济宁市规范性文件制定和备案办法12.24_党内规范性文件备案

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济宁市规范性文件制定和备案办法

（草 案）

第一章 总则

第一条 为了规范制定规范性文件的活动，完善规范性文件备案制度，加强对规范性文件的监督管理，维护法制统一，促进依法行政，根据《中华人民共和国立法法》、《山东省行政程序规定》和《山东省规章和规范性文件备案规定》等法律、法规、规章，制定本办法。

第二条 本办法所称规范性文件，是指行政机关在法定职权范围内，按照法定程序制定并公开发布的，对公民、法人和其他组织具有普遍约束力，可以反复适用的规定、办法、规则等行政公文。

各级人民政府，市、县（市、区）人民政府办公室制定的规范性文件，为政府规范性文件。市、县（市、区）人民政府工作部门制定的规范性文件，为部门规范性文件。

第三条 本市规范性文件的制定、备案及其监督管理，适用本办法。

第四条 市、县（市、区）人民政府应当加强对规范性文件制定和备案工作的领导,建立统计报告、通报、检查等工作制度。

市、县（市、区）人民政府法制机构负责本级人民政府规范性文件的合法性审查，以及报送本级人民政府备案的规范性文件的备案审查工作。市、县（市、区）人民政府工作部门的法制机构承担本部门起草、制定的规范性文件的合法性审查。

第五条

规范性文件的名称，一般称“规定”、“办法”、“决定”、“细则”等。

规范性文件应当逻辑严谨，用语准确、简洁，条文明确、具体，具有可操作性。

规范性文件根据内容需要，可以分章、节、条、款、项、目。章、节、条的序号用中文数字依次表述，款不编序号，项的序号用中文数字加括号依次表述，目的序号用阿拉伯数字依次表述。除内容复杂的外，规范性文件一般不分章、节。

第六条

规范性文件的制定、备案，应当遵循下列原则：

（一）符合法定权限和程序，维护法制统一，保证政令畅通；

（二）坚持以人为本，保障公民、法人和其他组织合法权益；

（三）体现行政机关权力与责任相统一，促进政府职能转变和管理创新，提高行政效率；

（四）从实际出发，推动科学发展，促进社会和谐；

（五）坚持有件必备、有备必审、有错必纠。

第二章 制定主体和权限第七条 市、县（市、区）人民政府可以就下列事项制定规范性文件：

（一）执行法律、法规、规章的规定；

（二）执行上级行政机关规范性文件的规定；

（三）执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议；

（四）规范本行政区域的具体行政管理工作。

第八条 市、县（市、区）人民政府工作部门可以就下列事项制定规范性文件：

（一）执行法律、法规、规章的规定；

（二）执行上级行政机关规范性文件的规定；

（三）规范本行业、本系统的具体行政管理工作。

第九条 乡（镇）人民政府制定规范性文件，参照市、县（市、区）人民政府规范性文件的规定执行。

第十条 涉及两个以上政府工作部门职权范围的事项，需要制定规范性文件的，应当由本级人民政府制定政府规范性文件，或者由有关部门联合制定部门规范性文件。

部门规范性文件涉及群众切身利益，社会关注度高的事项，应当事先请示本级人民政府同意。

第十一条 市、县（市、区）人民政府派出机关制定规范性文件，参照部门规范性文件的规定执行。

第十二条 授权组织可以在法定授权范围内制定规范性文件。

第十三条 议事协调机构、政府工作部门的派出机构和部门内设机构不得制定规范性文件。

第十四条 规范性文件不得设定行政许可、行政处罚、行政强制等事项，不得违法限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，不得违法增加公民、法人和其他组织的义务。

规范性文件对实施法律、法规、规章以及上级规范性文件作出具体规定的，不得与所依据的规定相抵触。

第三章 立项和起草

第十五条

制定对公民、法人或者其他组织的权利、义务产生直接影响的规范性文件，应当公开征求意见，由法制机构进行合法性审查，并经政府常务会议或者部门领导班子会议集体讨论决定；未经公开征求意见、合法性审查、集体讨论的，不得发布施行。

第十六条 政府工作部门或者下级人民政府认为需要由政府制定规范性文件的，应当向本级人民政府或者上级人民政府报请立项。

制定机关也可以根据公民、法人或者其他组织的意见，对制定相关规范性文件进行立项调研。

制定规范性文件的立项申请，应当对制定规范性文件的必要性、所要解决的主要问题、拟确立的主要制度以及依据的上位法等作出说明。

第十七条 政府法制机构应当对报送政府制定规范性文件的立项申请进行汇总研究，拟订本级人民政府规范性文件制定工作年度计划，报本级人民政府批准后执行。

政府规范性文件制定工作年度计划应当明确规范性文件的名称、起草单位、完成时间等。

对未列入政府规范性文件制定工作年度计划的，原则上不予审查。

第十八条

政府工作部门可以根据本部门的实际，自主确定部门规范性文件的立项工作。

第十九条 政府规范性文件可以确定由其一个工作部门或者两个以上工作部门具体负责起草工作；重要规范性文件可以确定由其法制机构起草或者组织起草。

部门规范性文件由政府工作部门组织起草，可以确定由其一个或者两个以上内设机构、下属机构具体负责起草工作；重要规范性文件可以确定由其法制机构起草或者组织起草。

规范性文件的内容涉及两个或者两个以上部门职权的，应当由两个或者两个以上部门联合起草；联合起草时，应当由一个部门主办，其他部门配合。

起草规范性文件可以邀请有关专家、组织参加，也可以委托有关专家、组织起草。

第二十条 起草规范性文件，应当对制定规范性文件的必要性和可行性进行研究，并对规范性文件涉及的社会管理领域现状，所要解决的问题，拟设定的主要政策、措施或者制度的合法性和合理性等内容进行调研论证。

第二十一条 起草规范性文件，应当听取有关机关、组织，管理相对人和专家的意见。听取意见可以采取书面征求意见、召开座谈会、论证会、听证会和公开征询社会公众意见等方式。

第二十二条 起草规范性文件有下列情形之一的，应当组织有关专家召开论证会：

（一）制定规范性文件的合法性、必要性或者可行性需要进一步论证的；

（二）涉及内容专业性、技术性较强的；

（三）拟设定政策、措施或者制度的科学性、可操作性需要进一步论证的；

（四）可能导致较大财政投入或者社会成本增加，需要进行成本效益分析的；

（五）起草部门认为确有必要的。

第二十三条 起草规范性文件有下列情形之一的，应当组织召开听证会：

（一）直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，各利益相关方存在重大分歧意见的；

（二）涉及重大公共利益、公众意见有重大分歧、可能影响社会稳定的；

（三）法律、法规、规章规定应当组织听证的；

（四）起草部门认为确有必要的。

第二十四条 规范性文件涉及重大公共利益或者直接涉及管辖区域内大多数公民、法人或者其他组织切身利益的，规范性文件草案应当向社会公示，并征询公众意见。

规范性文件草案公开征询社会公众意见的，起草部门应当通过本机关的政府网站，或者其他有利于公众知晓的方式公布规范性文件草案。征询意见的期限自公告之日起一般不少于10日。

第二十五条 公民、法人或者其他组织对规范性文件草案内容提出意见和建议的，起草部门应当予以研究处理，并在起草说明中载明。

第四章 审查

第二十六条 起草部门应当将规范性文件草案送审稿及其说明和其他有关材料一并报送审查。

报送审查的规范性文件草案送审稿，应当经起草部门法制工作机构审查，部门领导集体讨论通过，部门主要负责人签署；几个部门共同起草的，应当由几个起草部门主要负责人共同签署。

规范性文件草案送审稿的说明应当对制定规范性文件的必要性、规定的主要措施、有关方面的意见等情况作出说明。

有关材料主要包括起草依据、汇总的意见、听证会笔录、调研报告、有关资料等。

第二十七条 规范性文件草案送审稿及其说明由制定机关法制机构统一审查。审查的主要内容包括：

（一）是否符合本办法第十四条的规定要求；

（二）是否超越制定机关法定职权或者法律、法规的授权范围；

（三）是否与法律、法规、规章以及国家、省和本市政策相抵触；

（四）是否便于操作，主要制度和措施是否合理、可行；

（五）是否符合规范性文件的技术要求；

（六）其他需要审查的内容。

第二十八条 政府法制机构审查规范性文件按照下列程序进行：

（一）初步审查：主要审查制定主体、制定权限、制定程序是否合法；

（二）征求和听取意见：征求相关部门、管理相对人、有关专家和公众的意见；

（三）调研：会同起草部门就拟定措施的可行性、可操作性等进行实地调查研究；

（四）协调：就有争议的问题和相关部门、单位沟通协调，争取达成一致意见；

（五）会商：法制机构和起草部门主要领导及相关科室人员共同就文件主要内容和存在问题进行座谈讨论，商定提报政府审议的规范性文件草案。

（六）送审：法制机构负责人签字后，起草部门将规范性文件草案按规定程序提报政府审议。

因突发事件等特殊情况，需要立即制定规范性文件的，可以对前款规定的程序进行必要的调整。

第二十九条

对内容涉及其他单位职责的规范性文件草案送审稿，制定机关的法制机构应当发送有关单位征求意见。

有关单位应当按照规定期限及时回复意见，并由主要负责人签署；逾期不回复意见的，视为同意规范性文件草案内容。

第三十条

对直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，或者存在重大分歧的规范性文件草案送审稿，制定机关的法制机构应当通过网络、报纸等媒体向社会公开征求意见或者召开有关单位、专家和公众代表座谈会、论证会，或者举行听证会。

第三十一条 有关单位对规范性文件草案送审稿有不同意见的，由制定机关的法制机构进行协调，达成一致意见；对不能达成一致意见的，法制机构应当将协调的有关情况和处理意见报制定机关决定。

第三十二条

法制机构应当对规范性文件草案送审稿进行修改完善，审查工作完毕后向制定机关提交合法性审查报告。

第三十三条 法制机构对合法性审查中发现的问题，按照下列规定处理：

（一）经初步审查发现报送规范性文件草案送审稿的相关材料不符合本办法第二十六条规定的，可以缓办或退回起草单位。

（二）制定机关不具有制定该规范性文件的法定权限，或者主要内容不合法的，建议不制定该规范性文件；

（三）应当事先请示本级人民政府同意的部门规范性文件，尚未请示的，建议待请示本级人民政府同意后再制定；

（四）应当公开征求意见但尚未征求、应当组织听证但尚未组织、应当经专家论证但尚未论证的，建议退回起草部门补正程序；

（五）具体规定不合法的，提出具体修改意见。

第五章 决定和公布

第三十四条 除本办法第三十五条规定外，规范性文件草案按下列规定报经制定机关有关会议审议决定：

（一）政府规范性文件涉及重大事项的，按有关程序提交政府常务会议审议；

（二）部门规范性文件，提交制定机关办公会议审议。

起草部门应当向制定机关有关会议提交规范性文件草案及其起草说明。法制机构应当同时提交合法性审查报告。

规范性文件应当由制定机关的主要负责人签署发布，主要负责人签署之日即为规范性文件发布之日。

第三十五条 有下列情形之一的，经制定机关负责人批准，可以简化制定程序：

（一）为预防、应对和处置自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等突发事件，保障国家安全、经济安全、社会稳定和其他重大公共利益，需要立即制定和施行规范性文件的；

（二）执行上级行政机关的紧急命令和决定，需要立即制定和施行规范性文件的；

（三）需要立即施行的临时性措施；

（四）依据法律、法规、规章授权例行调整和发布标准的。

按照前款规定简化制定程序的，经合法性审查后可以直接提请制定机关主要负责人或者其委托的负责人决定和签署。

第三十六条 制定规范性文件实行统一登记、统一编号、统一公布制度。未经统一登记、统一编号、统一公布的规范性文件无效，不得作为行政管理的依据。第三十七条

市、县（市、区）政府规范性文件，应当在签署后，由起草部门送本级人民政府法制机构登记、编制登记号。

部门规范性文件应当自签署之日起5日内，由制定机关的法制机构将规范性文件纸质清样2份、起草说明2份、登记申请书1份和电子文本等材料送本级人民政府法制机构。符合要求的，政府法制机构应当自受理之日起5日内登记、编制登记号，出具《规范性文件登记通知书》；不符合要求的，不予登记，并书面说明理由。

市、县（市、区）人民政府派出机关和乡镇人民政府的规范性文件参照前款规定，由其上一级人民政府法制机构登记、编制登记号。

制定机关印发规范性文件应当在首页版心左上角第1行顶格用三号黑体字标注登记号。

规范性文件纸质文本、电子文本和《规范性文件登记通知书》，由规范性文件起草部门或者制定机关于登记编号之日起2日内，分别送政府公报、政府网站统一公布。

第三十八条 政府法制机构建立规范性文件登记簿和数据库，及时准确地进行登记，并且每季度公布一次已登记的规范性文件目录。

第三十九条 规范性文件应当载明有效期和施行日期。规范性文件有效期为3年至5年；标注“暂行”、“试行”的规范性文件，有效期为1年至2年。有效期届满的，规范性文件自动失效。

规范性文件施行日期与公布日期的间隔不得少于30日。但是，规范性文件公布后不立即施行将影响法律、法规、规章、上级规范性文件执行，或者不利于保障国家安全、公共利益的，可以自公布之日起施行。

第四十条 规范性文件不溯及既往，但法律、法规、规章另有规定的除外。

第六章 备案

第四十一条 市、县（市、区）政府法制机构在本级人民政府领导下,依照本办法负责规范性文件的备案工作,履行备案审查监督职责。

依照本办法报送市、县（市、区）人民政府备案的规范性文件，径送该级人民政府法制机构。

第四十二条 政府规范性文件，应当自公布之日起15日内由起草部门按照《济宁市人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查办法（试行）》和《山东省规章和规范性文件备案规定》，将备案报告、带登记号的正式纸质文本和起草说明等有关文件装订成册，一式12份，和电子文本一并报送本级人民政府法制机构，由本级人民政府法制机构报同级人大常委会和上一级人民政府法制机构备案。部门规范性文件应当自公布之日起15日内由部门按照《山东省规章和规范性文件备案规定》将备案报告、纸质文本和起草说明等有关材料，一式2份，报本级人民政府法制机构备案。

第四十三条 规范性文件备案的起草说明应当包括下列内容:

(一)制定规范性文件的必要性、可行性；

(二)制定规范性文件的法律、法规或者规章依据；

(三)制定规范性文件要解决的问题以及采取的措施；

（四）制定机关法制机构合法性审查意见；

(五)其他需要说明的问题。

第四十四条 报送规范性文件备案,符合本办法第二条和第四十二条规定的，政府法制机构予以备案登记；不符合第二条规定的,不予备案登记；符合第二条规定但不符合第四十二条规定的，暂缓办理备案登记。

暂缓办理备案登记的,由政府法制机构通知制定机关在15日内补充报送备案材料或者重新报送备案；经补充材料或者重新报送备案符合规定的，予以备案登记。

经备案登记的规范性文件，由政府法制机构按季度公布目录。

第四十五条 政府法制机构对报送备案的规范性文件就下列事项进行审查:

(一)是否设定行政处罚、行政许可、行政强制等事项；

(二)是否与法律、法规、规章或上级规范性文件相抵触；

(三)部门规范性文件之间,对同一事项的规定不一致,是否应当改变或者撤销一方或者双方的规定；

(四)规定是否适当；

(五)制定、发布是否符合法定程序；

(六)其他需要审查的事项。

第四十六条 政府法制机构对报送备案的规范性文件应当自备案登记之日起60日内审查完毕。

第四十七条 经审查,规范性文件超越法定权限，或者与法律、法规、规章或上级规范性文件相违背，或者规定不适当,或者违反法定程序的，由政府法制机构通知制定机关在30日内作出处理；逾期不处理的，由上一级人民政府或者本级人民政府责令其改正或者依法予以撤销。

第四十八条 公民、法人和其他组织认为规范性文件违法的，可以向制定机关、本级人民政府法制机构或上一级人民政府法制机构提出书面审查申请。主要包括下列材料：

（一）建议审查的规范性文件复印件一式两份；

（二）申请审查建议书一式两份；

（三）申请人身份证明。

第四十九条 制定机关或者政府法制机构应当自收到规范性文件审查申请之日起60日内作出处理；情况复杂，不能在规定期限内处理完毕的，经审查机关负责人批准，可以适当延长，但是延长期限最多不超过30日。

第五十条 制定机关或者政府法制机构应当按照下列规定对申请审查的规范性文件作出处理：

（一）规范性文件内容合法、适当，制定程序合法的，决定予以维持；

（二）规范性文件具有本办法第十四条规定情形之一的，制定机关审查的，应当作出对规范性文件予以修改或废止的决定；政府法制机构审查的，应当提出修改或废止的处理意见，并通知制定机关在30日内作出处理，逾期不处理的，报本级人民政府责令制定机关改正或依法予以撤销。

处理结果应当书面告知申请人。

第五十一条 规范性文件制定机关应当于每年1月底前,将上一年度所制定的规范性文件目录,报上一级人民政府或者本级人民政府法制机构。

第七章 管理

第五十二条

市、县（市、区）人民政府应当建立规范性文件数据库和网上检索系统，及时公布经过登记的现行有效的规范性文件和已经失效的规范性文件目录，方便公民、法人和其他组织查询、下载。

第五十三条 规范性文件的制定机关可以根据实际需要，决定实施规范性文件后评估。

规范性文件在有效期届满后需要继续实施的，应当在该文件有效期届满前6个月内进行评估。

第五十四条

规范性文件后评估可以由制定机关或者实施机关组织进行，也可以委托第三方机构具体承担。

第五十五条 规范性文件后评估应当根据合法性、合理性、可操作性、实效性等标准，对规范性文件的政策措施、执行情况、实施效果等内容进行评估。

第五十六条

规范性文件后评估应当建立公众参与机制，通过实地调研、召开座谈会、问卷调查等多种形式和渠道全面了解行政机关、公民、法人和其他组织的意见。

第五十七条

实施规范性文件后评估的单位应当出具评估报告。评估报告中应当提出规范性文件是否需要修改或者继续实施的意见。需要继续执行的，按照本办法重新登记、编号、公布，并自公布之日起重新计算有效期；需要修订的，按照制定程序办理。

第五十八条 市、县（市、区）人民政府应将规范性文件制定和备案审查工作纳入依法行政工作年度目标考核内容，并严格实施考评。

第五十九条

政府法制机构对报送备案或申请审查的规范性文件不予审查或者对审查发现的问题不予纠正的，由市或县（市、区）人民政府责令限期改正；情节严重、造成不良后果的，由有权部门对负有领导责任的人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。

第八章 附则

第六十条 规范性文件的解释权，由制定机关行使。规范性文件的解释，与规范性文件具有同等效力。

第六十一条 2011年12月31日以前发布实施的规范性文件，没有标注有效期的，有效期最长至2015年12月31日。

第六十二条

本办法自2012年 月 日起施行，有效期至2017年 月 日。