【西方行政学说】形成性考核册作业答案_西方行政学说作业答案
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西方行政学说形成性考核册1答案
题目：什么是行政学?如何理解政治与行政的二分? 联系实际例子：
个人准备的提纲：
一、古德诺阐述的政治与行政二分法
1、政治与行政的功能
从分析国家的主要功能出发，古德诺指出作为政治实体的国家的行为，既存在于对表达其意志所必需的活动中，也存在于对执行其意志所必需的活动中。所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能，无论政府体制之间的差异如何。在所有的国家中也都存在着分立的机关，每个分立的机关都用它们的大部分时间行使着两种功能中的一种。这两种功能就是：政治与行政。
古德诺认为，政治的功能主要于对国家意志的表达有关，它不仅涉及到决定谁最根本地，谁其次地和谁代理地表达国家意志等国家主权和政府体制问题，还与决定采取何种方式表达国家意志有关；其次又与国家意志的执行有关。因此政治的功能包括制宪、立法、政府官员选举，以及对国家意志执行功能的控制。
执行国家意志的功能古德诺称之为行政。在他看来，行政既是司法的，又是政府的。由于立法机关不可能把所有的国家意志都表达得非常清楚而不会产生争议，而这种必然会产生的争议又必须在执行之前得到解决。因此，为了方便起见，国家意志的解释权通常被委托给某种多少独立于立法的机关，这种机关通常被称作司法机构，而司法机构的这种非立法活动通常就叫做司法行政。古德诺把司法方面以外的行政功能叫做政府行政，并将政府行政功能细分为三种：一种是行政的准司法功能，这种功能存在于司法与政府行政之间的分界线上，其职能与司法行政功能相似；第二种功能是执行功能，其职能就是执行已表达出来的国家意志，即法律；第三种功能是统计和半科学的功能，其职能主要是从事行政技术性工作。古德诺还进一步将行政执行功能区分为
高层行政执行功能和具体的行政执行功能两种。而进行这种区分是为了说明政治与行政分开的可操作性。古德诺认为，政治应该对高层行政功能有较多控制，而对具体行政则应少控制，以利于提高行政效率。
2、政治与行政的协调
古德诺在阐释了这两种功能并在两者之间做出区分的同时，进一步对政治——行政二分法加以论述。他认为政治与行政的分离是相对的，不是绝对的。分离不是脱离，不可想象脱离政治的行政，也不可想像没有行政过程的政治。我们可以看到，美国的政治体制在很大程度上是建立在蒙德斯鸠三权分立的原则及其推论的基础上的，“这一理论原则要求存在分离的政府机构，每个机构只限于行使一种被分开了的政府机构。然而分权原则的极端形式不能作为任何具体政治组织的基础。因为政治功能的行使可能不只委托给政府中的某一个或某一套机构，而任何一个机构或一套机构也可能不只限于行使这一种功能。因此，实际政治的需要要求国家意志的表达与执行之间协调一致。”在建立与政治相分离的行政系统的时候，必须强调政治与行政之间的协调。为了求得这种协调，“就必须或者牺牲掉国家意志的表达机构的独立性，或者牺牲掉国家意志执行机构的独立性”。而“民治的政府要求执行机构必须服从表达机构，因为后者理所当然地比执行机构更能够代表人民”。因此，表达国家意志的机关必须对执行这种国家意志的机关进行某种控制。也就是说，政治必须对行政有一定控制。“因为没有这种控制，有条理有进取的政府是不可能存在的，但这种控制必须有一定的限度”。“如果控制扩展得超出了这一限制”。“如果控制扩展得超出了这一限制，它就会立刻失去其存在的理由”。这种过度控制不仅会妨碍有效的行政执行功能，而且还会损害建立这一控制的目的，使国家意志形式上的真正内容相违背，阻碍人民自发地表达自己的意志。由此，古德诺得出结论，必须找出这种必不可少的控制的恰当限度以实现二者间的协调。
古德诺认为政治与行政取得协调的基础是政治对行政的适度控制。这种适度控制可以通过“机构”和“官员”两方面来实现。就机构而言，政治与行政的控制应当仅限于狭义的执行性机构，其他诸如司法、准司法、统计和半科学性质的政府机构都应当保持自己的独立性，不受政治的影响。另一方面，从官员这一层次来讲，执行性官员（只须最高级官员）从属于政治，保证政治对行政的控制，他们随政党共进退，其余的行政官员应是不受政治影响的常任文官，以保证行政的高效。
与此同时，古德诺还指出，行政组织与政党的关系也要保持适度的平衡，因为在政党力量强大而行政体制软弱的情况下，政治对行政过度控制，行政组织会被利用来实现政党的目的而妨碍国家意志的自由准确的表达。反之，又会有利用行政组织对选举的控制权来影响国家意志自由表达的危险。因此，只有保证政治对行政的适度控制，才有可能实现民治政府和高效行政。
二、对古德诺政治与行政二分法的评价 毫无疑问，对政治行政二分法的系统论述应归功于古德诺。他不仅在威尔逊的基础上作了进一步的阐释，而且对政治与行政的协调以及如何实现这种协调提出了（针对美国的现状）可操作性的措施和简介。“值得注意的是，政治与行政两分法的观念也容易给人一种错觉，似乎政治与行政是政府的两种相互独立、相互平衡的活动。”这种错觉就是我们开始所看到的那种说法。同时“古德诺在《政治与行政》中提出的相当多的一部分思想都是现代西方国家行政理论的重要组成部分。”
以此观之，古德诺的二分法中渗透了西方社会传统和工业时代（当时）的价值诉求——民主与效率。而这一双重价值至今仍是世界上大多数国家的追求。综观行政发展的历史研究及主流行政学理论体系的建构及实践方案的设计都是在政治与行政二分的前提下进行的。这种二分法不但是针对当时美国流行的政党分赃而提出的一种对策，而且是针对当时资本主义经济的飞速发展引起的国家政治体制变动的一种回应。实践证明他确实较好地缓和了资本主义国家在发展中产生的民主与效率冲突的矛盾。二分法以民主选举、政党政治来保证和体现民主；而以政治中立、具有专业技术、职业生涯的文官保障效率。民主和效率便天然地统一了起来。而后期新公共行政在对二分法批判的基础上，倡导的以社会公平为价值取向，效率次之的观点，在本质上并不与古德诺论述的二分法理论相矛盾。只不过，新公共行政学派根据当时现实的需要，对古德诺提出的民治政府和效率行政（无等级次序之分）的双重价值作了一个位置的编排。在上个世纪八〇年代又兴起的新公共管理运动的价值体系中也作了类似的变动。其实古德诺的二分法犹如韦伯的科层制（或称官僚制），它是一种“理想类别”，是一种理论对实践衡量的标杆（价值尺度），而现代社会发展仍然摆脱不了这把尺子。
正确理解和评价政治与行政二分这一观点，既有助于我国行政学理论的健康发展，又有助于我国在政府管理实践中合理地处理政治与行政的关系。
小组讨论后形成的提纲
从西方行政学的鼻祖威尔逊在其论文《行政学之研究》中提出政治与行政二分法后，古德诺对其进一步阐述与发展，接着众多学者对其进行反思与批评，比如，“尽管西蒙猛烈地抨击传统行政学的政治与行政二分法和所谓的行政原则，并提出一种以决策为中心的行政理论，但他最终并未摆脱传统行政学框架的束缚。”
一、政治与行政二分法的提出与发展
行政与政治二分法观点的主要代表人物是美国学者威尔逊和古德诺，威尔逊在《行政学之研究》一文对行政与政治的差别加以了阐述，他认为：“行政管理是政府工作中极为显著的一部分，它就是行动中的政府；它就是政府的执行，政府的操作，就是政府工作中最显眼的部分，并且具有与政府本身同样悠久的经历。……行政管理是置身于„政治‟所特有的范围之外的。行政管理的问题并不是政治问题，虽然行政管理的任务是由政治加以确定的，但政治却无须找麻烦地去直接指挥行政管理机构。政治是„在重大而且带普遍性的事项‟方面的国家活动，而另一方面，„行政管理‟则是„国家在个别和细微事项方面‟的活动。因此，政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情。政策如果没有行政管理的帮助就将一事无成‟，但行政管理并不因此就是政治。”古德诺第一次从政府功能区分的角度明确提出政治与行政是政府的两种不同功能。在《政治与行政》一书中，指出“在所有政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能，这两种功能分别就是：政治与行政。”在政治与行政二分法提出的基础上，韦伯从组织体制的角度提出了官僚制理论，继而出现了泰勒的科学管理理论和法约尔的一般管理理论，在一定程度上加强了政治与行政二分法的合理性。
二、政治与行政的关系是密不可分，行政过程充满政治因素 古德洛在《政治与行政》一书中这样论述：“所谓政治，是国家意志是表现，也是民意的表现和政策的决定。它是由议会掌握的制订法律和政策以表达表达国家意志的权力。所谓行政，是国家意志的执行，也是民意的执行和政策的执行。”这就是著名的政治与行政两分法的论点。这样，古德诺就否定了立法、司法和行政的三分法，而代之以政治与行政的二分法。
三、正确看待政治与行政之间的关系的若干思考
（一）政治对行政的适度控制是政治与行政协调的重要基础。
政治与行政取得协调的基础是政治必须对行政取得某种形式的控制。这种控制可以通过法定的制度来达到，比如，英国的内阁对议会负责的体制。在英国，人民通过对议会的控制达到他们对国家意志表达的控制后，他们就立刻着手使议会对被委以国家意志执行的政府机构有一种控制权。或者这种控制可以通过法外途径来实现，比如美国的政党控制行政的机制。美国是政党，正像他们热衷于按照必须以表达国家意志为准则，选举具有明显的政治色彩的团体那样去进行行政和执行官的选举。政党制度由此保证了政治功能与行政功能之间的协调，而这种协调是政府成功地开展工作所必须的。不过，我们在认识到政治必须对行政实施控制的同时，也必须注意到这种控制有一定的限度，应该使这种控制扩展到国家意志的表达与执行之间产生非常需要的协调为止。如果控制扩展超出了一定限度的话，它就会立刻失去其存在的理由。只有如此，真正的民治政府和有效的行政管理才能实现。
（二）行政的适度集权化是政治与行政实现协调的必要途径。
协调不仅取决于政治对行政的适度控制是问题，而且还取决于行政权利是必要集中问题。国家的分权，特别是中央和地方的分权，容易造成行政力量统一性的破坏，从而使国家意志表达是执行出现问题。要控制出现这种问题，只有通过行政权的集中这个唯一的途径。因为只有行政在一定程度上被集权化了，才能达到政治与行政功能之间的必要协调。
西方行政学说形成性考核册2答案
以“行为主义行政学”为主题，理论联系实际撰写一篇不少于1000字的小论文。
论传统的行政学研究方法
传统的行政原则并非科学的原则，而是行政谚语：西方行政学界在20世纪2、30年代普遍认为行政学是一门科学，从科学研究中可以引出一些行政原则，而且行政学家们曾提出一些至今仍为许多行政学者所提到的行政原则。西蒙认为，传统行政学家所提出的每一条行政原则都可以找到另一条看来同样合理的原则，虽然这两条原则导致相反的意见，但是在理论上我们却不能指出哪一条原则是正确的，因此，这些原则若同一般的谚语，虽然他们相互矛盾，但是它们彼此却可以并行不悖，所以这些“行政原则”并非真正的科学原则，他们只能被称之为“行政谚语”。
西蒙专门以人们常常谈到的“专业分工”、“统一指挥”、“控制幅度”和“根据目标、程序、服务对象、地点划分组织”等四项原则作了具体阐释。
分工原则：分工只是群体工作的本质，组织不论效率如何均需分工，因为两个人不能在同一时间、同一地点做同一项工作，分工只不过是不同的人在同一时间做不同的工作而已，所以分工并不是有效行政的条件；与此同时，专业分工原则与统一指挥原则也是相冲突的。根据前一条原则，学校的会计部门便应该听从其专业上级的指挥，而按照后一条原则，它则应该听从校长的指挥。在他看来，真正的统一指挥在任何行政组织中事实上都从不存在；
控制幅度原则：该原则显然与另一条人们常提到的组织层次应该力求减少的原则相冲突，缩小控制幅度势必会增加组织层次，同时提出控制幅度数为5、6或任何数字都是缺乏一定理由的；
部分划分：按照目标、程序，服务对象、地点划分组织的原则本身就是相互冲突的而且也没有明确的分辨标准，根据目标划分组织就必须牺牲按照过程、服务对象、地点划分组织的好处。
例如，某市政府的主要机构如民政局、教育局、建设局等是按照工作目标所划分的组织，各局都需要各种相同的总务、会计、统计、普通行政人员等，服务对象都是该市区的全体市民，当然也就失去了根据程序（即按照专业技术）、服务对象或地点划分组织的优点。再从另一个观点来看，该市的这种依据工作目标而划分的组织同时也都可以被视为是按照程序划分的组织，因为建设、教育等也可以说是达到市政府为市民服务这一总目标的各种方法，而从整个国家来看，这些组织也是地域组织，教育局主管该市的地区教育，建设局主管该市的地区建设，因此，一个组织到底属于上述四种组织中的哪一种，这取决于从哪一种观点来看，仅就组织本身则很难说它们绝对属于其中的哪一种组织。
传统的行政学研究方法既然只能得到谚语，而不能得出行政原则，因此在研究方法上就必需寻求新的途径，即只有提出新的研究方法才能建立真正的行政原则，这便是西蒙将传统的行政原则称之为行政谚语的真实含义所在。
西方社会科学界行为主义运动的基本精神就是对传统社会科学各学科的传统研究方法及其所得结果的不满。西蒙从行政学的立场对传统行政学的研究方法及其所得结果的不满，也就是整个行为主义运动不满的一部分。
西方行政学说形成性考核册3答案
简答题：
1、新公共行政学怎样对传统行政学所谓“效率至上”原则进行反思和批判？
2、简述奎德所说的政策分析的过程。
论述题
2、德鲁克的目标管理理论有哪些基本内容？
答：目标管理又称为成果管理，它是在泰罗的科学管理和行为科学管理理论的基础上，形成的一套管理制度。它强调：“凡是工作状况和成果直接地、严重的影响着公司的生存和繁荣发展的地方，目标管理是必要的，而且希望经理所能取得的成就必须来自企业目标的完成，他的成果必须用他对企业的成就有多大贡献来衡量”。目标管理理论主要内容德鲁克认为：企业的目的和任务必须转化为目标，目标的实现者同时也是目标的制定者。首先，他们必须一起确定企业的航标，即总目标，然后对总目标进行分解，使目标流程分明。其次，在总目标的指导下，各级职能部门制定自己的目标。再次，为了实现各层目标必须权力下放，培养一线职员主人翁的意识，唤起他们的创造性，积极性、主动性。除此之外，绝对的自由必须有一个绳索——强调成果第一，否则总目标只是一种形式，而没有实质内容。企业管理人员必须通过目标对下级进行领导并以此来保证企业总目标，如果没有方向一致的分目标来指导每个人的工作，则企业的规模越大，人员越多时，发生冲突和浪费的可能性就越大。只有每个管理人员和工人都完成了自己的分目标，整个企业的总目标才有完成的希望。企业管理人员对下级进行考核和奖励也是依据这些分目标。他还主张：在目标实施阶段，应充分信任下级人员，实行权力下放和民主协商，使下级人员进行自我控制，独立自主地完成各自的任务。成果评价和奖励也必须严格按照每个管理人员和工人的目标任务完成情况和实际成果大小来进行，以激励其工作热情，发挥其主动性和创造性。
目标管理的基本理论
(1)目标管理是参与管理的一种形式。《管理学》指出管理是一门科学，也是一门艺术，他包括五大功能，而目标管理包含于控制功能。
(2)强调“自我控制”。任何员工都喜欢被看作被“领导”而不是一台永不停止的机器，目标管理的主旨在于“用自我控制”的管理代替“压制性的管理”。
(3)经理权力下放。经理不是一位体育教练，而是一位实干家。经理权力下放，有利于为职工创造一个舒适的工作舞台，而不是家长式的管理的氛围。现代文明时代任何人都主张推崇民主而拒绝独裁。
(4)效益优先。目标管理的目的就是体现效益。传统的管理方式，往往容易犯主观主义错误。
西方行政学说形成性考核册4答案
运用公共治理理论，以“行政学的发展”为主题，撰写一篇不少于1500字的小论文。
公共治理理论哲学基础及行政学的发展发展
20世纪90年代以来,中国的哲学界、政治学界、行政学界、法学界和社会学界都开始使用治理(Governance),这一概念以取代统治(Government)来描述政治体制的延续与社会公共秩序的维持。追溯这一概念表达转变的源起与发展势必要涉及行政学的产生与西方公共治理理论哲学基础的演进。
一、任何一种理论的产生都源自社会发展的需要和基于人类认识的积淀,社会治理理论的最初发轫是行政学与政治学的分离,学术界一般把威尔逊于1887年在《政治学季刊》上发表的《行政学之研究》一文作为这一分离的象征。
威尔逊认为行政与政治不同,“行政管理的领域是一种事务性的领域,它与政治的领域的那种混乱和冲突相距甚远。„„行政管理是置身于‘政治’所特有的范围之外的。行政管理问题并不是政治问题。”同时他又提出:“执行宪法比制定宪法还要困难”,因此,“应建立一门行政科学力求使政府不走弯路,避免杂乱无章、不成体统的现象,加强并纯洁政府机构。”威尔逊在理论与实践的基础上提出政治与行政二分原则并提出建立一门行政科学正是为了克服政府的低效运行与腐败,是适应社会发展的需要。古德诺在威尔逊的基础上进一步对行政学的哲学基础展开了论述,他在1900年出版的《政治与行政》一书中提出,政治是国家意志的表达,而行政是这种意志的执行。“在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能,即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能。在所有的国家中也都存在着分立的机关,美国分立的机关都用他们的大部分时间行使着两种功能中的一种。这两种功能分别是:政治与行政。”
古德诺还认为行政不应受到政治权宜措施及政党因素的影响。这是其后罗纳德·怀特、马克斯·韦伯、H·西蒙等具体探索行政规律的基础。如果说威尔逊等人的政治与行政二分原则为行政科学确立了哲学基础的话,那么公共行政科学化、技术化的道路则是由马克斯·韦伯开拓出来的。正是其从对科层制(官僚制)问题的研究中抽象出公共行政的工具理性原则,并对公共行政的体系进行了明确的形式合理性设计,现代行政科学范式才得以真正建立。在马克斯·韦伯的理论信念中,对于政治来说,行政作为政治的工具,它的唯一追求就是效率。合理性的现代官僚制正是适应行政发展的效率需要而形成的基于明确的技术化、理性化和非人格化的权威型层级管理体制。
在马克斯·韦伯及其追随者的理论视野中,官僚政治追求最大效率、最优化、合理化,而这恰恰是资本主义社会的基本精神。合理化的发展必将导致行政管理的加强和社会体制的科层化。因而,熊彼特预言,未来将由于领取薪金的职员的增加而出现的“官僚政治”会取代资本主义文明。另一方面,他们又认为,国家是维持合法性暴力的、垄断的强制性机构,即国家的职能在于通过强制性政治统治提供社会秩序。官僚制正是实现国家功能的工具,正是由技术官僚所构成的官僚体系和官僚制,成了运用统治权的组织和形成统治的强制性机构。他们反对把国家政治职能社会化从而使国家变得软弱无力的倾向,主张建立一个强大的“完美国家”。
二、西方社会在20世纪20年代末遭遇了资本主义有史以来最严重的世界性经济危机(1929-1933)。为摆脱经济危机,美国出现了罗斯福“新政”,其实质是政治发展在一定程度上反映生产力的发展要求,调整社会治理中一些原有的制度安排,其表现是在一定程度上关注广大劳动者权益(包括政府规定劳动者最低工资、保护一定限额的银行存款、强化工会的作用、工会代表劳动者与资方谈判劳动合同、政府通过加税和赤字为劳动者提供一定福利与社会保障等)。
20世纪50、60年代,由意识形态支撑的资本主义社会制度合理性急剧丧失,西方社会政权急需寻找现实合法性。“合法性意味着某种政治秩序被认可的价值„„统治秩序的稳定性也依赖于自身(至少)在事实上的被承认。”也就是说,现实合法性的确立只能依赖建立于至少在一定程度上顺应历史发展的潮流、倾听并满足公众期待的统治。
正是在此历史背景下,西方政治学家如亨廷顿、行政学者如Waldo等对威尔逊以来建构起来的基于政治行政二分原则的社会治理模式和理论提出了批评,特别是对政府的价值中立表示怀疑,对政府的效率目标的合法性不予认同。1972年Waldo同其学生等33位行政学者提出的《黑堡宣言》被认为是新公共行政学派形成的重要标志。该学派强调行政科学研究应注重自身的哲学基础,应具有价值观。新公共行政学派还认为,政府在为社会提供秩序的过程中除了要促进生产力的发展(主要通过提供制度安排)和具有效率(通过完善官僚体制)之外,同时还应解决制度正义(主要体现在社会制度符合历史发展规律)与社会平等(主要体现在关注弱势群体,缩小社会贫富差距)。
20世纪60年代末以来,新公共行政学派的理论在一定范围和一定程度上应用于实践,著名的如英国工党70年代执政以后实行的国有化改革,欧洲社会民主党的福利国家改革以及美国上世纪六、七十年代的一系列社会改良。客观地说,这些社会改良在一定程度上缓解了政治合法性危机,但由于这些政权在现实的执政环境(Policy Context)中不可能真正实现制度正义与社会平等,同时由于历史与现实因素的影响,这些社会改良在现实的政治运行中又产生了一系列新的社会问题,如国有化企业效率降低、公共行政中人浮于事、社会创新动力不足,形成了效率缺失。
20世纪80年代以来,以撒切尔主义和里根革命为代表的西方社会公共治理模式发生了重新转向注重政府效率和加强经济运行的竞争性的方向,在行政科学研究上的反映就是新公共管理学派的诞生。新公共管理学派在总结实践经验的基础上,以公共选择理论、代理人理论、交易成本理论、新制度经济学理论、供给学派、货币主义和理性预期学派等保守主义经济学或新自由主义经济学为理论基础,强调市场导向作用。不断开拓政府运作的效率模式,主张政府机关要效法企业界,追求效率,形成了诸如民营化理论、BOT模式、政府再造、社区主义和第三部门(NPO)等技术操作层面的理论。
然而,无论是新公共行政学派及其实践抑或是新公共管理学派及其实践并未能真正解决效率与公平问题,西方社会公共治理理论的最新发展表现为以吉登斯(布莱尔New Labor Party的导师)为代表的“第三条道路”,吉登斯试图调和效率与公平的关系,并企图二者兼顾。从布莱尔新工党政府的执政效果来看,新公共治理理论在英国的实践效果并不理想。
三、西方公共治理理论的演进是建立在对其公共治理实践的总结与其对自身社会治理环境的恰当把握基础上的。西方公共治理理论的演进及其哲学基础嬗变的过程,可以给我们的政治发展路径选择提供以下启示: 政治与行政的分离是历史发展的过程。在赶超型的现代化社会转型过程中,保持政权的权威与对社会资源的有效调控能力是社会顺利转型的关键。我国政治发展是一个长期而艰苦的转型过程,当前我国的政治体制改革应该坚持渐进式改革,即总体格局不变,保持权力权威的相对统一,逐步进行结构功能调整,主要包括党政基本分开、精简执政机构和人员、积极推进政府依法行政、加强对权力的内部监督、重点加强政府的公共治理能力,为政治发展的下一步即政治体制转型做准备。
法治社会的建立必须以公民意识为支撑。从法治规范的对象而言,现代法治理念的提出源起于对国家政治生活的依法治理,进而发展为对市民社会依法治理的技术化和工具化。在我国政治发展过程中,严格意义上强调法治是近代才开始出现的。在这段历史中我们谈及法治,在为国家转型搭构制度性框架时,总要面对国家转型所带来的一系列紧张与冲突,比如中西文化之间的冲突、传统与现代的冲突、国家与社会关系的重构、效率与公平的双重目标权衡、社会阶层利益的分化与冲突等,这一切导致我们在强调法治时,往往更注重规制对社会治理的工具性价值,却忽视了其实质含义与运作要求。在我们日常语境中,法治更多地意味着对社会的管治要依法行事,即对社会的依法治理。以西方法治的发展作为参照系,中国的法治发展强调对社会的依法治理先于对政治的依法治理,是传统社会治理方式的精致化。法治目标的达成不是凭藉社会发展的理想模型进行理论设计的结果,而是在社会生产力不断发展的基础上,在全社会公民的权力义务意识、法律意识(遵纪守法)普遍增强和制度安排的正义性得到保障的前提下长期发展的结果。在社会生产力不断发展的基础上培育法治文化是我国行政改革的重要基础。法治对正处于现代化转型的我国而言,将是一个随着社会生产力不断发展而长期发展的过程,是政治发展追求的目标。
社会治理的转型以市民社会的形成为前提。西方社会公共治理模式中的政府———第三部门(非政府组织)———市民社会(基层自治)三位一体的社会治理结构是其历经几百年社会变迁的结果。以农村社会治理转型为例反观我国的现实,我国在农村推行村民自治过程中面临的一系列问题正是社会发展现实与社会治理方式不协调的反应。改革开放以来,尤其是20世纪90年代以来,我国农村地域分化(发达地区与落后地区)、农民群体内部阶层分化、职业分化日益加剧,城乡分隔治理导致的城乡分裂的状况进一步加大,农民在经济状况、社会地位构成、社会凝聚力、利益一致性、政治热情、政治参与度和政治参与方式(制度性参与与非制度性参与)等方面都存在很大差异。与此同时,由于全国中西部地区逾1亿农村青壮年劳动力游走于城乡之间,城市文化和生活方式对中西部乡村的辐射作用日益凸现,农村的落后与农业步履维艰的现实同东部发达地区城市的欣欣向荣形成鲜明的反差。这一切相互冲突、相互影响的因素都对农村的社会治理提出了新的要求。首先,我国农村社会治理必然要适应变化了的现实和不同地区的状况,符合社会发展的规律;其次,我国农村社会治理方式必然是多种多样的。
从现实的运作效果看,村民自治在沿海发达地区比中西部落后地区要好,其中一个很重要的原因在于村民自治在中西部落后农村地区缺乏社会环境的支持。而另一方面,村民自治的推行有可能使基层政权放松政府应担负的责任,我国政府规定的9年制义务教育在一些落后的农村地区已演变为农民的自我教育,农村社会秩序供给也被某些地方政府“下放”给村民自己,而农民却缺乏维护自身合法权益的制度安排或是实现途径。由于农民掌控的社会资源极其有限,农民的非制度政治参与数量上呈现上升趋势、形式上呈现一定的组织性。其中,农民非制度政治参与的组织化趋势与村民自治有较高的相关性,如何在农民逐步认识到自身权益的过程中逐步增加对农民的社会资源供给以保障制度正义是当前农村社会治理转型过程中必须高度关注的问题。
