宁海县行政不作为问责暂行办法起草说明04.17_北京市行政问责办法
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关于《宁海县行政不作为问责暂行办法》的起草说明
一、《问责办法》制定背景
一是从宏观背景上讲，建立规范的问责制度是从严治政、建设法治政府的必然举措。2010年国务院出台的《国务院关于加强法治政府建设的意见》明确提出严格行政问责的要求。李克强总理在今年2月9日召开的国务院第三次廉政工作会议中强调，各级政府和领导干部要敢于担当、主动作为，对懒政庸政怠政要严肃问责。李克强总理又在3月5日第十二届全国人民代表大会的政府工作报告中指出，有权不可任性；对为官不为、懒政怠政的，要公开曝光、坚决追究责任。
不任性，就会依法用权，就能做到法无授权不可为、法定职责必须为。不任性，就会依法行政，就能摒弃“为官不为”、“廉而不勤”，告别上班混日子、“磨洋工”。建设法治政府的关键是全面推进依法行政，核心是规范行政权力及其运行。建设责任政府的关键是全面贯彻职权与责任对等的原则，核心是强化责任追究。有权必有责，政府应为其所有行为负责，对因不履行、不正确履行或未完全履行职责而造成不良后果的，必须严肃追究有关人员的责任。健全问责 1
制度，不仅是责任政府建设的要求，也是法治政府建设的要求。
二是从宁海发展的需要看，建立规范的问责制度是推进宁海现代化建设的重要保障。出台《问责办法》是我县加强作风建设、规范履职行为、提升履职能力、提高行政服务效能的重要举措，对于进一步推动我县科学发展、跨越发展具有重要意义。今年是县委、县政府确定的重大项目攻坚年、环境整治提升年、基层基础建设年，全县上下必须紧紧围绕“三个年”活动，紧张快干，奋力作为，不折不扣完成全年目标任务，这就必须要有一套奖惩分明、职责清晰的制度体系来支撑，必须要有一个依法规范、履职尽责的政务环境来保障，必须要有一支立言立行、执行力强的公职人员队伍来落实。建立问责制度，有利于在宁海的干部队伍中形成：在职必须做事，做事必须负责，权力与责任对等，奖励与处罚并重，将压力与动力、能力与效力有机地统一起来，任其职，就要负其责、尽其力、操其心，真正在宁海构建起勤政、廉政、优政的行政文化理念和从政行为准则。
三是从制度建设本身而言，建立规范的问责制度也是自身不断发展完善的内在需要。纵向来看，一直以来我县高度重视行政问责工作，2003年出台了《宁海县党员干部失职失信责任追究暂行办法》，2010年出台了《宁海县领导干部德行扣分辞职暂行规定》，2011年出台了《宁海县行政执法过错责任追究制度》，2013年出台了《宁海县党员、干部操办 2
婚丧事宜若干规定（试行）》，2014年出台《宁海县作风效能问责暂行办法》，对于规范我县行政问责工作起到了积极的推动作用，有效地解决了一些群众反映强烈的问题。但随着形势的发展和变化，特别是党的十八大以来，中央、省、市进一步强化作风建设，原来的问责规定也显现出一些不足，如：标准不统一，操作性不强，系统性不够等，且都是些专项的责任追究办法，缺少一个综合性的行政不作为的问责办法。横向来看，奉化市2014年建立了问责平台，余姚市2015年初出台了问责办法；其他省市区近年来也陆续出台了相关问责办法，已形成了较浓的行政不作为问责氛围，群众对行政问责的关注度也越来越高。因此，出台《问责办法》是顺应形势，势在必行。
二、《问责办法》的制定过程
大致经历三个阶段：一是准备阶段。从2014年底至2015年1月。根据县政府的部署要求，县纪委监察局成立了专门起草小组，起草小组认真学习有关法规，深入调查研究，广泛搜集资料。二是起草阶段。2015年2月初稿形成后，在纪委县监察局内部进行反复讨论、数易其稿的基础上，形成征求意见稿。三是修改完善阶段。2015年3月至4月，起草小组将征求意见稿分别送县直属各单位、乡镇街道征求意见和建议；并邀请重点部门、乡镇街道、经济开展区等20多个单位的业务分管领导召开座谈会，当面征求意见和建议；在修改的基础上，又以面对面的形式征求县检察院、县法院、县政府法制办及个别法律专家的意见建议；县监察局长办公
（扩大）会专题讨论研究，形成送审稿。
三、《问责办法》的主要内容
共五章三十八条，分为总则、问责情形、问责方式与适用、问责程序与实施、附则等五章。第一章规定了制定的目的、适用范围、基本原则。第二章规定了问责的三类情形。第三章规定了对责任人问责的8种方式、对责任单位问责的4种方式与具体适用。第四章规定了问责的程序与实施。第五章规定了垂直部门单位的问责、解释机关、施行时间。
（一）问责的对象
《问责办法》第一章第二条将问责的对象明确为四个方面：一是县政府直属各部门、街道办事处、乡镇人民政府及其负有行政责任的工作人员。二是法律法规授权具有公共事务管理职能的组织及其从事公务的工作人员和行政机关依法委托从事公共事务管理活动的组织及其从事公务的工作人员。三是从事公共服务职责的企事业单位及其从事公共服务的工作人员。四是前款规定的单位中借调、挂职、编外用工人员按照本办法执行。
（二）问责的情形
《问责办法》第二章第五条至第七条规定了应予履职问责的三类情形：不履行职责、不正确履行职责、未完全履行职责。一旦出现执行不力、效能低下、服务态度不佳等行为都将被问责。
不履行职责主要指“不作为”，包括：对依法依规或职责范围内应办理的事项，无正当理由不办理或推诿；无正当
理由，不完成上级分配的工作任务；对有正当理由和依据提请支持、配合、协助的事项不支持、不配合、不协助；违反机关内部管理规章制度，造成不良影响以及不履行职责的其他情形。
不正确履行职责主要是指“乱作为”，包括：未经法律法规授权、行政机关依法委托或职责规定，行使不属于本岗位职权；不依照规定程序实施行政行为；违反自由裁量权规范行使职权，造成当事人合法权益受到损害或让当事人逃避责任造成国家、集体或他人利益受到损害；利用职务或工作上的便利，向当事人或利害关系人提出不正当要求、谋取私利以及不当履行职责的其他情形。
未完全履行职责主要指“慢作为”，包括：对依法依规或职责范围内应当办理的事项，无正当理由未在规定时限内办结；办事拖拉、效率低下、敷衍应付或者执行不力，贻误工作，造成损失或产生不良影响；因工作质量不高或者服务态度不佳等原因，被服务对象投诉，经调查属实；经评议或考核不能胜任工作要求以及未完全履行职责的其他情形。
（三）问责的方式
《问责办法》第三章第十二条规定了对责任人问责的方式有8种：书面告诫、通报批评、责令公开道歉、调整工作岗位、停职检查、责令辞职、免职、辞退（解聘）；第十三条规定了对责任单位问责的方式有4种：作出书面检查、责令整改、通报批评、责令公开道歉。同时，上述问责方式可以单独适用，也可以合并适用。除了上述问责方式外，应当
追究党纪政纪或者法律责任的，按照有关规定执行。第十五条规定了应当从重或者加重问责情形；第十六条规定了可以从轻或者减轻问责的情形；第十七条规定了可免予问责的情形。
（四）问责的程序
严谨、合法的问责程序，是行政问责制度得以顺利实施的前提和保障。《问责办法》第四章第十八条至第三十四条规定了问责的启动、调查、执行、申诉和复议等程序：
（1）问责启动：对单位及其工作人员的问责，按照干部人事管理权限由县监察局、县人力社保局或所在单位相关职能部门启动问责程序。对涉及多部门、跨地区或社会影响较大的问责线索，可以由县监察局、县人力社保局直接启动调查程序。（第二十条、第二十二条）
（2）问责调查：按照干部人事管理权限由县监察局、县人力社保局或所在单位相关职能部门牵头组成调查组，并形成调查报告，提出问责建议；明确了问责调查的程序。（第二十一条、第二十三条）
（3）问责决定：问责决定机关按照干部管理权限和问责建议作出问责决定，必要时，也可由县监察局、县人力社保局直接作出问责决定。对县管领导干部、责任单位问责的，视情须报县政府同意后实施。对责任单位问责的，同时对责任单位主要负责人实施问责。（第二十四条）
规定了问责案件的办理期限，自决定调查之日起30日内作出问责处理决定。情况复杂的，经调查机构主要负责人
批准，可以延长30日。对于事实清楚、不需要进行问责调查的，问责决定机关直接作出问责决定。（第二十八条）
（4）问责决定执行：由问责实施机关负责落实到位，或者责成有关部门办理。对应当问责而没有问责的，由县监察局、县人力社保局责令问责机关对其主要负责人实施问责。（第二十九条）
（5）申诉与复核、复查：对问责不服的，可以按规定提出申诉。受理申诉的机关部门应当在规定时间内进行复核、复查，并作出决定。（第三十条）
（6）问责回避：办理问责事项的工作人员与被问责对象有利害关系，可能影响公正处理的，应当回避。作出问责决定的机关受理申诉复核或复查应由原承办人以外的人办理。（第二十七条、第三十条）
（7）问责结果的运用：与被问责的责任人的晋职晋级和当年度评先评优资格进行挂钩；单位或单位主要领导受到问责的，取消单位当年度各类评先资格。（第三十四条）
四、《问责办法》的特点与作用
一是实现了人员和情形的全覆盖。这次制定的《问责办法》，问责的对象更宽，既包括了四个方面的人员，又包括了责任单位。问责的情形更广，应予履职问责的三类情形包括不履行职责、不正确履行职责、未完全履行职责的行为。
二是实现了问责的规范性与可操作性。与兄弟单位的类似制度相比，我们的《问责办法》操作性更强些。这次我们把人员、情形全覆盖，就是为了不管什么层面，只要出现了
同样的问题，都用同一把尺去实施问责。同时对机关工作人员的问责，按照干部管理权限、分级负责、归口管理的原则进行，问责程序全县统一，从启动—调查—执行—申诉等都有明确详细的规定，问责程序更加规范、严谨，非常明确，好操作。
三是实现了手段与效果一致性。问责是手段，关键是要有实效，有权必有责，失职必追究。任何层次只要有行使公权力的工作人员出现擅自放弃、不履行其法定职责、不正确行使其职权、未完全履行职责，都要被问责。同时，我们在《问责办法》中规定免予问责的补充条款、申诉的救济条款及问责结果的运用条款，特别是申诉过程既是一个听取申诉、保障权益的过程，也是进行教育、形成共识的过程，充分发挥问责的惩处与教育相统一的效果。
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