《村民委员会组织法》修订建议书_应急预案修订建议
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《村民委员会组织法》修订建议书
作者：北京大学法学院人大与议会研究中心 来源：人大与议会网 来源日期：2010-2-5 本站发布时间：2010-2-14 9:37:00 阅读量：1104次
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尊敬的全国人大常委会法制工作委员会：
《村民委员会组织法》是中国基层民主自治的重要法律保障，村民自治直接关系到中国广大农村的和谐与可持续发展。目前，农村征地拆迁纠纷及各种群体性冲突，归根结底都是村民自治不完善造成的;如果不能从制度上有效保障村民自治，中国农村将永无宁日。鉴于1998年施行的《村委会组织法》在村民自治实践中确实存在一些亟需解决的问题，修订《村委会组织法》非常必要及时，但是全国人大公布的修订草案中有些规定还需要进一步斟酌商榷。北京大学法学院人大与议会研究中心在征集、吸收和归纳专家意见基础上，对《村委会组织法》的修订草案提出如下意见，仅供参考。不当之处，尚请指正。
此致
敬礼!
北京大学法学院人大与议会研究中心
二零一零年一月二十八日
《村民委员会组织法》修订建议书
北京大学法学院人大与议会研究中心
基于以下理由，我们对《村民委员会组织法》修订草案(以下简称“草案”)提出如下修改建议。
一、总则
1.进一步明确村民自治主体
虽然《村委会组织法》规范的主要对象是村委会，但是村委会并不是村民自治的唯一主体，村民会议和村民代表会议也发挥十分重要的作用，但是总则完全没有提到这两个重要机构。建议总则在适当地方增加村民会议和村民代表会议的内容，以凸现它们的重要作用，譬如在草案第一条“发展农村基层民主”之后加入“充分发挥村民会议和村民代表会议的重要作用”。
2.明晰村委会的设立原则
设立村委会的主要目的是“根据村民居住状况”，便于村民自治。然而，目前有些行政村由几个自然村合并而成，规模过大、召集会议困难，不利于村民自治。其实中国的自然村才是共同利益团体，土地等资源都是以自然村为基础。许多行政村建立在“人民公社”时期生产大队的基础上，实际不是真正的共同利益主体，不仅开会困难，讨论问题也很难形成一致决议。
因此，建议在草案第三条增加“村委会的设立应主要以自然村为基础”。
3.和谐处理农村“两委”关系
村党支部和村民委员会之间的权力关系和职能分工是决定村民自治是否得以有效落实的重要问题，权力界定不明晰必然产生“两委”矛盾、损害农村和谐并削弱村民自治。根据中央十四号文件和十六大、十七大报告的精神，村党支部应对村民自治发挥领导核心作用，具体表现在保证宪法、《村委会组织法》和相关法律制度的落实，保障广大村民实践民主自治的权利，支持和鼓励优秀党员竞选村委会的活动，监督村委会权力的行使等方面，但是不直接干预村委会履行日常职责。
由于草案第四条已经明确规定村党支部“发挥领导核心作用”，建议将草案第四条中“领导和支持村民委员会行使职权”细化为“支持和监督村民委员会行使职权”，从而使“两委”关系和村党支部的职责更加明确。
二、村委会选举
1.村委会定期选举
定期选举是民主的基本保障，《村委会组织法》也明确肯定了村委会的3年任期。虽然在这次修改过程中，有人提议将村委会任期增加到5年，理由是3年任期太短，村委会不熟悉情况，所谓“一年看，二年干，三年等着换”。然而，这种论点是没有事实根据的借口。中国农村本来就是一个“半熟人社会”，由熟悉候选人情况的村民选出熟悉本村情况的村委会，并不存在漫长的熟悉或预热过程;如果候选人对本村情况不熟悉，那么根本就没有资格当选为村委会成员。再说村委会如果受到村民拥护可以连选连任，也不存在以上所说“三年等着换”的问题。美国每个联邦众议员由大约30万选民选举产生，代表规模和范围比中国农村大100倍，但是众议员任期也只有两年(可以连选连任)，并不存在任内“不熟悉情况”的说法。村委会选举本身是一种村民评价和监督村委会行使职权的民主权利，村委会任期太长必然损害村民自治。因此，我们强烈支持草案维持村委会3年任期的规定。
然而，目前村委会选举由上级党政组织，村委会届满后定期改选在有的地方得不到保障，损害了村民自治的权利。虽然定期选举还没有成为中国各级政府的习惯，但是它对于培养基层民主素质具有十分重要的作用，而且也是目前农村完全做得到的。对此，建议《村委会组织法》修订草案第十一条统一要求各省实施细则明确规定各地农村的选举日期，在定期选举基础上组织村委会选举工作，并对定期不依法选举的有关个人或组织给予处罚。
2.村民选举委员会的产生
规范村委会选举和监督村委会权力的重要机制是村民选举委员会，为此首先要保证选委会经过民主程序选举产生。草案第十二条规定选委会由村民会议、村民代表会议或村民小组会议“推选”产生，不够具体明确，容易在实际操作过程中受到不正当操控。建议将草案第十二条中的“推选产生”改为“按照一人一票的原则选举产生”。
3.选民资格登记
修订草案第十三条修正了以往“一次登记、长期有效”的做法，规定了选民登记制度。这或许有助于促进村民行使民主权利的意识和提高选举质量，并保证村委会选举达到投票人数超过选民半数的要求，但是如果落实有偏差，也同样可能造成权力滥用和选举争议。草案第十三条似乎对不同类型的村民规定了不同的登记要求：(1)对户籍在本村且在本村居住的村民，草案似乎仍然沿用自动登记的做法;(2)对于户籍在本村但是登记或选举期间不在本村居住的村民，譬如在外打工的农民工，则要求其“表示”参加选举或委托投票;(3)对于户籍不在本村但在本村居住一年以上的村民，则要求本人提出申请并获得村民会议或村民代表会议同意。这些规定存在以下问题。
第一，由于草案并没有明确说明什么构成有效的“表示”，以上第二类情况容易产生歧义和争议，甚至鼓励选举委员会故意剥夺在外打工的农民工的选举权。譬如农民工从外地打电话表示将参加选举是否构成有效的“表示”?如何处理选举委员会没有通知或农民工没有接到通知的情况?如果双方对有关证据存在分歧，如何解决举证并解决选举资格争议?鉴于这一款的主要作用在于保证参选村民达到半数要求，但是可能产生不必要的纠纷，我们建议全国人大法工委调查农村选举的实际情况。如果达不到半数的村委会选举只是个别例外，那么就没有必要规定外地农民工登记;如果这种情况确实相当普遍，则需要进一步细化“表示”的构成要件。
第二，如果有必要进行选民登记，修订草案应明确规定登记期限是一个相当长的窗口(如三个月或选举前一个月的任何时间)，而不应该限于某一天，以免村民错失行使民主权利的机会。
第三，户籍不在本村的村民确实需要满足一定的居住期限才能获得选举权，但是由于选举权是基本宪法权利，对于维护村民切身利益发挥至关重要的作用，因而这类权利不能受制于村民会议或村民代表会议同意，否则必然造成剥夺外籍村民选举权的任意性。只要在本村居住一定期限以上，和本村发生了确定的利益联系，就应该有权行使民主权利。在国外，一般只要求移民在本地居住一年，就有资格参加地方选举。如果一年定居对于中国农村太短，可以提高到两年，但是这项权利一到期限就应该自动生效，而不应受到其他村民的主观随意限制。因此，建议删除第(三)最后一句;改为“凡是在本村居住两年以上的村民，自动获得选举资格。”
第四，草案第十四条规定，对登记参加选举的名单有异议的村民可以在名单公布3日内向选举委员会申诉，后者在3日内作出处理决定。由于选举名单本身就是由选委会公布的，仍由选委会处理针对名单的争议违背了“任何人不得做自己案件法官”的基本法治原则，至多只能纠正一些善意的错误，而不可能实质性规范和制约选委会的权力。选委会只能作为选举资格争议的初审机构，而不能被授权做出最终裁决。为了有效解决选举争议并保障村民选举权利，草案有必要规定适当的司法救济机制，至少让上级政府部门作为选举争议的复议机构。
4.贿选界定
草案第十七条规定了对不规范选举行为的惩罚，但是没有具体定义这些行为的构成要件。近年来，村委会贿选现象十分严重，有必要加以具体界定。根据美国法定义，任何人通过提供或承诺提供金钱或任何有价值的诱惑，达到诱使选民以特定方式投票或回避投票，即构成贿选犯罪行为。当然，这个定义也相当宽泛，具体界定只有通过个案实践，因而村委会选举争议的解决机制尤其重要。目前草案第十七条规定选举争议由县人大常委会和政府认定，“并责成有关机关依法处理”过分模糊，不利于村委会选举的法治化。
建议对于选举之前发生的贿选等违法现象，由县人大常委会在选举前及时作出认定;如有必要，可以推迟选举。如果村民对于选举过程存在贿选等舞弊行为并对选举结果提出异议，建议规定选举争议的司法救济机制，由法院受理并审查选举违法行为;如果舞弊行为确实可能改变了选举结果，应当宣布选举违法并组织重新选举。
三、村民会议和村民代表会议
1.村民会议的召集
村民会议是全体村民开会决定重大事项的机制，但是目前不少地方的村民会议难以召集开会，有的地方甚至一年不开一次村民会议。究其原因，有的地方是因为难以达到人数要求，有的地方则是因为村委会不愿意接收村民会议监督，因而拒绝召集开会。为了防止这种现象发生，在十分之一村民或三分之一村民代表提议而村委会拒绝召集的情况下，有必要规定独立的村民会议召集制度，譬如由选举委员会在村委会失职的情况下履行村民会议召集人的职责。建议草案第二十条明确规定，在村委会应当召集而拒绝召集村民会议的情况下，由选举委员会召集村民会议。
2.村民代表会议
由于不少行政村规模过大或居住过于分散，不易召集村民会议，修订草案将重要职责赋予村民代表会议。但是要让村民代表会议适当代表村民利益，必须规范村民代表会议的组成和选举方式。草案第二十三条规定村民代表会议由村委会成员和村民代表组成，其中村委会代表不超过组成人员的1/3，但是这种安排有可能造成村委会主导和控制村民代表会议，从而使村民代表会议监督制约村委会的功能名存实亡。譬如以25人的村民代表会议为例，村委会依法律规定最多可达到7人，而村民代表会议只要13人就可以满足开会的法定人数，其中村委会成员超过半数;更何况村民代表会议由村委会召集，后者完全可能仅召集支持其立场的村民代表。
我们认为，《村委会组织法》原先规定村委会列席村民代表会议(但不参与表决)的制度更为合理，建议删除“村民代表会议由村民委员会成员和村民代表组成，村民代表应当占村民代表会议组成人员的三分之二以上”，改为“村民代表由全体村民在村民委员会之外选举产生，多数村民代表选举产生村民会议召集人”。在原则上，村委会和村民代表会议都是由村民会议选举产生的两个独立机构，两者之间处于相互监督、相互制约的关系，因而在组成人员上不应该发生重叠。如果仍然采用村委会和村民代表会议合一的方式，那么至少要缩小村委会成员占村民代表会议的比例;在这种情况下，建议将上述规定改为村委会成员占村民代表会议组成人员的比例不应超过五分之一。
最后，草案第二十三条规定“村民代表由村民按每5户至15户推选一人，或者由各村民小组推选若干人”。这种推选方式过于随意，而且不符合宪法平等所内含的“一人一票”原则;为此，河北曾发生“划片选举”的猫腻，北京甚至发生过为了选举村民代表而闹离婚的事件。既然期望村民代表会议在农村基层自治发挥重要作用，就必须做到“以人为本”，保证村民享有选举村民代表的平等权利。为此，应适当划定产生村民代表的选区，并按“一人一票”的原则根据选区的村民人数分配代表名额。建议删除以上条款，改为“村民代表的选举实行一人一票、秘密投票、公开计票的原则，由每20至50名村民选举一人，或者由各村民小组选举和村民人数成比例的若干人”。
四、民主管理与法治保障
1.民主管理和民主监督的制度化
目前有些地方之所以发生村委会贿选等不规范现象，根本还是在于农村治理不规范，村委会权力不受制约，因而有机会利用农村土地等资源为自己牟利。要规范村委会选举，关键在于加强民主管理和监督机制。
虽然草案第二十九条规定了村务监督机构，但是还不够具体。建议明确规定由村民会议或村民代表会议选举产生选举委员会、议案委员会、财务公开和监督委员会等专门委员会，以分散和监督村委会权力。
2.村民自治的法治保障
草案第三十四条明确规定，对于村委会作出的侵害村民合法权益的决定，受害人可以向法院起诉。这是保障村民自治法治化的进步，但是草案没有规定基层政府非法干预村民自治的法律责任，而只是要求上一级政府“责令改正”。目前上级干预村委会工作的现象十分普遍，严重妨碍了村民自治，而草案目前的规定显然不足以纠正这种偏向。
建议草案第三十四条将乡镇干预村民自治的行为明确纳入行政诉讼范围，由上一级法院依法受理，或至少规定村委会或利益受到损害的村民有权向上一级政府申请行政复议。
最后，我们深感修改和完善《村委会组织法》事关数亿农民的切身利益和中国农村的和谐稳定，如此重大的责任要求立法者慎之又慎。鉴于这次修订草案征求意见的期限只有短短一个月时间，许多现实问题及其制度成因还有待进一步探讨，我们恳切建议全国人大常委会放宽征求意见的期限，适当放缓修改立法的步伐，深入实地调查并找到解决问题的根本对策，让《村委会组织法》真正保障村民自治的权利，为建设和谐新农村造福。
附：参与《村民委员会组织法》修订草案研讨会部分学者名单
郭道晖，中国法学会教授
蔡定剑，中国政法大学教授
赵树凯，国务院发展研究中心农村部研究员
董礼胜，中国社科院政治学所研究员
肖立辉，中央党校党建部教授
徐付群，乡镇论坛副主编
雷 弢，北京市社科院研究员
熊 伟，北京新启蒙研究所公民参与立法研究中心主任
罗 婷，英国伦敦政治经济学院博士
乔牧川，中国社科院政治学所博士
张千帆，北京大学法学院教授
联系地址：北京大学法学院，邮编100871。
