我的调研：农村基础设施与农民负担_农村基础设施调研
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对在农村基础设施建设中加强农民负担监管工作的调查与思考
湖北省谷城县农经局 罗韶斌
农村税费改革以后，农民负担监督管理工作进入了“零税赋”时代，但 “零税赋”并不等于“零负担”。因为当前新农村建设要求加快农村水电路气房建设步伐，而这些基础设施建设目前尚未建立起与之相应的财政资金保障体系，导致现实减负工作与农村经济和社会发展的迫切需要之间存在着不容回避的矛盾。因此，这一领域的农民负担监管问题必须得到足够的重视。
一、目前农村基础设施建设上存在的问题
农村基础设施是农村社会赖以生存发展的一般物质条件和公共服务系统。目前大部分地区农村基础设施建设有了长足发展，覆盖率大为提高，尤其是农村交通、电力、通信、医疗等方面进步明显，但很多方面尚处在量的满足阶段，远未达到追求供给质量的层次。为实现这些最基本的、最必须、最迫切的公共服务，这些年来，许多农民支付了大量本不应该属于自身支付的费用。
经调查，当前农村基础设施建设中凸显出的农民负担问题有以下几个方面： 问题之一：少数干部对农村基础设施建设中的农民负担问题存有认识偏差。少数地区的领导干部把“零税赋”等同于“零负担”，认为农村基础设施成本主要在村集体而无关农民负担问题，殊不知村集体的原始积累和收入来自农民，村集体的负担最终也是农民负担；一些干部只看到地方财政实力增强，看不到农村公益事业建设的困难和艰巨性，追求政绩，好大喜功，往往不顾农村承受能力，搞行政命令“一刀切”，强制要求村级组织不惜民力财力搞建设，让农村旧债未化，又添新债；更有少数干部认为，村级设施建设是百姓自身受益，由百姓出资出力算不上是加重负担。凡此种种，都说明目前基层农民负担意识有所淡化，日常监管工作趋于弱化，农民负担反弹的苗头性、倾向性问题不可避免。
问题之二：国家对农村基础设施建设的不完全投资增加了农民负担风险 近些年来，按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的新农村建设要求，国家日益重视对诸如农村改路、改水、改厕、改房、改圈等农村基础设施建设的投入，解决农民吃水难、看病难、上学难、行路难等问题，促进了农村社会的文明进步、和谐发展。
然而，资金问题是制约农村公益事业基础设施建设的首要问题。目前国家对农村公益事业建设提供的投入都是补助性的、按比例援助的方式，需要地方政府和村级组织负责筹集配套较大的缺口资金。由于税费改革后，乡村两级收入减少，而且负债较严重，尤其是大部分的村级组织集体经济薄弱，只能维持基本运转，根本无力承受相应建设负担，依靠自身能力发展公益事业基础设施，只能是纸上谈兵。基于现实的需要，地方政府为抢抓国家补偿机遇，不得不迫使村级组织以及村民群众筹集配套资金搞建设，从而增加乡村债务包袱，加重农民负担。
为应对频繁发生的自然灾害，连年来，我县同其他地方一样，不得不倾力加强基础设施建设；加之受国家某些项目特别是“村村通”道路建设优惠政策时效性的限制，不少地方为抢抓机遇，迫不得已举债办事业，大都是旧债未化、又背新债。据统计，前几年我县凡修路的村因此而增加债务少则10来万，多则数十万。目前全县公益性债务共计13910万元，占债务总额的54%，而其中道路建设、兴修水电设施两项欠债就达8376万元（道路建设6683万元，水电设施1693万元），占到债务总额的32%，村平负债30万元，人均负债215元。
问题之三：村级公益事业基础设施建设“ 一事一议”难以落实。农村税费改革以后，村级公益事业建设大都依靠“ 一事一议”筹资筹劳。2008年国务院又出台了有关一事一议财政奖补试点的有关政策，通过发挥政府投资的导向作用，促进了农村公益事业建设。从近些年来实际情况看，通过“一事一议”筹资筹劳这一主渠道，确实办了许多诸如农田水利和架桥修路等许多政府难以办、农户办不了的事情，大大改善了农村基础设施和村容村貌，加快了农村和谐社会和小康社会建设的步伐。但在具体实践中也暴露出一些难题，主要是：
一是工作发动难的问题比较突出。部分村民对一事一议筹资筹劳问题认识上有偏差，对目前这种政府投资与农民筹资筹劳相结合的政策不甚了解。认为现在农业税已经全免，“两工”没有了，不收“三提五统”了，发展村里公益事业、搞基础设施建设应当由上级政府出钱，不应再由村民个人来负担。个别村民还认为，搞建设要筹劳出劳力，就应该给个人付工钱。
二是民主议事难的问题比较突出。受制于经济发展、认识水平导致的议事难问题在不同的地方有不同程度的表现，特别是在一些经济落后的偏远地区表现相对突出。客观的讲，受多年来城乡二元结构的影响，农民基于经济考虑，大量劳动力外出打工，“开会难，难开会”已成为普遍现象。加之，有些群众实用主义、本位主义思想严重，对眼前利益、局部利益看得较重，对自己直接受益的事就赞成参加、积极参与，而对相对远离自身利益的项目认识狭隘，对个人短时间不受益、间接受益或没有利益的热情不高，不愿参加。受益不均导致意见难于统一。形成“一事一议”筹资筹劳过程中出现“有事难议，议而难决”的局面。即便是通过了民主决议，但因少数群众的不配合、不支持，筹资筹劳最终难以完全到位。造成一定的负面效果，进而加大了以后工作的难度。
三是效果显现难的问题比较突出。农村基础设施的建设、维护和管理，需要大量的资金和劳务投入。按照税费改革有关文件规定，实行一事一议筹资筹劳，每人不得突破15元限额，劳平不得超过10个工，即使足额筹集到位，对于建设项目来说往往也是杯水车薪。特别是某些偏远山区、半山区村庄，人口基数较小，筹集数量更少。加之居住分散，往往工程量相应加大，即使能够争取国家奖补项目的财政援助，按照相应比例，得到的奖补资金也是十分有限，或者某种程度上很有可能争取不到，无异于望梅止渴。由于资金和劳务的投入不足，通过一事一议推进基础设施建设的成效难以显现。
四是违背一事一议政策引发的农民负担问题时有显现。在一事一议筹资筹劳实施的过程中，由于筹集数额过小，争取上级资助无望，而工程量过大等多重困难和原因，少数地方不可避免地出现随意性变通倾向，导致新的加重农民负担现象，比如有的村实行寅吃卯粮的办法，将今后两年甚至多年的数额一次性超前筹集；有的在按照政策标准正常实施“一事一议”筹资筹劳的情况下，为填补资金缺口，擅自打开集资摊派口子，组织甚至强制群众超标准捐资搞建设。还有些地方大事议，小事议，甚至无事也要议，将“一事一议”变成乱收费的代名词。近几年我们发现在不少地方都发生过类似违背政策的行为。
二、对今后发展农村基础设施建设的几点建议
一是从根本上提高对农民负担管理重要性的认识。农村基础设施和公共事业建设，事关我国今后农村经济发展和社会进步的大局，同事也必将带来农民负担的新课题，影响新时期农民负担管理的格局。要教育引导基层干部认真研究新形势下农村出现的新情况、新问题，改进工作作风，提高工作能力，坚持因地制宜，分类渐次推进工作。做到量力而行，不搞“一刀切”；尊重群众意愿，把决定权和监督权交给群众。另一方面，要加强对群众的教育和引导，提高他们掌握政策和自身维权能力。既要禁止不切实际的达标升级活动，防止加重农民负担和村级负债，也要增强农民权利与义务对等意识，引导他们自愿筹资筹劳改善生产生活条件，积极投身社会主义新农村建设之中。
二是加强制度建设，加大执法力度。推进基础设施建设必须强化制度建设，完善相关政策法规。首先，应加快制定国家级农业和农村基础设施建设基本法，通过法制化途径使农村基础设施建设获得稳定的制度性保障。解决基层政府事权、财权不对称的现状，确保上级支农资金的转移支付的长远性与资金转移的稳定性。其次，健全完善制度，保障工作规范开展。加强对明确由政府承担的农村基础设施建设、基本公共服务费用和所需劳务的监督管理，防止将此项费用转嫁给农民或村集体经济组织。进一步规范和完善农村一事一议的相关制度规定，坚持民主决策，不得强行让农民出资出劳。推行一事一议奖补特惠制，适当调高奖补比例，重点解决偏远地区路难行、水难饮、通讯难等，第三，各级农民负担监管部门坚决落实相关政策法规，加大执法力度，严肃查处农民负担案件。
三是加大财政扶持力度。国家在实行一系列惠农政策的同时，应加大对贫困地区基础设施建设项目、资金扶持倾斜力度。特别对农村道路、人畜饮水、农田水利、广播电视、文化娱乐等基础设施建设给予倾斜，切实加大对贫困地区农业基础设施建设的投入力度。
另有两点建议：第一，对村级公益事业建设投资实行一步到位。在有关农村建设的资金扶持方面，国家应通过提高扶持比例，减小建设资金配套缺口，尽快实行扶持资金全额投入，改变由基层农村筹集配套资金的做法，避免出现村级组织为争取扶持而举债建设情况；同时，封堵类似少数地方借筹集配套资金之机进行非法集资摊派的口子，从根本上减轻村级集体和农民群众负担；第二，改变撒胡椒面的做法，提高惠农资金的使用效益。现在国家每年给予农民的各种补贴数额巨大，但发放到家家户户后，撒成了胡椒面，难以发挥资金使用效益。建议国家整合支农资金，由惠农向强农转变。把分散的资金集中起来，形成合力，提高使用效益。把批量资金投入到农田水利建设等农村公益事业基础设施建设上。实打实地为农民办大事、实事，真正造福于百姓。
四是多种渠道筹措建设资金。筹措建设资金是抓好农业基础设施建设的关键。当前要坚持从实际出发，采取灵活多样的融资渠道，加大对农村基础设施建设的投入。诸如：充分利用国家的各项支农政策，积极向上争取一部分资金；采取“一事一议”办法，发动群众筹措一部分资金；县、乡财政压减支出，挤出一部分资金；充分发挥农村金融信贷作用，整合利用农村存量资金等等。
五是推行市场化管理。根据“谁投资，谁所有，谁经营，谁受益”的原则，明确基础设施工程的所有权，放开经营权，发包使用权。鼓励民间等多种资本参与农村基础设施建设。采取卖断已建成的农村基础设施的产权的办法，促进基础设施的管理、维护和滚动发展等。
2011年7月
