娄底市反渎职侵权调查_娄底市人民检察院

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娄底市反渎职侵权调查

曹运伟 胡志泽

国家机关工作人员利用职权侵犯公民人身权利、民主权利的犯罪简称渎职侵权犯罪。当前渎职侵权犯罪的发展态势如何？查处和预防的情况怎样？检察机关开展这项工作还存在哪些困难和问题？如何有效克服解决这些困难和问题？带着这些问题，最近，笔者对全市检察机关进行了一次全面调查。调查结果表明，当前渎职侵权犯罪形势严峻，查处难度大，必须采取切实有效的对策措施，才能遏制这类犯罪的发生。

一、当前渎职侵权犯罪的主要特点

当前我市职务侵权行为五花八门，涉及到一些主要国家行政机关和司法机关。如有的行政执法部门严重失职渎职，或放纵制售假冒伪劣产品，或徇私舞弊不征少征税款，或在征地拆迁中侵犯农民利益，或在环境监管中不负责任，造成重大环境污染事故；有的不依法行政，随意限制群众人身自由；有的国家机关工作人员滥用职权、玩忽职守、索贿受贿、徇私舞弊，导致重大责任事故发生，造成群死群伤的严峻局面；有的乡镇党政负责人和基层组织中的工作人员在完成计划生育、收取税费、处理民间纠纷中，方法简单粗暴，随意抓人、罚款，导致群众不满，上访告状频繁；有的司法机关不严格依法办案，滥用职权或玩忽职守造成人员伤亡；有的违法超期羁押，体罚虐待和变相体罚虐待被监管人员；有的甚至徇私枉法，充当黑社会性质组织的后台和保护伞等等。2003年1月至今年4月，全市检察机关共受理各类职务侵权案件线索177件，立案查处114件142人，其中重特大案41件，立案数排全省前列。主要呈现出以下几个特点：

1、滥用职权、玩忽职守、徇私枉法和非法拘禁犯罪相对突出。从查办的渎职侵权犯罪案件性质上看，属滥用职权的24件27人，玩忽职守的34件35人，徇私枉法的11件12人，非法拘禁案的13件21人，四项合计82件95人，占所立案件总数的（件）71.9%和（人）66.9%，在所有渎职侵权犯罪案件中，以上四类案件数量最多，比例最大。

2、发案部位主要集中在基层司法和行政执法单位。从立案案件分析，我市渎职侵权犯罪主要发生在基层一线的执法单位，特别是乡镇派出所和乡镇政府、管区。因利益驱动引起的非法拘禁，多数是由乡镇干部或基层司法人员在未作充分调查研究和耐心细致的思想工作的情况下，采用强制手段将受害人非法关押，直到达到罚款或清欠目的为止。在立案查处的案件中，基层司法人员因非法拘禁他人，或滥用职权、玩忽职守的15人，占立案总人数的11%；乡镇干部以违反计划生育、清收欠款及收缴税费等为由而非法拘禁他人，或滥用职权、玩忽职守致人伤亡的23人，占立案总人数的16%。如新化县公安局原副局长伍福全、县公安局刑侦大队原大队长易俊清、原副大队长曾维洪等徇私枉法案。1998年7月，新化县一黑社会性质犯罪组织成员刘俊勇、廖翔、陈历光、陆月恒、伍宏等11人采取殴打、捆绑等手段，抢劫江西人漆某、吕某财物8万元，新化县公安局对该案立案侦查，曾维洪组织指挥破案，先后将廖翔等四人抓获。但伍福全等人在办理该案过程中，利用职务便利，多次接受他人说情，徇情枉法，对明知有罪的人故意包庇，收取退赃款后，将廖翔等四人全部以取保候审方式放出，对刘俊勇未作任何处理，该案不了了之，使刘俊勇、廖翔等五人脱离侦控，继续进行犯罪活动。伍福全等人徇私枉法案由娄底市人民检察院反渎局查办，2006年底，伍福全被一审判决有期徒刑三年，易俊清、曾维洪被一审判决有期徒刑二年缓刑二年。

3、行为多发生在履行相应的职权过程中，且多环节连串犯罪、共同犯罪居多。渎职侵权犯罪一般发生在犯罪嫌疑人行使职权的过程中，往往系多人共同参与、共同实施。涟源市某镇管理区主任曾某、干部高某、廖某等因村民李某超生而将其非法拘禁两天两晚，并对其实施罚跪、用竹条抽打、用盐水泼身等手段，逼取李的口供和罚款，致李轻伤。当时参与此事的多达九人，因各自身份和情节不同，不能一律作犯罪追究，结果检察机关只能对为主的曾某等3人立案侦查。据统计，在所有渎职侵权犯罪立案案件中，两人以上共同实施侵权犯罪行为的67件85人，占立案总数的76%（件）和74%（人）。此外，由于复杂的社会环境和人际关系，加上案件本身的复杂性，一些职务侵权行为往往由过去的单个渎职行为转向多个执法环节渗透，多部门、多环节执法人员共同为同一事件或案件而渎职的情况时有发生。与单个渎职行为相比，后者更具规模性和疯狂性，社会影响更恶劣，社会危害性更大，特别是一些为小团体利益而实施的犯罪案件，往往参与者众多，手段疯狂，责任分散，打击处理难度大。

4、犯罪动机复杂。有确为“公”的，只是行为人执法观念、执法作风或执法水平和工作方法不对路，导致违法犯罪。但也有相当多的行为人完全是私心杂念作怪，在私欲驱使下弄权渎职。如乡镇干部实施侵权犯罪的目的多为完成罚款和收缴税费，基层司法人员实施侵权犯罪的目的则多为抓嫖抓赌，利益驱动是一般渎职侵权犯罪的主要动机。如双峰县公安局某派出所所长、副所长、干警多人因违法“创收”引发的非法拘禁、玩忽职守、徇私枉法系列案。该案系由村民趁生日的机会邀几个亲友在自家屋内打5分钱一“胡”的字牌引起，结果被派出所以赌博的名义搜身、上手铐、留臵，并强行罚款、连续拷打，致当事人大小便失禁并数度昏迷。县检察院立案后，又相继查出该所有关人员严重不负责任，致使被留臵人员死亡，以及徇私枉法、以罚代刑等一系列犯罪事实。

5、犯罪手段多种多样，社会影响恶劣，社会危害性极大。渎职侵权犯罪是一种典型的弄权渎职行为，其作案手段花样百出，无论是个案造成的损失数额还是涉案人员的级别都有很大提高，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失，严重危害社会主义市场经济秩序、严重侵害广大人民群众的切身利益，也严重损害了国家机关工作人员形象，损害党和国家机关的公信力，危害后果极其严重。如娄底市某副市长（副厅级）滥用职权案。2002年-2003年11月，该副市长在兼任市住房公积金管委会主任期间，违反住房公积金管理及证券投资相关法律、法规，违背娄底市关于住房公积金只能购买一级市场国债的决定和管委会职责、议事规则，违法违规批准、指令市住房公积金管理中心用8200万元住房公积金投入恒信证券有限公司进行非法委托理财，造成巨大损失，受到法律追究。

二、引发渎职侵权犯罪的主要原因

1、少数基层党政领导和国家机关工作人员“执政为民”、“执法为民”意识不强，宗旨观念淡薄，缺乏对依法行政、文明执法的深刻认识。从近几年查处的案件看，最主要的是行为人对人民群众缺乏感情，法律意识不强，人权意识不强，对依法行政、文明办案重视不够，违法办案，野蛮行政，执法犯法。

2、少数国家机关工作人员作风官僚，私欲泛滥，素质不高。一些国家机关工作人员有的作风不实，重大决策“拍脑袋”、想当然；有的私欲作怪，徇私徇情，“不给好处不办事，给了好处乱办事”；有的不注意工作方法，在执法和办案中，不认真宣传上级政策和法律法规，也不作细致的思想政治工作，说脏话、办粗事，办事不讲程序，办案不讲文明；有的对待群众“冷、硬、横、推”，稍作辩解，便以“刁民”论，动辄打人抓人，不可一世。

3、个别行为人为“工作”急功近利。一些地方和部门的领导为了体现政绩，保住“乌纱”，完成计划生育、收缴税费等工作中搞“短、平、快”，只注重结果，只求按时完成目标任务，不管群众愿意不愿意，也不区分情况，凡事搞“一刀切”，方法简单，行为过激，侵权行为屡有发生。

4、少数群众行为偏执，甚至无理取闹，激化矛盾。在国家机关工作人员依法行政和正常司法的过程中，也有极少数群众为了个人私利而不服管理，行为偏执，企图逃避应尽的义务，甚至无理取闹、胡搅蛮缠，百般挑衅，激化矛盾。在个别案件中，这方面因素也是引发职务侵权行为的重要诱因。

三、当前查处渎职侵权犯罪的突出困难

由于渎职侵权犯罪的主体是国家机关工作人员，对象特殊，且又是在执行公务过程中发生的行为，容易与“工作失误”相混淆，并引起各方面的同情和庇护，故查处案件往往困难重重。

1、案件受理渠道不畅。由于此类案件主体多是掌握一定权力的司法人员和老百姓的“父母官”，当事人遇到这类问题往往“怕”字当头，忍气吞声，举报热情不高。由于宣传力度不够，有的群众事发后不知道应到哪个机关举报，有的被害人到其他机关上访、控告，几经周折才转到检察机关，造成案件失泄密，证据流失，可查性减弱。

2、办案干扰多，阻力大。渎职侵权犯罪往往都是在“工作”中实施的，很容易与“工作失误”相混淆，特别是在多人共同实施的非法拘禁犯罪案件中，一些领导干部也直接决策了拘禁他人的犯罪活动，而上级领导往往以“为了工作、动机是好的、要保护干部的积极性”为由，对办案横加指责，百般阻挠。加之行为人苦心经营、刻意编织的关系网、“保护伞”往往与之利害攸关，一旦案发，包庇掩护者有之，干扰阻碍者有之，说情请托者有之，大大增加了查处的难度。

3、犯罪行为专业性强，犯罪主体反侦查能力强，导致案件查处难。此类案件的犯罪嫌疑人往往位高权重，阅历丰富，关系网复杂，他们有的深谙相关法律和政策，有的具有一定的反侦查能力，有的在实施犯罪前就已对行为后果深思熟虑，甚至还未实施犯罪就已筹划好犯罪后的退路，因此作案手段隐蔽诡秘，侦查机关难以发现和认定。

4、打击迟滞，处罚偏轻。“渎职侵权犯罪发现难，即使发现了，也侦破不了；即使侦破了，也惩罚不了；即使惩罚了，也都从宽处理了。”这是不少犯罪嫌疑人共有的侥幸心理。一般的渎职侵权犯罪案件，从立案侦查到侦结、起诉，直到法院审结，一个完整程序走下来，当年结案率不足50%。其主要原因是：不少犯罪嫌疑人每天都在同违法犯罪打交道，有的本身就是侦查人员，其反侦查活动具有较强的针对性。加上涉案当事人、知情人的恐惧心理和老好人心理，以及一些发案单位对检察机关的消极抵触情绪，给案件的侦破和证据的收集带来了极大的困难，案件往往难以在短时内侦查终结，而等到判决时，往往已时过境迁，起不到应有的警示作用。尤为突出的是，在此类案件的处理上，一些地方还普遍存在着“立案一阵风，处理宽又松”的现象，强调教育挽救的多，作不诉处理的多，适用缓刑、免刑的多，处理手段偏轻，打击不力。正是由于犯罪所获取的利益与应受惩处的风险之间存在着巨大的反差，严厉刑罚的震慑力往往被法网疏漏的侥幸心理所抵销。

四、预防和查办渎职侵权犯罪的对策

渎职侵权犯罪，严重亵渎了国家工作人员职务行为的公正性，侵犯了我国宪法所保护的公民的人身权利、民主权利和自由，为法所不容，必须采取切实有效的措施，坚决遏制犯罪的发生。

1、提高思想认识。要认识到，依法行政、保障人权是人类社会进步的标志，是落实执政为民、构建和谐社会、维护人民群众合法权益的需要；是落实宪法新精神和新要求、确立法治权威、确保国家长治久安的需要；是巩固党的执政地位、提高党的执政能力、树立党委政府良好形象和威信的需要；是维护社会大局稳定、优化经济发展环境、和在全社会实现公平正义的需要。而形形色色的渎职侵权犯罪却严重地损害了广大人民群众的合法权益，损害了党和政府的形象，与构建和谐社会的要求和现代法治精神格格不入，背道而驰。因此，只有下大力气惩治和纠正这类违法犯罪行为，才能更好地保护广大人民群众的合法权益，密切党和政府同人民群众的血肉联系，巩固党的执政地位。各级检察机关反渎部门将从构建和谐社会的高度，充分认识反渎工作的地位和作用，坚持把履行好法律监督职能作为服务和谐社会建设的基本途径，通过查办案件，依法规范社会行为，调整社会关系，化解社会矛盾，最大限度地减少不和谐因素，为构建和谐社会提供保障和服务。

2、加大惩处力度。刑罚的目的就是遏止和控制犯罪，惩罚手段是防控犯罪的根本保证。实践证明，依法严肃查办渎职侵权犯罪是遏制此类犯罪行为的有效良药，加强反渎职侵权工作，依法惩治渎职侵权犯罪是检察机关对执法活动和保障人权最强有力的监督方式，是强化法律监督的重要手段和有力保障。我国自古就有重典治吏的法律传统，在全面建设社会主义法治国家的今天，对渎职侵权犯罪更应坚持从严治吏原则，切实加大惩处力度，对可起诉可不起诉的应坚持起诉，可处刑可免刑的应坚决不判免刑，可判缓刑可不判缓刑的应坚决不判缓刑。同时，完善立法，执行新的渎职侵权犯罪追诉标准，发挥刑法的儆诫作用。各级检察机关要把查处渎职侵权犯罪案件作为“一把手”工程来抓，坚持原则，突出重点，依法严厉查处一批渎职侵权犯罪案件。要坚持“力度、效率、数量、质量”相统一的原则，对一些具有代表性和典型性、社会影响恶劣、人民群众深恶痛绝的侵犯人权犯罪案件，特别是危害司法公正、破坏土地资源和环境的渎职犯罪案件，危害司法公正的司法工作人员滥用职权、玩忽职守和徇私舞弊、枉法追诉、枉法裁判、执行判决裁定失职渎职犯罪案件；与黑恶势力相牵连、相勾结，充当黑恶势力“保护伞”的犯罪案件；徇私舞弊不移交刑事案件案、帮助犯罪分子逃避处罚的犯罪案件；国家机关工作人员利用职权实施的非法拘禁、非法搜查、刑讯逼供等侵犯人权的犯罪案件；国家机关工作人员滥用职权、玩忽职守和非法征用土地、非法低价出让国有土地使用权等破坏土地资源和造成环境严重污染的犯罪案件；重大安全责任事故中的渎职犯罪案件；发生在食品卫生、商品质量检验检疫、税收征管、环境监测、社会保障、工程建设、征地拆迁、国企改革等直接涉及群众利益的渎职侵权犯罪案件等等，要坚决从重从快立案一批、起诉一批、判决一批，以实际办案成果来体现党委政府尊重和保护人权的信心和决心。要注重新领域、新罪名案件的查处，认真分析本地区的政治经济特点，开展有针对性的调研活动，强化对新领域相关知识的学习，拓宽线索来源渠道，扩大视角，加强对新领域、新罪名的线索评估，力争办案领域更加广泛和深入。要坚持法律面前人人平等的原则，把刑法规范作为衡量罪与非罪、此罪与彼罪的唯一尺度，无论案件涉及到谁，无论其职务有多高，关系有多广，只要其触犯刑律，就要严肃查处，决不姑息，决不允许法外特权的存在。

3、加强内外协调。查处渎职侵权犯罪存在着发现难、取证难、处理难问题。因为渎职侵权犯罪多发生在国家机关职务活动运行过程中，相对隐蔽性强，知情者少，有些案件是内外勾结，慷国家之慨，知情者同时又是受益者，一般不会出来举报。因此，发现犯罪很难，还有相当的渎职犯罪没有被发现。反渎职侵权犯罪涉及的42种罪名，被依法查处的不很多，一些新罪名或新领域甚至尚未触动或触动不深。个别基层党政部门负责人从本地、本部门利益出发，过分强调保护干部的积极性，忽视法律规定，忽视国家和人民群众生命财产的损失，不把违法当违法，不把犯罪当犯罪，瞒案不报、压案不查，也是造成案源不畅，查处不力的重要原因。因此，要结合近年来查处的有影响、有震动的大案要案，强化舆论引导，深入宣传检察机关反渎职侵权工作的职能、性质、管辖，以及在促进依法行政、维护司法公正、服务社会主义和谐社会建设中的职能作用，宣传各级检察机关反渎职侵权部门查办的渎职侵权犯罪精典案例、工作成果，总结、宣传办案工作中涌现出来的先进典型、成功经验，宣传高检院修订实施的《关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》，进一步明确受案范围、举报方式、移送程序、办案规程等内容。各级党委特别是一把手要切实加强领导，旗臶鲜明地支持检察机关严格执法，依法办案。各级党委政法委更要积极主动为检察办案出主意，想办法，为办案开辟“绿色通道”，为办案壮胆撑腰。各级人大要切实强化监督，旗臶鲜明地要针对渎职侵权犯罪案件办案阻力大、干扰多的实际情况，积极主动地为办案鼓与呼，为办案挑担子、堵门子、喊号子，为办案创造良好的执法环境。各级党政领导机关、行政执法机关和司法机关要紧密配合、积极支持检察机关深入查办渎职侵权犯罪案件。要在国家机关工作人员中开展广泛深入的宣传教育，正确认识渎职侵权犯罪的危害性，切实增强其依法行政和公正司法的自觉性，让大家认识到对单位内部少数“害群之马”的查处，并不是检察机关有意“找岔子”，也不是给单位“抹黑”，而是为了纯洁执法队伍，规范执法行为，是为单位“洗黑”。因此要无条件地支持检察机关依法办案，凡为办案设臵阻力、为办案对象说情、无端干扰办案的，一经发现，不论是谁，都要依法依纪严肃查处。

4、注重犯罪预防。要有针对性地加强对两大系统国家工作人员的预防。一是加强司法系统渎职侵权犯罪预防，促进公正司法。二是加强行政执法人员渎职侵权犯罪预防，促进依法行政。当前必须坚持打防并举，标本兼治，通过积极有效的犯罪预防工作来减少和防止渎职侵权犯罪的发生。要建立健全具有权威性的预防工作领导机制和协调有效的内部工作机制，完善社会化预防网络，搞好在党委领导下的预防工作“大合唱”。检察机关要结合办案，积极开展预防犯罪工作，做好个案预防、专项预防和行业预防。对查办的典型案件要认真进行分析，深刻剖析发案原因、特点和规律，针对制度、管理、监督上的薄弱环节和漏洞，积极提出预防对策，协助有关部门、单位及时采取补救措施，遏制职务侵权行为的发生。要积极探索，大胆尝试，建立渎职侵权犯罪预测预警系统，扩大预防工作影响力。具体要求是，在对渎职侵权犯罪个案信息分析研究的基础上，总结出犯罪形成的原因、特点和规律，对犯罪高发和犯罪潜在因素严重的行业和领域，或者一定时期、一些系统带有苗头性、倾向性的问题进行剖析，划分警戒级别，利用预警消息发布会、预防警示通报会、预防决策建议等工作平台，向社会和单位发布预防警报，通过对犯罪信息的预测预警来提升预防效能，从源头上遏制渎职侵权犯罪的发生。

（本文作者：曹运伟，娄底市人民检察院副检察长； 胡志泽，娄底市人民检察院办公室主任 邮编417000）