关于尽快制定社会化养老国家战略规划的提案内容及办理复文_战略规划提案
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关于尽快制定社会化养老国家战略规划的提案内容及办理
复文
摘要：全国政协十一届五次会议3122号提案内容及办理复文
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全国政协十一届五次会议3122号提案内容
2013-03-01 案由：关于尽快制定社会化养老国家战略规划的提案 提案人：范利
审查意见：建议国务院交由民政部会同人力资源和社会保障部办理 主题词：老年
当前我国老龄化形势十分严峻，“高峰提前”，战略准备期太短；“未富先老”，解决问题难度巨大。而我国养老服务缺乏国家整体规划，科学管理水平不高，在社会化、职业化和产业化方面都十分薄弱，抓紧制定国家规划提早进行战略部署已迫在眉睫。
一、“老之已至”——中国老龄化凸显两大特点
第一个特点是“高峰提前！”——战略准备期太短。我国是全球老龄化速度最快的国家，用了不到20年的时间完成了西方发达国家用50—150年才到老龄化的过渡。据第六次人口普查资料显示，到2011年底，全国60岁及以上老人已达1.79亿，占我国总人口的13.7%。现在世界上每5个老年人中有1个中国老年人。按照这一速度预测，中国人口老龄化高峰期将在2030年，那时老年人将增加到3.28亿人，占世界老年人口总数的26%。因此，我国应对人口老龄化的战略准备期短短不到20年。
第二个特点“未富先老！”——解决问题难度巨大。我国是在社会经济不太发达状态下进入老龄化，人均国民生产总值仅约为1000美元（发达国家为2万美元以上），整个社会的老龄人口比重和社会适龄劳动人口的抚养负重将急剧上升，呈现出“未富先老”特点。
二、“老缺所养”——中国养老现状存在四大薄弱
一是养老机构社会化薄弱。中国老人99%是居家养老，社会养老的比例仅为1%。但是中国大多数家庭人口结构模式呈4∶2∶1“倒金字塔”模式。一对中青年夫妇要赡养两对老人和抚养一个子女，家庭养老功能越来越弱化，调查表明，全国当前有近700万老年人需要不同程度的看护照料或康复服务。目前我国老年养老服务机构仅4万余家，约200万张养老床位。按照国际通行的5%老年人需要进入机构养老标准，我国仅达到0.9%，缺口达550多万张。即使现有的养老机构，还存在政策支持力度不够、资金投入不足、服务功能单一，服务水平较低等问题，难以满足社会养老的巨大需求。
二是养老人员职业化薄弱。社会还未把养老工作当成一种职业来对待，各类养老服务人员基本上是年龄较大、文化程度较低、没有接受过专业化、正规化培训的人员。由于工资待遇较低，导致养老服务人员大量流失。目前全国有资质的养老护理员仅2万多，远远不能满足需求。三是养老行业产业化薄弱。目前我国养老产业需求大、供给小，产品门类少、层次低。尤其养老机构、生活照料、医疗保健等多个方面发展也相当滞后。据调查我国老年人总的服务需求满足率仅为15.9%。
四是养老管理科学化薄弱。养老服务行业由民政部门组织实施，医疗服务由卫生部门组织实施，长期照料服务则没有明确的部门组织实施。全国老龄工作委员会、民政部门、街道办事处与养老服务机构和行业条块分割、职责权限不明晰，缺乏统一的社会养老服务管理和监督机制。
三、“老有所养”——尽快制定社会化养老的国家战略规划
实现“老有所养”这一基本需求，养老社会化、专业化与市场化是一种必然趋势。我们必须站在国家战略的高度，尽快制定整体战略规划，构建具有中国特色“以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充”的养老服务体系。总的建议如下。
（一）加大养老服务社会化力度
措施一，政府引领，整体规划。政府应加强对养老产业的研究和规划，制定养老服务产业标准，出台相关扶持政策，优化公共财政投向，鼓励和支持多元化资本投资，及时发布产业信息，鼓励老年用品研发，完善养老保障网络，方便群众养老消费。
措施二，民办养老，市场运作。加大对民办养老机构的扶持力度，鼓励和吸引社会力量兴办养老机构。改变政府包办包管机制，采取民办公助的市场运作模式，尽可能多地将养老服务交给社会中介组织和非营利性机构去办。
措施三，打造平台，试点推广。采取政策引导、资金支持、加强管理等措施，推进“个性化、广覆盖”社会化养老服务试点，对试点成功的养老社会组织机构进行连片辐射、连锁经营和统一管理。
（二）加紧养老人员职业化培训
一是制定老年服务职业资格标准。国家有关职能部门要制定老年服务职业资格标准，实行养老服务劳动准入制度，加强养老服务人员的职业培训，不断提高他们的职业道德、专业技能和服务水平。
二是设立养老服务员工作岗位。养老服务人员必须接受相当程度的专业训练，具有较高的专业技能，包括社会工作者的专业知识，管理者的能力，接受心理咨询的能力和医疗护理专业的能力，在养老机构取得相应的上岗资格后才能从业。
三、提高养老服务人员待遇。结合国家下岗再就业政策，将养老服务岗位纳入政府购买的公益性岗位予以支持，免费为下岗职工提供养老护理的专业培训。各级政府要确保养老服务人员的各项保险费用的及时足额缴纳。
（三）加快养老行业产业化进程
老年产业在国外被称为“银色产业”。老年群体是“夕阳人群”，但养老产业却是“朝阳产业”，龙头产业，不仅能够带动老年用品、餐饮、医疗、房地产等产业，而且对上下游产业如建筑、钢材、水泥、机械、彩电等行业具有显著的经济带动效应。老年产业市场和就业空间潜力巨大，亟待政策激活和市场培育。
（四）加强养老行业科学化管理
养老服务管理要把老年人社会养老服务体系和社会服务资源进行有效的衔接整合，从而实现了养老服务管理的主动性，养老服务质量的可控性。因此需要进一步清晰全国老龄工作委员会、民政部门、卫生部门、街道办事处与养老服务机构、行业的责权利，建立统一的社会养老服务组织机制；社会养老服务运行管理机制和社会养老服务监督机制。
3122号提案复文 2013-03-01 中华人民共和国民政部
2012年9月26日以民函〔2012〕898号文函复：
范利委员：
您提出的《关于尽快制定社会化养老国家战略规划的提案》收悉。经商人力资源社会保障部，现答复如下：
一、关于加大养老服务社会化力度
党的十七届五中全会对制定国民经济和社会发展第十二个五年规划作出了战略部署，对优先发展社会养老服务提出了明确要求。国务院颁布的《社会养老服务体系建设规划（2011—2015年）》（国办发〔2011〕60号）和《“十二五”城乡社区服务体系建设规划（2011—2015）》（国办发〔2011〕61号），对“十二五”期间发展社会养老服务体系包括养老服务设施和社区服务设施做出了明确规划。民政部门将本着政府主导，多方参与的原则，充分发挥政府在规划引导、制度规范、政策扶持、投资拉动、环境培育、监督管理等方面的主导作用，增强养老服务供给能力。大力支持居家和社区养老服务设施建设，在旧城区、城中村改造和住宅小区建设中，争取将其纳入公建配套实施方案，同步规划、同步建设、同步验收使用。根据《中国老龄事业发展“十二五”规划》（国发〔2011〕28号）要求，“十二五”期间，全国老龄办将积极协调相关部门，深入推进老年宜居环境体系建设，推动各地把应对人口老龄化纳入城乡建设发展战略，把老龄基础设施建设纳入城乡社区发展规划，加快推进无障碍环境建设，加强街道、社区“方便老年人生活圈”配套设施建设，推动城乡社会养老服务一体化进程。
近年来国家十分重视通过政策引导和资金扶持等方式，鼓励社会力量进入养老服务领域。
一是运用优惠政策扶持民办养老机构的发展。各地认真贯彻落实《国务院办公厅转发民政部等部门关于加快实现社会福利社会化的意见的通知》（国办发〔2000〕19号）和《民政部关于支持社会力量兴办社会福利机构的意见》（民发〔2005〕170号）要求，鼓励和支持企事业单位、社会团体和个人等社会力量投资兴办养老服务机构，极大地促进了民办养老机构的发展。
二是探索实施公建民营。近年来在养老服务社会化的过程中，部分地区将国办老年福利机构交由社会力量进行管理运营，这种尝试在现实中取得了一定的效果，为养老服务事业发展注入生机和活力。
三是实施民办公助。近年来一些地方对民办养老机构实施民办公助，即对于处在建设阶段的民办养老机构，按照规模、投资额等指标，给予相应的资助；对于正式开业的民办养老机构，按床位数和实际收养人数给予一定的运营补贴，扶持民办养老机构的发展。如北京市对社会力量兴办养老服务机构给予建设资金支持，对非营利性养老服务机构中属于新建、扩建护养型养老服务机构的建设项目每张床资助16000元，属于非护养型养老服务机构的建设项目每张床资助12000元；广州市对于民办社会福利机构，经评估后，按照老年人需要护理的不同等级给予运营资助；珠海市、昆明市根据各机构床位数量的不同，给予相应的床位运营补贴等。
今后，我们将积极引导和鼓励各类企业参与发展老年福利事业和养老产业，贯彻落实税收、用水、用电、用气等现有优惠政策。有针对性地研究制定社会融资、费用减免、护理保险等新的扶持政策。继续实施民办公助，对非营利性和营利性养老机构采取分类扶持。推进公建民营，建立与市场经济相适应的公办养老机构运行方式，增强机构发展的内在生机和活力。促进养老产业发展，鼓励营利性养老机构以市场需求为导向，为老年人提供不同层次的选择性服务。
二、关于加紧养老人员职业化培训
近年来民政部门十分重视加强养老服务队伍建设，采取实行职业资格制度、加强培训上岗、引入专业社会工作者等措施，使服务队伍的素质不断提高，服务质量不断改进。特别是自2011年重新修订的《养老护理员国家职业标准》出台以来，各地大力加强人员培训工作。陕西省西安市未央区、江西省赣州市章贡区还在社会养老服务机构和居家养老护理服务人员中推行先培训、后上岗和持证上岗制度。上海市积极开发人力资源，为养老机构设置社会工作岗位，造就了一支专业化、职业化的养老服务队伍。
今后我们将坚持走专业化、职业化和志愿者相结合的道路，建设一支高素质的养老服务人才队伍。一是实施专业学历教育。依托民政相关院校，开展养老服务学历教育。鼓励在中等职业教育、高等职业教育和高等教育中增设相关专业和课程，加快培养老年服务与管理、医疗保健、护理康复、营养调配、心理咨询等方面的专业人才。开展社会工作的学历教育和资格认证。二是加强养老服务培训。完善养老服务教材体系、培训政策和培训方法，强化师资队伍建设。制定养老护理员培训计划，建立分级培训机制。三是建立职业资格制度。对各类养老机构从业人员按照国家有关规定实行职业资格证书制度。建立养老机构院长岗前培训和养老护理员持证上岗制度，养老机构院长岗前培训率达到100％，养老护理员持证上岗率达到较高水平。逐步形成结构合理、技术适用、爱岗敬业、初中高级相匹配的养老护理员队伍。四是优化人员队伍结构。通过人才引进、公开招聘、工作培训等形式，建设养老服务人才队伍。加大政策扶持力度，吸引中高级专业人才从事养老服务。提高养老服务从业人员的工资水平、社保待遇和社会地位，促进养老服务队伍稳定。探索建立在养老服务中引入社会工作者的机制，推动养老机构开发社工岗位。积极发展志愿者队伍，探索建立“义工银行”、“劳务储蓄”等互助服务体系。
加强养老服务人员的职业培训工作，是提高养老服务队伍专业化水平、促进养老服务事业健康发展的基础。2010年国务院印发了《关于加强职业培训促进就业的意见》（国发〔2010〕36号），提出健全面向全体劳动者的职业培训制度，以服务就业和经济发展为宗旨，按照城乡统筹、就业导向、技能为本、终身培训的原则，努力提升培训质量，不断扩大培训规模，增强职业培训的针对性和有效性，做到“培训一人、就业一人”和“就业一人、培训一人”，全面提高全体劳动者技能素质。根据国务院《意见》精神，人力资源社会保障部门当前和今后一个时期的主要工作是，加快健全以就业技能培训、岗位技能提升培训和创业培训为主要内容的职业培训制度，加快实现培训对象的全覆盖。同时，注重提高职业培训质量，以就业为导向，以技能为根本，根据劳动者需求变化合理设置培训专业，科学确定培训内容，全面提高职业培训的针对性和有效性。下一步人力资源社会保障部门将会同民政部门加强对养老服务人员的培训力度，为社区居民养老服务业提供人才支撑。
三、关于加快养老行业化进程
今后我们将大力促进养老产业发展，积极支持发展老年生活服务、医疗康复、娱乐教育、老年用品、休闲旅游等养老产业，鼓励金融保险机构为养老产业提供相关服务。引导企业开发老年保健、老年照护、老年康复辅具、老年住宅、老年宜居社区等产品和服务市场。鼓励社会组织和市场中介机构参与老年产业发展，提供评估、咨询和第三方认证等服务。加强对“候鸟式异地养老”、“以房养老”、“土地养老”等方式的研究探索，支持有条件的地方先行试点。
四、关于加快养老行业科学化管理
近年来国家十分重视加强养老服务的科学化管理，先后颁布和实施了一系列政策法规，推动社会养老服务体系建设。2000年《国务院办公厅转发民政部等11部门关于加快实现社会福利社会化的意见》（国办发〔2000〕19号），提出了推进以养老为重点的社会福利社会化的指导思想、基本目标和总体要求，并从建设用地、税收、公用事业收费和费用补贴等角度制定了诸多优惠政策。2005年民政部出台了《关于支持社会力量兴办社会福利机构的意见》（民发〔2005〕170号），鼓励和扶持企事业单位、社会团体和个人等社会力量投资兴办养老机构。2006年国务院办公厅转发了全国老龄办和民政部等部门《关于加快发展养老服务业的意见》（国办发〔2006〕6号），要求按照政策引导、政府扶持、社会兴办、市场推动的原则，逐步建立和完善以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的服务体系。2008年全国老龄办、民政部出台了《关于全面推进居家养老服务工作的意见》（全国老龄办发〔2008〕4号），提出在全国城市社区基本建立起多种形式、广泛覆盖的居家养老服务网络。在养老机构管理方面，民政部制定并颁布了《社会福利机构管理暂行办法》（1999年民政部第19号令），对社会福利机构的规划、设立、日常运营和服务做出了明确的规定。各地也立足实际，突出政府的宏观指导和政策扶持，制定和完善了许多具体化、可操作性强的政策、法规和标准，使我国的社会养老服务体系建设初步走上了有章可循的轨道。
今后我们将会同有关部门抓紧修订《中华人民共和国老年人权益保障法》，研究拟定养老机构管理的专项行政法规，将城市与农村、公办与民办、营利与非营利性等各类养老机构纳入调整规范的范围；完善养老机构的管理体制，明确养老机构的准入资质，规范经营服务行为；进一步加强养老服务机构的规范化建设，维护老年人合法权益。
感谢您对民政工作的关心和支持。
来源：中国政协网
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