批。政府性基金按规定应当集中由国务院或财政部审批，但在实际执行过程中，越权审批现象时有发生。国有资源（资产）有偿使用收入等，有相当一部分由其他部门为主负责管理。财政部门内部缺乏非税收入牵头负责机构，容易形成管理脱节。
3、非税收入未完全纳入预算管理。中央审批的收费项目有10%未纳入预算管理。按有关规定，土地出让金收入应当全额缴入国库，但实际执行过程中，相当一部分未缴入国库。其他按照规定应纳入财政预算管理的非税收入，执行情况也不理想。一些已纳入财政管理的非税收入，存在与执收单位利益挂钩现象。
4、非税收入管理法制建设滞后。我国在非税收入管理方面至今尚未制定一部统一的法律或行政法规，《预算法》以及《预算法实施条例》基本不涉及非税收入管理。一些地方虽然制定了地方性法规，如湖南、河南、安徽、四川等颁发了《非税收入管理条例》或《非税收入管理办法》等，但是没有全面涵盖非税收入管理内容。
建议。初步建立起公共财政下的政府非税收入管理新体制，实现政府非税收入管理的科学化、规范化和法制化。
（一）确立非税收入的新理念，加大政策研究和宣传力度。
（二）成立专门机构负责非税收入的征管工作。我国非税收入由财政部门的基建、农税、工交、国资等有关业务部门（司/处/科/股）分散征收，有些是委托有关部门和单位代征，没有一个规范、统一的机关负责征收管理（除少数已经成立了非税局的省份以外）。有必要从中央到地方成立专门的非税收入征收管理局，明确征管权限，专司非税收入征管,做到“统一征收机构、统一征收政策、统一征收票据、统一征管办法”。
（三）利用财政改革创造的条件，继续深化非税收入征缴管理制度。对非税收入严格实行“收支两条线”的管理办法，把单位所有收入全部纳入综合财政预算管理，实施“单位开票、银行代收、财政统管、政府统筹”为核心的管理解决方案。
（四）要进一步规范票据管理。企业单位和实行企业化管理的事业单位使用税务部门统一印制的发票，行政机关和事业单位执收执罚的收入使用财政部门统一印制的票据，有利于防止执收执罚单位串用票据，截留坐支财政性资金的违纪行为。有的地方成立了票据监管中心，加强票据管理与监督。
（五）加大投入，为非税收入管理改革提供技术支持。要充分利用“金财工程”网络化来进行非税收入管理。抓紧设计，加快有关非税收入管理的报表系统、基数数据库以及检索、查询、分析等信息系统建设，同时选备必要的人员提前进行培训，为技术支持提供人才保障。
分析：2004年《国务院关于全面推进依法行政实施纲要》指出：“要完善集中统一的公共财政体制，逐步实现规范的部门预算，统筹安排和规范使用财政资金，提高财政资金使用效益；清理和规范行政事业性收费等政府非税收入。”非税收入是财政收入的组成部分，是保障地方政府正常运转、促进社会经济事业发展的重要财力。规范非税收入管理是党中央、国务院作出的重大决策，是深化财政改革，建立和完善公共财政体制，推进依法行政，优化经济发展环境的一个重要举措。
本案例主要涉及我国非税收入现状、问题及其改革方向。非税收入主要是各项政府收费问题。世界各国政府收费收入占整个国家收入的比例较低，收费的种类也较少，主要有使用费、规费和少量杂项收费。我国各级政府的财政收入上不规范，收费占我国各级财政收入的比重也较多。这一问题在地方财政中表现尤为突出，而且目前大量的地方非税收入并未纳入国家预算，亟需进一步清理整顿。强化非税收入管理也是建立完善我国部门预算的前提条件。
思考题：地方政府非税收入的主要形式有哪些？
二、原理综述
非税收入是指除税收收入以外的财政收入，是各级国家机关、事业单位、社会团体以及其他组织，依据有关法律、行政法规和《非税收入管理条例》的规定，履行管理职能、行使国有资产或者国有资源所有权、提供特定服务或者以政府名义征收或者收取的税收以外的财政性资金。从理论上讲，一是按照“谁受益、谁负担”的原则，通过收费形式将部分具有明确受益主体的公共服务成本直接向受益者收取的收入；二是为了校正或制止具有外部负效应的行为，通过惩罚性收费和罚款等方式取得的收入；三是凭借国有资产（资源）所有权，通过资产（资源）收益的形式取得的收入。因此，从取得收入的依据上讲，这部分资金的取得无不以国家的公共权利或所有者权力为依据，凭借这些权力取得的收入当然属于政府的财政收入。
第五节 我国预算管理制度改革
一、案例及分析
（一）案例9.7：江苏盐城：认真实行部门预算 创新预算管理机制
改革背景。传统的支出预算管理模式已不适应我国社会主义市场经济发展的需要，严重影响着财政预算职能的发挥，制约着政府职能的转变，全国人大在1999年提出细化预算编制、编报部门预算的要求，中央部门和我省省级机关先后在2001年、2002年全面推行部门预算。
部门预算改革，较好地消除了传统预算编制模式存在的弊端。一是形式突破。由传统的按支出功能编制的分散预算，转变为以部门为主体，编制统一完整的部门预算，即一个部门一本预算。二是内涵突破。改变过去预算内外资金管理“两张皮”的做法，将部门所有收支统一纳入部门预算管理，即综合预算。三是方法突破。预算编制方法由过去基数加增长，转变为零基预算。四是时间突破。将预算编制时间由过去的一两个月延长到现在的半年左右甚至更长一些时间，并按法律规定的时间及时批复预算。五是监督突破。通过资源调查，基本摸清了单位的财务状况，通过部门预算编制，细化了预算项目，既便于财政部门管理，又便于人大审查监督。
改革内容。盐城市直2002年选择了市中级人民法院等4个部门试编部门预算,2003年在市直部门全面实行部门预算。按照早编预算、细化预算、综合预算的要求，2003年部门预算编制工作从2002年7月份启动。部门预算编制工作坚持了以下原则：一是财政收入和各部门收入的增长与国民经济和事业发展相适应，各项收入安排实事求是，积极稳妥，做到既不虚收，又按政策应收尽收。二是坚持“一要吃饭，二要建设”的方针，严格支出预算安排顺序，确保公教人员工资性支出和国家政权机构正常运转，保证农业、教育、科技和社会保障等社会公共需要，国家明文规定的政策性投入、市委市政府已经决定的事项优先安排。三是统筹运用预算内外资金，实行综合预算，将部门和单位按规定组织的各项收入以及安排的各项支出全部纳入部门预算，统筹安排，综合平衡。四是充分考虑
市直财力情况和各部门、单位当年收支因素，量入为出，量财办事，确保预算收支平衡。五是按零基预算方法编制部门预算，各类支出取消“基数加增长”的做法，按预算年度所有因素和事项的轻重缓急，重新测算每一个科目、款项的支出需求。通过宣传发动、开展资源调查和经过部门编制预算建议数、财政部门下达预算控制数、部门编制预算和审核汇总平衡“两上两下”编制程序等几个阶段的工作，编制了2003年市直部门预算草案，报市人大审查同意后，于今年3月初批复下达各部门执行。
改革成效。我市市直部门预算改革，经过2002年试点和2003年全面推行，取得了初步成效。通过开展资源调查，基本摸清了各部门的编制、人员、资产及其他财政资源状况，为加强单位财务管理、提高财政预算管理水平提供了基础数据资料。在预算编制工作中，各部门根据实际情况提出本部门贯彻意见和增收节支措施，预算管理和预算约束意识明显增强。各部门力求按照综合预算和零基预算要求，认真排查测算，合理编制收支预算，加大预算内外资金统筹安排的力度，提高财务统管水平。各部门将所有收入和支出全部细化到具体项目，对一年有多少钱，钱从哪里来，用到哪里去，做到一目了然，心中有数，并严格按照预算组织收入，安排支出。
分析：部门预算，通俗地讲，就是一个部门一本预算，就是将预算支出按部门和支出项目进行分配。认真编制实行部门预算，是财政预算管理体制的一次革命，实行部门预算，可以提高预算的完整性和科学性，是市场经济国家的通行做法。
本案例主要涉及江苏盐城市直部门预算试编及全面推行的改革背景、内容和成效。盐城市直部门预算改革是在全国财政部门预算改革和规范政府资金分配、强化预算约束的大背景下实施的，应该说，盐城市直部门也是非常认真和忠实地执行了部门预算改革，其中，零基预算确定预算收支指标的普遍实施进一步使部门预算编制更加科学、规范，总体来讲，实施效果良好，也为下级部门和其他地区部门预算改革提供了借鉴经验。
思考题：如何进一步完善部门预算改革？
（二）案例9.8：“国库集中支付”反腐作用有多大？
被媒体称作反腐倡廉又一“重大举措”的“国库集中支付”核算方式，将从2003年1月1日起在湖南省实施改革试点工作。为此，该省成立国库集中支付核算局，专门负责国库集中支付工作。采取“国库集中支付”核算方式，目的是从制度和源头上防止截留挪用、私设“小金库”等腐败现象。
观点：真的是这样吗？恐怕未必。其一，“国库集中支付”核算方式，说到底仍属于核算或支付方式上的改革，即不过是将通常的一次性支付改作多次和分笔支付罢了。并不能触及到腐败的核心层面，因为所谓的国库集中支付核算局这种机构，其职能主要是支付款项，它不可能也没有能力将所有的花钱项目从头至尾来个“一肩挑”。再说了，若果真它来个“一肩挑”，反而使权力更集中，产生更大的腐败隐患。其二，“国库集中支付”核算方式的采用，使得凭空又冒出一个核算局这样不伦不类的机构，又很容易造成职能管理上的混乱。因为核算局开展的工作，并不是什么新业务，而是过去由各级财政部门负责的业务的整体转移。因为按照《预算法》第十七条的规定：“各部门编制本部门预算、决算草案；组织和监督本部门预算的执行；定期向本级政府财政部门报告预算的执行情况。”而《预算法》第四十八条又规定：“各级国库库款的支配权属于本级政府财政部门。除法律、行政法规另有规定外，未经本级政府财政部门同意，任何部门、单位和个人都无权动用国库库款或者以其他方式支配已入国库的库款。”如今，因为实施“集中支付”，就设立了一个职能与财政部门相雷同的平行机构，那么二者之间就很容易形成本不该有的磨擦和推诿，从而影响到行政工作的效率，更会造成行政资源的无端浪费。其三，采取“国库集中支付”核算方式的目的是防止截留挪用和私设“小金库”等腐败现象，而要防止腐败，工作的重点应放在监督机制上的改革和完善上。
分析：这是有关国库集中支付制度的案例。国库集中支付制度的建立可以强化财政支出的全程监管，财政部门能够掌握各支出部门和支出单位每一笔资金的用途，有利于对财政资金支出的全过程进行监督和管理，防止腐败现象的发生。建立国库集中支付核算局，专门负责国库集中支付工作，从制度上和财务收支的运作上有明确、系统的规定，资金运作过程透明度高，制约机制完善，政府可以对资金的使用情况实施有效的监督，规范资金使用者的行为，防止利用财政资金
谋取私利。
任何一项改革不可能一开始就是一帆风顺的，国库集中支付制度改革的难点在于触动了一些部门的现有权益，会遇到来自财政部门内部、国库、商业银行和支出部门的阻力。由于财政部门成为掌握财政资金支付的最后环节，面对千家万户支出单位及方方面面的资金用途，财政部门的工作量大大增加，责任也加大。同时对国库核算的要求和管理水平大大提高，难度可想而知。但是困难和问题并不能阻碍改革的步伐，只要本着一个科学、负责的态度对待国库集中支付制度的改革，不断总结改革的经验教训，进一步完善各项规章制度，国库集中支付制度的改革一定会成功。
思考题：国库集中支付制度改革存在的问题及如何进一步完善？
（三）案例9.9：政府采购：谨防腐败转移
政府招标采购制度是目前世界公认的最为合理的公共财政支出制度，美国1761年就颁布了《政府采购法》，英国政府也于1782年设立了专门负责政府采购文具公用局。其后，许多国家纷纷效仿。我国1996年开始试行政府采购制度，目前已被中央和地方各级政府广泛采用。实行政府采购是我国财政支出管理的一项重要改革，对市场经济的发展具有多重积极意义。政府采购在我国受到特别重视的一个关键原因在于，这项制度有望解决前一段普遍存在、但却一直无法有效遏止的公共支出中决策或经办人员收受回扣现象。因此，政府采购被称为从源头上防治腐败的“阳光采购”。
然而，近年来，社会上对曾经寄予厚望的“阳光采购”不乏失望之声。有的批评政府采购仍然存在暗箱操作，只是更换了操作主体；有的批评政府采购是“变许多人的分散腐败为少数人的集中腐败”等等。
2001年4月国家重大项目稽查办公室通报，漳州市新门诊楼工程、成都双流机场的污水处理工程等重大项目在招标采购过程中，均发生过虚假招投标行为。
2002年6月12日，北京市朝阳区法院开庭审理浙江金华市益迪医疗设备厂诉农业部全国畜牧兽医总站和农业部畜牧兽医器械质量监督检测中心政府招标采购一案。被誉为“阳光采购”的现行政府招标采购制度受到了质疑。案件虽然
胜负未定，但从媒体报道的招标过程看，招标采购程序、准入资格审查等方面确实存在许多问题。
观点（宁汇文）：政府采购之所以具有防腐功能，原因首先在于采购主体分权制衡，天然存在互相监督制约的机制；其次在于公开信息，公平竞争，无法暗箱操作；三是在于严格按程序运作，按标准衡量取舍，从而保证了公平公正。以上三方面应当是一个有机整体，互相衔制，互相弥补，可以说缺一不可。
但我国目前政府采购的制度设计，还远远没有达到这个境界。
1.机构设置没有实现分权制衡。目前，我国政府采购由财政部门主管，这一点即有权力过于集中之嫌。政府采购的主要采购主体，是行政事业单位，这类单位的经费由政府财政部门管理。行政事业单位的经费数额并不是铁板一块，按照单位编制和日常工作任务拨给的固定经费之外，一些临时性经费支出，都要向财政申请，这类申请给不给、给多少，财政部门有很大的制约力。因此，很少有行政事业单位愿意对财政部门的意见提出异议。在这种情况下，财政部门又出任采购主管部门，既然是主管，很难说不在管理中越位，把宏观管理变成具体指导甚至越俎代庖，而经费的大头在财政手里攥着的采购单位，岂能为一件区区之采购而因小失大。从这一点上看，采购者与管理者权力失衡，形不成制约。同时，财政部门作为主管部门，在招标采购中介机构及评标专家的选择确定，投标供货商准入资格核准，招投标会的时间安排等方面都有很大的发言权甚至是决定权，某种程度上说，财政部门对参与采购的方方面面都有一定的制约力或影响力，对招标采购的全过程也都有一定的操纵力。由此可见，采购权力并没有实现分散制衡，而只是发生了转移，甚至是在转移中更加集中。而集中的权力，最便于暗箱操作，弄虚作假。
还有一个问题，按照目前政府采购制度的要求，管理机构与执行机构分别设立。这本来是一个分权制衡的设计，但在实际中，相当一些地方把执行机构也设在了财政部门麾下，有的就是两块牌子一套人马，管理机构和执行机构成为一体，使设计上已然存在的集权缺陷被进一步扩大。
2.有法不依得不到有效遏止。有人把目前政府采购中出现种种问题的责任归咎于法规不健全，寄希望于《政府采购法》的出台。但笔者认为，当前影响政府采购按预定方向前进的主要问题并不是法规不健全。国家财政1999年以来先后颁布了《政府采购管理暂行办法》，《政府采购招标投标管理暂行办法》，《政府
采购合同监督暂行办法》等一系列规章，这些规章虽然没有上升到法律层次，但对行政事业单位而言，约束力比法律差不了许多，根本构不成拒不执行的理由。目前的政府招标采购主要不是无法可依，而是有法不依。在前述朝阳区法院审理的诉讼案中，就存在明明有规定程序却不按程序进行的问题。
3.监督力量薄弱，投诉举证困难。对政府采购的监督，主要可分为两个方面：一是内部监督，即政府参与采购各方的互相监督。二是外部监督，即司法机关、新闻媒体和群众的监督。这二种监督中，内部监督因为工作关联性很强，应当最容易发现问题和遏止违规行为。财政部门依据资金管理职能，应当是一个最为有力的资金监督部门，但财政部门如果担任主管部门，则很可能会直接参与一些采购行为，那么，就有可能出现“自己的刀削不了自己的把”的现象，使监督力量受到削弱。
财政部门对行政事业单位经费上的制约力，一定程度上还会削弱采购单位对管理部门的监督。笔者所在单位曾经历过一次锅炉采购。单位根据自身实际情况并请安全、消防、环保等部门共同论证了采用电锅炉较为合适，但财政部门有关人员却参与到具体招标中，坚持让购买一种燃料没有保证的燃油锅炉，并且指定了厂家。单位考虑到以后与财政部门工作人员的关系，只好违心改变多方论证的计划。可以想见，大部分采购单位恐怕都不会为了一项采购与财政部门工作人员发生冲突，个别采购单位出于对以后工作经费方面的考虑，还很可能借这样的机会取悦财政部门的工作人员，为以后申请其他经费铺平道路。
怎样解决上述问题呢？
一是应当进一步改革机构设置，形成管理、执行、监督机构互不隶属、没有其他制约关系的分权格局，以使各个部门、机构地位平等，互相之间敢于开展监督，从而确保制约有力，监督到位，避免一权独大。
二是应当强化法律的严肃性，对有法不依等违法行为不论是否造成后果，都要认真查处，不能因为没有后果而姑息迁就。要突出强调程序的严肃性，保证政府采购的公平和公正。
三是要加强监督力量。政府采购发生腐败行为，最终损害的是纳税人的利益，应当采用重金奖励等方式发动群众进行监督举报。
四是应当适当采用举证倒置。当投标人举出可以成立的疑点后，法庭应当责成招标方拿出能够澄清疑点的证据。如前述朝阳区法院正的审理的案件，原告方
指控被告在采购中选价格高的商品而弃价格低的商品不合常理，被告就应当拿出充足的证据证明自己的选择正确，如果证明不了，就要对其深究或判其败诉。
分析：这是有关政府采购制度的案例是以公开招标、投标为主要方式选择供应商，从国内外市场为政府部门或所属团体购买商品或劳务的一种制度。政府采购制度的主要特征是它的公开性、公正性和竞争性。近年来，社会上对曾经寄予厚望的“阳光采购”的现行政府招标采购制度提出了质疑，有的批评政府采购是“变许多人的分散腐败为少数人的集中腐败”。产生这样的疑问，既非凭空臆想，也不是杞人忧天。依靠政府采购来遏止公共支出腐败，目前还有许多工作要做，首先应当解决好权力过于集中、有法不依和监督不力的问题；其次在政府采购问题上，要突出强调程序的严肃性，对违反程序的行为，无论后果如何，都要按违法行为严肃处理，通过维护程序的严肃性，保证政府采购的公平和公正；最后政府采购制度实行中要公开信息，公平竞争，加强监督力量，使个别人无法暗箱操作。
思考题：如何减少政府采购中腐败现象的产生？
二、原理综述
1999年12月九届人大十三次会议提出《关于加强中央预算审查监督的决定》，提出进一步推进依法理财，加强预算管理与监督的举措。近年来我国陆续推进了部门预算制度、政府采购制度和国库集中支付制度的改革。编制部门预算是指改过去按支出功能和收入类别编制预算为按部门编制预算，具体就是单位编制包括各项财政资金的收支预算，再按部门汇总。政府采购制度是指公共部门及所属团体对大宗商品和经常使用的商品通过公开招投标寻求供应商的制度。有利于于国家节约财政资金并提高所购商品服务的质量。具有公开、公正和竞争的特征。国库集中支付制度则指改过去分散由各单位支付为各预算单位设立国库单一账户由国库集中支付。国库集中支付制度不同于财政根据预算安排将资金按预算级次层层下拨的方式，而由集中支付机关根据批复的部门预算按实际支出的时间和金额从国库统一支付。
一、2012年中央和地方预算执行情况（一）公共财政预算执行情况全国财政收入117209.75亿元，比2011年（下同）增长12.8%。加上从中央预算稳定调节基金调入2700亿元，使用的收入总量为1199......
第十一章国家预算和决算11.1财政部部长谢旭人作2008年中央决算报告受国务院委托，财政部部长谢旭人6月24日向全国人大常委会作了国务院关于2008年中央决算的报告。谢旭人说，200......
国家预算的决算决算是指对年度预算收支执行结果的会计报告，是预算执行的总结，是国家管理预算活动的最后一道程序。它包括决算报表和文字说明两个部分。编制决算可以总结预算年......
1．（C ）是指利用各项预算定额和有关经济指标来测算计划年度预算收支的一种方法。 A．综合法 B．基数法 C．定额法 D．因素法 2．在我国经办国库业务的是（ D）A．农业银行 B．工商银行 C．建设银行 D......
《国家预算》思考练习题一、名词解释1、国家预算、国家预算管理、预算年度、预算效率；2、预算程序、标准预算周期制度；3、基数法、零基预算法；绩效预算法；4、预算收支分类；5、定......
