解析基层公务员职业能力建设_基层公务员职业规划

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解析基层公务员职业能力建设

——以A省D县为例 摘要：基层公务员职业能力建设是整个公务员队伍能力建设的重要一环。本文以A省D县基层公务员职业能力建设为突破口，进而阐释基层公务员职业能力建设现状、面临的困境，进一步提出建设性意见来提高基层公务员职业能力。关键词：基层公务员 职业能力1

Analysis of gra roots civil servants occupation ability construction

——Taking the A D County as an example Abstract：Gra roots civil servants occupation ability construction of the civil service ability construction is important one annulus.This paper to A in D county public servants occupation ability construction as the breakthrough point, and then explain the basic civil occupation ability construction current situation, predicament, further proposed the constructive opinion to improve the occupation ability of gra-roots civil servants.Key word: Gra roots civil servants

Occupation ability

据统计，目前工作在县级以下基层的公务员占全国公务员队伍总数的６０％左右，构成我国公务员队伍的主体2。所以在某种程度上说，基层公务员职业能力建设的成败直接关系到整个基层政权执政的成败。所谓基层公务员是指县、乡一级公务员队伍。所谓基层公务员职业能力，一般概括为：基层公务员应该掌握的，直接影响其在职位上依法运用公共资源来科学、有效地履行行政职能，提供公共产品与服务等活动的知识与技能的总和。3 县(市)、乡(镇)两级政府的公务员队伍，是保持基层政权正常运转的核心力量，是贯彻党的路线方针政策，推动各项工作开展的先行者，担负着组织群众、发动群众、宣传群众、服务群众的重要使命。作者：胡本春，男，生于1982年9月，安徽金寨人，管理学讲师，硕士研究生学历，研究方向：公共政策单位安徽省马鞍山市委党校理论研究室，电话：***，邮编：243000。邮箱hubenchun@163.com 2 http://www.daodoc.com/ 3 摘自《江东论坛》，2011年第4期。加强基层（县、乡两级）公务员队伍职业能力建设，增强基层公务员的自豪感、责任感和使命感，让广大公务员的积极性、创造性得到充分发挥，成为当下值得深入关注的一个问题。本文以A省D县为例，以该县公务员职业能力建设为突破口，进而阐述当下基层公务员职业能力建设的现状。

一、基层公务员职业能力建设存在的几点不足

由于体制、政策和历史等方面的原因，当前基层公务员队伍存在着些许不容忽视的问题和矛盾。具体表现在编制少、年龄老化、缺乏流动，晋升空间狭窄，成员的积极性、创造性不能得到充分发挥等问题。

(一)公务员队伍年龄结构有待优化，科学的“进出机制”没有真正建立起来。D县县乡两级政府机关公务员存在明显的年龄结构有待优化，工作压力大的状况。以D县为例，全县乡镇及县直7类机关工作人员中，2011年共有1359名同志登记为公务员（或参照管理机关工作人员）。30岁以下公务员占总数的11.1％（2004年为10.7％），31岁－45岁公务员占总数的56.4％，46岁以上公务员占总数的32.5％。35岁以下公务员所占比例不足20%，致使一些部门致使某些单位存在一个人同时身兼几种身份情况，笔者在D县某基层单位调研的时候，了解到某同志既是某镇的党委委员，同时又负责文化、教育、计生、宣传等工作，还要负责到村委会登点，平时工作中大部分时间只管负责执行上级部门的有任务、指示，没有更多的时间和精力以及人手对该镇的现状以及所负责的领域开展系列活动，导致基层员工工作力度强、压力大。同时基层公务员职业类别断层、断代现象日益严重。其主要原因是，目前构成公务员主体的人员为1997年机构改革时由原行政编制人员过渡为公务员的人员，公务员过渡结束后，国家实行严格的“凡进必考”制度，由于受编制限制，虽然近几年通过公务员招考的方式，不断有新的力量加入基层公务员队伍，但每年基层公务员增加的数量明显不能满足各单位的有效需求。随着近几年依法治国进程的不断推进和基层维稳任务的加大，近三年来，D县新增加的公务员多集中在公检法系统，其他部门增加很少，存在人员更新不均衡的现象，人员缺乏问题没有有效解决，导致县乡两级机关特别是乡镇机关公务员年龄逐渐偏大，缺乏“新鲜血液”和“新生力量”。另一个突出问题随着近几年干部选拔的公开化、常态化，一批年轻、有学历、综合素质较高的公务员往往在基层还未扎下根，刚刚适应当地的环境，就被上级机关选调出去，或者参加公开选拔到上级部门，造成基层公务员队伍“年老体虚”，缺乏在基层踏踏实实的人员。

(二)基层公务员知识储备比较薄弱，专业知识结构与实际需要脱节。当前，县乡公务员队伍中，接受全日制高等教育的人员规模不大，特别是专业型人才缺乏，缺少真正扎根基层一线的公务人员。在D县公务员队伍中，研究生以上学历占总数的0.6％，大学本科生（含各级党校毕业生）学历占总数的21.4％，大专以下学历占总数的78％。全日制以上学历人员还占不到总数的一半，缺乏系统化的高等教育培训。现有人员主要是综合管理类公务员，而涉及法律、财会、信息技术、经济管理、农业、环保及特色产业的专业型、技术型公务员所占比例很少，特别在乡镇政府中，专业型、技术型公务员几乎没有。究其原因，一是公务员岗位设置不严格，没有真正做到岗位与人员相匹配；二是公务员招考时，虽然招聘了部门专业人员，但是由于数量有限，很多没有扎根基层就被调到上级部门；三是现在的单位在向组织部门申报所需专业的人员时，会有严格的审核过程，很多单位年年申报，但是一直没有得到招考指标；四是“用非所学”现象严重，要么是在岗占编的不懂技术，要么是懂技术的被派去做一些非本职的工作。这种断裂现象的存在，致使他们在处理日常工作事物时候可能“缩手缩脚”，缺乏创新精神。新时期我们需要大批复合型、知识性、专业型人才来应对不断变化的社会环境。当下我们正在转变政府治理模式，着力打造服务型政府，公务员的职责主要是为群众服务，群众的需要多种多样，只有具备专业的知识，复合的知识，力争做到“又红又专” 才能使基层的服务“到家”，让群众满意。

(三)基层公务员缺乏系统培训，能力素质提升较慢。由于现行针对公务员培训主要集中在领导干部这一块，基层政府里非领导干部的人员还缺乏培训的系统性和制度性，使基层公务员没有机会通过定期培训学习提高自身能力素质，特别是解决新时期工作中面临的突出问题，公务员接受培训的权利没有得到很好落实。D县在2009年开始由D县委组织部，人事局组织的，委托D县委党校开办的“周五大讲台”培训活动主要面对全县科级以下干部人员，针对全县科级以下公务员就所关注的热点话题开展培训，开展菜单式选学，受到学员的热烈欢迎，成效是很明显的。但是这样的活动次数偏少，时间有限缺乏系统性的培训。究其主要原因：一是县乡两级政府财政困难，培训经费难保证；二是基层工作任务繁重，一人多岗多责非常普遍，工作学习矛盾突出。三是缺乏明确的法律规章来明确基层各层级非领导职务公务员定期定性接受培训的权利。各级党校、行政学院是培养我国各级干部的主体部门，但是现实情况是能参加干部学校培训的主要人员大多是单位里面的骨干，至少是中层干部以上，而且大多是几年一次，培训机会少，时间跨度大，以D县为例，D县的科级干部定期在县委党校培训是五年一轮，股级干部是若干年一次，时间跨度长，对于一些经常和一线群众接触的普通人员，培训机会是少之又少。干部培训师一项系统性工程，需要在硬件，软件上有机配合。缺少系统性培训机制，则直接导致基层公务员职业能力建设受到极大制约。

（四）基层公务员队伍整体素质与农村经济社会发展尚有差距。D县是中部地区一个工业城市，随着市场经济的快速发展，急需一大批掌握现代经济管理、企业经营管理、外贸、农业、旅游、畜牧养殖和各类法律法规知识的复合型行政管理人才来支撑和推进经济社会事业的快速发展。而目前D县公务员队伍专业结构比较单一，懂经济会管理的队伍相对缺乏。在D县公务员队伍中，虽然从比例上看，具备大学本科学历的公务员占公务员总数的21.4％，但大部分是参加工作后脱产、半脱产、函授的进修学历，理论基础不够扎实，学习内容不够系统，对经济政策和管理知识不够充分，因而不能有效的开展工作、指导基层，切实的为农服务。当前中央提出建设社会主义新农村，全力推进城乡一体化，打造特色城镇，这些宏观背景都要求基层公务员综合素质能适应农村发展的需求。

（五）基层公务员处理突发事件，应对复杂局面的能力有待提高。随着改革开放和各种利益关系的调整以及民众权利意识、法律意识的不断觉醒，在我国的部分地区，政府与民众的利益没有得到妥善处理，导致各类群体性、突发性事件不断出现，严重挑战政府的形象和社会的稳定。面对复杂局面，不少基层公务员不去认识，不去分析，不会处理，片面的、孤立地看待和处理问题和矛盾，经常把粗暴的处理问题，或者直接把问题上交、把问题扩大化，从而导致到“到市、赴省、进京”的上访事件时有发生。这些都从侧面反映了基层公务员应急能力有待提升。

二、探索与加强基层公务员队伍建设的几条路径

（一）优化队伍结构，建立一支能进能出的公务员队伍。建国以来，我国进行了几次大规模的政府机构改革，在某种程度上使政府“瘦身”，政府机构从数量上看不断的减少，机构职能相对来说更加明确。但是每一次政府机构改革的背后，都是权力博弈、利益博弈激烈角逐的结果。笔者在调研中认识到，从表面来看，政府机构数量越来越少，但是政府人员并没有减少，除了正常的退休以外，被削减机构的人员被整合进其他机关，从整体看很多机构的在编人员还是很富余的，这些人员现在都占有政府的编制，年龄大多集中在40岁以上。他们有一个很大的不足是缺乏现代服务理念，官僚意识比较严重，专业知识不过硬，对新鲜事物认知较慢，缺乏上升机会，思想上惰性意识严重。目前这种体制下，相对来说公务员还是一个“铁饭碗”，进出的渠道需要相关程序，对这部分人员没有约束性，上述的因素导致这批人工作状态不理想，工作思路不明确，不能做到执政为民，有的言行还严重影响政府的形象。所以必须着力打造一批年轻，有能力，有学历的公务员队伍，建立良性梯队。为整个体制输入一支新鲜血液，现在推行的凡进必考政策是合理的，但是有几个问题必须注意，一是重点招录基层公务员，基层是和群众接触做多的地区，基层的事物最繁琐，大量的具备丰富基层经验，具备群众意识，具备服务意识，年轻有学历的人员是我们整个干部队伍最需要的生力军。二是为基层公务员创造一个良好的生活、工作环境，为其解决后顾之忧，使之真正扎根基层，真心想留在基层，而不是把基层作为积累经验的一个“垫脚石”。三是近几年组织面向基层选调公务员力度不断加大是积极现象，有利于畅通干部流通体制，但是必须正视的一个现象是基层公务员力量比较薄弱的现实，组织在有针对性选拔基层公务员的同时，必须要不断的为基层充实力量，每年公务员招考、从高校选拔大学生、从社会上择优选拔优秀村干部等方式来建立良性梯队。四是畅通进出渠道，优化队伍结构，把不适宜做公务员的人员从队伍里清除出去，建立能进能出机制。

（二）科学分类分层，建立一支专业化，知识型的基层公务员队伍。随着近几年高等教育的发展，专业的分类分层越来越规范。为我们选拔专业化的公务员队伍提供一定的便利。针对上文出现的专业技能与实际需要不相符的现状，通过以下措施解决上述问题，一是科学设置部门岗位，做到岗位设置的制度化，规范化，严格设置部门岗位。二是对于因被选拔或者流动到其他部门的基层公务员，要尽快的选拔相应的人员补充这个岗位，而不能造成岗位缺失，给工作带来不利影响。三是组织人事部门以及用人单位应制定灵活的选人用人机制，组织上应尽可能为各部门开通便利，满足各部门用人需求，可以大胆启用人才引进机制，同时给各用人部门一定的用人自主权，按照实际需要招录一定的特殊公务员。四是按照物尽其才，人尽其用的原则，定岗定人，坚决杜绝“用非所学”、“混岗混人” 的用人机制。尽可能发挥人才的最大价值。

（三）建立系统性的培训机制，建立一支复合型、综合素质强的公务员队伍。建国以来，几代领导人要求不断的加大广大党员干部培训力度，建立科学的培训机制，不断的为广大公务员“充电”，时刻保持学习，用学习培训来保持干部队伍的先进性。为了弥补现有干部队伍培训机制的不足，采用以下路径建立体系性的培训机制。一是设置基层公务员专项培训基金，可由中央财政支付，保证培训财力保障。二是灵活机动解决培训时间问题，尽量不造成工学矛盾，开展脱岗培训，培训期间不兼原来工作，为各位学员专心学习创造条件。三是完善制度，明确基层公务员培训内容，时间。制定面向基层公务员适度倾斜的定向培训机制，目前开展的培训，公务员级别、层次越高，培训规格越高，培训力度也越大，培训越系统。实际上，越是基层公务员对知识需要的越充足，越急迫，因为他们是和群众直接接触的一类群体，群众需要千差万别，没有充足的知识储备，很难适应群众需要。长此以往，给基层矛盾的累积造成一些隐忧。同时对基层公务员开展培训，也让他们感受到组织的关爱，对组织认知更加深刻，更会怀着一颗感恩的心去工作。

（四）按照科学发展的要求，建立一支适应基层发展需要的公务员队伍。随着信息化，网络化、现代化的不断发展，知识更新越来越快，传递速度越来越快，给 基层公务员开展工作造成一个巨大的挑战，他们需要不断的转变自我，接受新知识，才能满足工作需要，满足各地经济社会发展需要。不懂的科技，网络的公务员会被社会淘汰。群众也不会满意。一是必须加强基层公务员专业知识，科技，网络培训力度。基层公务员通过通过网络，科技来满足工作需要，满足群众需求。二是按照基层公务员工作类别，开展针对性的培训，学员需要什么，就培训什么，按需培训，供需结合，针对学员所在行业、区位的不同特点，提供充足的培训内容，满足工作需要。

（五）树立服务理念，用服务化解基层矛盾，建立一支服务型的公务员队伍。在传统“家国同构”思想和家长制行政文化影响下，少数乡镇公务员观念中还存在“官”即“管”、“管理管理就是官来管你”等管制思想。这种“命令-服从”的强势管制思想导致乡镇公务员忽视人民群众的主人翁地位，产生职业优越感。他们在行政过程中重命令、轻沟通，不愿改进不合时宜的行政方法、方式和手段，不愿更新知识的提升工作技能，导致群众满意的公共产品与服务提供效率低下，不利于职业能力建设。

树立服务理念，一是要树立“权为民所用”的意识。政府公务员的全称是人民的公务员，权力来源于人民的赋予，人民是权力的根本。各级公务员必须要把人民赋予的权力用好，真正为民服务，想人民之所想，急人民之所急，真真切切的解决群众的问题。不能本末倒置，把权力凌驾于人民至上，利用手中的权力把人民作为对立面。二是树立“情为民所系”的意识。人民群众是我们的衣食父母，人民群众是历史的创造者，是社会的开拓者。把人民群众的需要作为自己工作动力的出发点，用真心、真情做好服务工作。三是树立“利为民所谋”的意识。公务员手中握有人民赋予的公权力，不能把公权作为私权，用公权谋取私利。必须意识到权力是人们赋予的，那么使用权力获得的利益必须反馈于人民。为人民谋福利，才是我们服务的根本理念。

有效化解基层矛盾，当前我国社会的主要矛盾仍然是人民日益增长的物质文化需要与落后的生产力之间的矛盾。人民的物质文化需要不断增加，生产力进步却赶不上人民群众的需求速度，矛盾也就出现。矛盾处理的不好，很可能会转化为群体性事件，进而危急社会和谐稳定。随着改革开放的日益深入，西方各种资本主义思潮不断涌入，对整个社会价值观构成一定的挑战，由主要矛盾衍生出来的子各种矛盾不断出现，比如劳资纠纷，医患纠纷，干群纠纷等，这些问题的出现对基层公务员来说是一个艰巨的挑战。只有不断的转变治理方式，树立服务理念，真正想群众之所想，急群众之所急，维护社会和谐稳定。

参考文献：

1、刘峰、舒少福主编：《中外行政决策体制比较》[M]，国家行政学院出版社，2008版

2、姜明安：《行政法与行政诉讼法》[M]，法律出版社，2006版

3、卢梭：《社会契约论》[M]，学林出版社，2006版

4、俞可平：《权利政治与公益政治》[M]，社科文献出版社，2003版