四川农业主要制约及对策建议_四川农业发展主要矛盾
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四川农业主要制约及对策建议
郭晓鸣
四川是地处中国西南内陆的人口大省和农业大省。地域辽阔、资源丰富、农作物种类繁多,主要农产品在全国占有重要地位。从总体上看,人多地少是四川农业发展面临的最严峻的长期性制约因素。而提高农业比较效益和农民收入增长水平,则是事关四川社会经济发展全局的重大问题。进入2000年以后,四川农业以结构调整和农民增收为重点,在3个方面实现了较大突破:
1.实施农业结构战略性调整。四川的自然资源禀赋决定了在粮食、棉花、油料等大宗农产品的生产规模扩大方面将很难与其它资源丰富省区一争高低,只有充分发挥四川农业特色资源丰富、劳动力成本低的相对优势,加大农业结构战略性调整力度,通过大力推进农业产业化经营,延长产业链,提高附加值,才能有效改变四川农业效益低下和农民增收困难的被动局面。2003年全省粮食作物面积继续调减,总播种面积9130万亩,比上年减少5.3%。与此同时,各地特色农业快速发展,正在成为农村经济新的支柱产业。四川全省共有农业产业化经营组织9000个,各类龙头企业2200多个,带动农户900万户,占全省农户总数的40%左右,农业产业化发展带动农民人均增收230元。
2.推进劳务输出产业发展。四川农村人多地少矛盾极其尖锐,有效转移农村剩余劳动力是四川减轻农业负荷、实现农民增收的最富有成效的途径。2003年,四川转移农村剩余劳动力1370万人,其中省外劳务输出700万人,实现劳务收入474亿元,比上年增长10%,农民人均收入达到2230元,比上年增加122元,创1996年以来新高,其中人均劳务收入54.4元,占新增收入的44.6%。
3.加大生态建设投资力度。四川地处长江上游生态保护关键地区,日益严重的水土流失已构成长江流域最主要的生态环境问题,由生态环境恶化导致频繁的旱涝、泥石流等自然灾害也成为部分地区长期贫困的重要根源。因此,四川省从20世纪90年代后期启动的天然林资源保护工程和退耕还林工程等重大生态建设项目,具有重大的经济、社会和生态意义。从目前看,四川大规模的生态建设已取得重大阶段性成果。截止2003年,全省成片造林1069万亩,退耕还林719万亩,森林覆盖率达到26.6%。生态建设投资的大幅度增加,不仅较为显著地抑制了生态环境继续恶化的势头,为生态农业和生态旅游业的发展创造了良好条件,并且在很大程度上把四川农业的可持续发展推向了一个新的阶段。
从总体上评价,四川省通过推进改革、调整政策和增加投入,农业发展已突破多年来停滞不前的困境,表现出了良好的发展势头。但同时必须清醒地看到,由于一些深层次的矛盾尚未解决,新的问题仍然不断产生,四川农业发展过程还存在着一系列需要引起足够重视的制约因素,面临的任务仍很艰巨。特别是在我国加入世贸组织和粮食安全矛盾有所凸显的新的历史条件下,四川农业发展的资源性和区位性劣势正日益充分地暴露出来,未来相当长一段时期,四川农业在争取中央政策倾斜方面将面临一系列新的困难。由此,在未来发展过程中,四川农业与其它省区竞争粮、棉、油等耗费土地的农产品的增长规模是没有出路的,在人地矛盾极其尖锐的条件下,四川农业发展尤其要注重发挥比较优势,走以特色农业发展为主线的道路。
综合分析,四川农业和农村发展主要面临下述关键性制约因素: 1.农业产业结构调整中的外部压力趋于加大。四川农业产业结构调整本身资源约束比较严峻,现正处于起步期,但当前全面强调粮食安全的外部压力,可能对四川农业产业结构调整产生不可低估的阻滞作用。
2.农村劳动力流动面临新的挑战。四川劳务输出虽然成效显著,但在新的形势下不能盲目乐观。就总体而言,四川劳务输出仍处于粗放化的初级阶段,在当前农村劳动力流动就业正在从体力优先向技能优先转变、就业竞争不断加剧的背景下,四川农村劳动力技能培训十分薄弱的劣势己经日益充分地表现出来。
3.农业生产要素的外部流失愈加严重。四川农村耕地资源和资金要素十分稀缺,但主要由于体制和政策因素的反向导向,当前全省农用耕地和农村资金大规模向农村外部流失的矛盾仍在不断加剧,在此过程中不仅直接损害了农民利益,更重要的是农业发展的基础也必然因此受到严重削弱。
4.农村基础设施建设滞后的矛盾日趋尖锐。税费改革前四川有限的农村基础设施建设主要依靠增加农民负担的方式推进,税费改革后虽然较大幅度减轻了农民负担,但农村基础设施建设并没有必不可少的补偿性投资来源,农村基础设施建设严重滞后已经构成四川农业和农村发展的重要瓶颈。
5.基层政府运转极其困难。机构庞大、人员众多、高成本运行,是当前四川农村经济与社会发展中的又一突出矛盾。税费改革后财政转移支付不足留下的较大缺口与背负的沉重债务矛盾相互交织,更使得基层政府运转困难的矛盾进一步升级。
6.因生态建设构成的经济负荷仍然沉重。天然林资源保护和退耕还林等重大生态建设工程,虽然长期看具有良好的宏观社会效益和生态效益,但四川大多数项目区农户和地方政府近期的实际经济收益水平是下降的,补偿机制的缺陷导致生态建设在一定程度上加重了农户和地方政府的经济负荷。
从宏观角度判断,未来四川农业发展最重要的是立足实际,扬长避短,突出资源特色,发挥比较优势,从根本上确立以特色农业发展为主导的战略思路。而要实现由农产品数量增长优先向特色及质量优先的战略转换,必须在以下几个方面进一步实施重大突破:
1.坚定不移地坚持农业产业结构的战略性调整。四川的资源禀赋客观地决定了主要农产品只能自求平衡,很难与其它资源相对丰富省区在主要农产品商品量增长方面一争高下。因此,四川农业发展必须继续加大结构调整力度,首先在建立有一定规模的特色农业上实现突破,进而加快发展特色农产品加工业,以规模求发展,以特色争效益,真正把特色资源优势转化为现实经济优势。
2.进一步推进劳务输出产业化发展。四川劳务输出产业的地位举足轻重,现正发生两个方面极其重要的变化:一是以政府推动为主的劳务输出向以市场推动为主的劳务输出转化;二是劳务输出的就业竞争正在从体力优先向技能优先转化。与之相适应,四川劳务输出产业发展战略必须进行重大调整:一是全力强化政府在公共培训、权益保障、市场监管等方面的服务职能;二是大力扶持就业指导、职业介绍、职业培训、劳务派遣、创业指导等劳务输出服务企业发展;三是进一步开放农村职业教育市场,有针对性地强化职能培训。
3.实施农村基础设施建设的重点突破战略。四川农村基础设施建设总体水平落后,必须加大财政转移支付力度,专项投资,企业运作,政府监管,以市场化运作方式显著提高财政资金的投资效率。同时,进一步完善农村社区内部“一事一议”制度,以利益机制为基本导向,更充分地调动农户参与社区内小型生产和生活设施投资的积极性。需要强调的是,全省20个百万人口丘陵大县基础设施建设滞后的矛盾尤为突出,制约性更强,因此应当相对集中有限资金,重点突破,循序推进,以期取得更好的投资效果。
4.合理调整生态建设经济补偿政策。生态建设虽然具有重要的社会效益和生态效益,但确保其可持续发展的基本前提,是区域内地方政府的积极性必须得到充分保护,社区和农户的经济利益必须得到合理补偿。因此,不论是天然林资源保护工程还是退耕还林工程,都应当把县级政府纳入经济补偿范围,通过专项财政转移支付,弥补其财政收入因政策性减少所形成的收支缺口。更重要的在于,农户是生态建设的主体,必须通过完善补偿机制,建立有效的内部激励,显著提高广大农户对生态建设工程的参与能力。此外,在市场化不断推进的背景下,生态建设不应沿袭完全由政府承担公益性投资的传统发展方式,应当制定具体有效的支持政策,在组织制度创新的基础上充分调动民间资本积极进入,开辟新的生态补偿渠道。
5.全面加大体制改革与政策调整力度。从根本上看,未来四川农业的发展必须把体制改革与政策调整放在十分重要的位置,只有始终坚持改革,注重创新,不断消除体制与政策障碍,才能为四川现代特色农业的发展奠定坚实的制度基础。首先,必须加快政府行政管理体制改革步伐,在重新进行政府职能定位基础上切实简政放权,较大幅度减少财政供养人员,真正建立高效政府。其次,积极探索省直管县的财政管理体制,减少管理层级,扩大县级财政实力,增强县级政府的经济调控能力。最后,积极推进农村土地制度和农村金融体系创新,有效遏制农村土地资源和资金要素过度流失的趋势。
郭晓鸣，四川省社会科学院农村经济研究所，所长，研究员
来源：《农村经济》
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