入世后我国税收政策取向研究_国际税收政策的研究

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入世后我国税收政策取向研究

入世标志着我国正逐步融入经济全球化，税收作为国家重要的宏观调控手段，也面临着重大变革。其中，与各国税收政策的关系，又似乎显得更加直接和紧密。因此，我国税收政策方面的调整与协调任务都十分紧迫而繁重。从我国近期面临的国内外经济形势和解决问题的优先次序来看，笔者认为重点解决好以下三个方面的问题，将是我国入世后税收政策调整和政策创新的要义之所在。

一、加快政府管理体制改革和职能转变，为入世后税收政策的制定和调整奠定必要基础

加入世贸组织，对我国政府管理体制，既是机遇，也是挑战。加入世贸组织后，我们将直接成为经济全球化的一个重要组成部分，国际竞争将更加激烈。这种竞争，从表面上看是企业之间的竞争，但其背后是政府管理方式、机制、职能与效率的竞争。瑞士国际管理学院每年公布的国家竞争力评估，将政府作为决定一国经济竞争力的基本因素之一，这一观点为各国政府所认同。显然，我们必须正视入世对政府管理体制的重大影响。

政府是入世的主体，是享受权利与履行义务的承担者和执行者。我国加入世贸组织以后，在享受世贸组织成员权利的同时，将承担应履行的义务。这就需要我们接受世贸组织的规则，建设和完善符合世贸组织规则的政府管理体制。

改革政府管理体制和转变政府职能，首先是社会进步、经济发展的需要，是实现新世纪战略任务的需要。政府宏观经济政策影响着国家总体经济运行质量，政府科技政策影响到技术投入与创新能力，政府贸易与投资政策决定一国经济的国际化程度，政府对财产权、企业和市场的基本态度决定了经济资源配臵的效率，凡此种种，说明政府在领导和组织国民经济活动中的重要性，说明政府管理体制和职能方式进一步改革、完善的必要性。面对巨大社会需要，我们看到行政管理体制和职能存在的不足和困境。我国政府管理体制源自传统计划经济，在实现社会主义市场经济中，需要进行多方面的重大改革。我们要进一步实行政企分开，转变政府职能；要改革弊端重重的行政审批制度，减少行政审批事项；要尽快解决地区封锁、部门垄断、行业垄断和行政壁垒的问题；要立足全球竞争需要，提高政府工作效率。在我国经济发展的“十五”计划中，对此有明确的要求，需要我们坚定不移地努力实现。从我国当前实际情况看，由于政府职能错位和缺位而给税收政策调整带来不利影响的主要因素中，以下两个问题的解决显得尤为重要而突出：

一是地方政府对执行统一税收政策和税收法规的多重干扰，以及由此而产生的地方保护主义倾向和不平等竞争格局。诸如，由于地方利益的驱动，擅自出台某些税收优惠或税收减免政策；基于所谓“放水养鱼”的需要，对某些地方企业的应缴纳税款，采取听之任之的“惜税”态度，以助企业发展；出于保护地方性市场的需要，对外地经营者和外地产品进行市场封锁，甚至不惜实行税收打击或税收歧视等等。这种情况显然是与现代市场经济和世贸组织规则的要求大相径庭的。

二是由于传统计划经济影响及政府管理对象或管理客体错位而带来的职能异化。我国国有企业过去一直是由国家投资和直接管理的，企业上有行业和主管部门，还有地方政府各种“吃偏饭”的政策支持，故对企业和地方利益的保护也无形中成了地方政府间的一种攀比机制，哪个地方对企业保护的好，哪个地方政府就受欢迎，哪个地方的经济就可以得到发展；反之则被看成是一种失职行为。这种观念、这种现象、这种职能异化如不能及时加以清除，包括税收政策在内的各种政策扭曲就不能的有效矫正，从而将与入世规则相冲突。

二、整体优化税制，为税收政策的传导提供良好载体

（一）逐步提高宏观税负总水平。

目前发达国家的税负总水平即税收总额占GDP比重一般为30%-40%，西欧和北欧的一些国家超过了50%，发展中国家则一般为20%-25%，2000年我国税收收入占GDP的比重仅为14.2%左右，需要逐步提高税性收入的比重。另一方面，我国纳税人的负担偏重，主要表现为税外负担，应通过实施清费立税来逐步解决。

（二）改革流转税制。

1.增值税的转型及相应政策的调整。第一，按照消费型增值税的原则实现增值税由生产型向消费型转变。实施消费型增值税在理论界和实践部门基本已达成共识，但实际操作起来还涉及到财政承受力问题。用单纯收入观点来测算，实现消费型增值税每年需抵扣固定资产所含税款1600-2000亿元，财政无力承受。若将增值税改革臵身于经济改革之中，则可通过以下途径缓解财政压力：（1）率先在高科技行业推行，可减少对财政的冲击力。（2）扩大消费税税基，提高消费税税率，可增加增值税收入;（3）加强增值税管理，确保足额征收入库;（4）为避免因增值税转型造成的财政收入骤减，对固定资产存量部分的抵扣可先挂账或分期抵扣，只对增量部分抵扣，存量部分待财政状况转好时再行解决。这样，财政承受力的问题将迎刃而解。第二，按照增值税中性的属性来简化税率。复杂的税率结构，会影响资源配臵和消费者的选择，造成消费者损失和社会净福利损失。我国应简化税率档次，对小规模纳税人实行一档税率;取消多档抵扣税率，实行征多少抵扣多少，对非增值税纳税项目通过征收范围划转实现税收抵扣;进一步扩大出口退税产品的范围，提高出口退税率，降低出口产品成本，增强我国产品在国际市场上的竞争力，从而进一步拉动外贸出口，增加出口需求，推动经济增长。

2.调整消费税的征收范围。现行消费税的设臵是为了保证流转税的主体税种增值税能够平稳出台，减少不必要的社会震动，稳定市场物价，而对征税范围有所保留。经过8年的运转，存在征税范围过窄，实际税负过低的问题，特别是垄断性和限制发展的行业税负过低，大大弱化了消费税的限制作用。一是要将高档消费、高档娱乐、不可再生资源的消费纳入消费税的征收范围，而将现有的摩托车、化妆品、护肤护发品、酒精等加以剔除。二是调整部分消费品的纳税环节，对贵重首饰和珠宝玉石可在零售环节征税;对一般消费品应按生产环节价格计税，并在移送环节课征。三是改价内税为价外税。

3.逐步降低关税，完成预期目标。发达国家平均关税税率在3%左右，发展中国家14%左右，WTO成员国均在6%左右，我国通过加入WTO的谈判已承诺关税的算术平均水平到2005年降为10%左右，目前我国15%的关税水平仍比WTO成员国平均关税水平高出1.5倍。随着关税总体水平的降低，应不断调整关税税率结构，形成“从原材料——到中间产品——到最终制成品”、“从比较优势明显产品——到比较优势不明显产品——到缺乏比较优势产品”的由低到高的阶梯式关税税率结构，以体现对产业的不同保护。另外，我国关税减免太多，税基过窄造成关税名义税率高，实际征收率低。要大力清理整顿和削减关税减免优惠政策措施，保证关税税率降低后关税收入能随进口总值的增加而上升。

（三）健全企业所得税制。

1.统一企业所得税制。一是解决“一税两制”问题，加快新的所得税条例制定速度，科学界定纳税人;二是尽快建立一套完整的税收会计制度，彻底解决财务制度和税收规定不统一的问题，摆脱税收依附财务规定的局面;三是规范税收优惠政策，坚持以产业优惠为主，区域优惠为辅，由区域优惠向产业优惠转移和增加产业倾斜度的税收政策导向，鼓励资源综合利用。并转换税收优惠方式，在采用减免税和低税率的同时，更多采用加速折旧、投资抵免、专项扣除、税前列支等间接优惠方式，以规范和完善税收优惠政策;四是企业所得税的税率的选择。比例税率维持在目前内外资企业所得税税率33%的水平上，这一税率与世界上大多数国家基本接近，同时取消两档照顾税率（即18%和27%）;选择超额累进税率，档次不能太多，级距可以拉大，既可照顾小型企业和微利企业的负担能力，又可对盈利大户多收所得税，真正达到所得税宏观调控纯收入的目的。超额累进税率要注意低税率在15%-18%左右，最高税率不超过35%-40%。2.进一步完善个人所得税。提高国内公民的费用扣除标准;实行综合和分类相结合以分类为主的个人所得税制;降低个人所得税的边际税率为35%左右;个人合理费用应予以税前列支，个人经营所得应允许扣除成本、费用及损失，体现纳税人的技术、资本和风险投资补偿。

（四）其他税种的改革。

调整旧税和开征新税“双管齐下”，谋求税收的持续增长。筵席税由于征税目的与目前阶段扩大消费需求的政策发生冲突，且在我国现行体制下，试图通过征税来控制公款请吃和铺张浪费现象是不切实际的，可予以停征;土地增值税抑制了房地产投资和住宅业的发展，不利于当前扩大内需的形势要求，可予以停征。

研究设立新税种，适时出台取得共识并业已成熟的税种，如开征遗产税、社会保障税。对证券市场，尤其是证券投机行为，以及那些具有资金、信息优势的大户，只对股票证券课征单一的印花税，导致了税源和国有资产的流失，对此建议停征印花税，改征较为规范的证券交易税，扩大征税范围。

三、积极完善税收政策

继续保持我国加入WTO后国民经济持续快速健康发展税收政策取向

如何在加入WTO以后，妥善处理好经济发展与税收增长之间的辩证关系，或者说如何正确处理好当前扩大内需、发展经济与增长国家财政收入之间的关系，并以此作为税收政策的问题，还有是否应该和如何实行减税政策的争论等逐渐多起来。

诚然，20世纪80年代以来的世界税制改革，特别是经济发达国家的税制改革，的确出现了某些带规律性的历史趋势，一般将其简要的概括为“拓宽税基、降低税率、减少优惠、加强征管”这十六个字。但这十六个字或其所涉及的四个方面，是一个相互关联的内在统一体，是一种相辅相成的辩证关系，不能将他们割裂开来加以片面强调或理解。比如，降低税率往往是以拓宽税基为基础、为前提的，否则税收就不能税这经济的发展、经济总量的增长二增长，而且还将破坏经济与财政、经济与税收之间待规律性的相互适应性关系，而减少税收，加强税收征管，既是为各类企业创造一个公平竞争个市场环境，同时也是确保税收收入，财政收入随经济发展而不断增长的重要因素或必要途径。就是说，降低税率耀与拓宽税基向伴随，而宽税基、低税率的实现，则又需要少优惠、严征管的保证与配合。正因如此，战后以来，一方面是世界各国税收收入总量不断增长、国家财政收支规模不断扩大；另一方面是在经济型税基、税源随经济发展而持续增长的同时，一些主要税种的税率却又呈下降趋势，税制结构不断优化，税收的财政收入保障职能和宏观经济调控职能都得到了双向加强，理论和世界各国的大量实践都充分表明，对税制改革趋势应作深入而全面的认识和理解，特别是不一简单的把优化税制与实行减税政策（尤其是总量型的全面减税政策）相混淆。

再次值得注意的问题有二：以是近几年税收的大幅增长，并非由于增加税种和提高税率造成的。二是1994年以来特别是从实施积极财政政策的1998年以来，国家已经在不少方面和领域相继实行了力度并不算小的减税政策，只不过没把这些减税举措明确称之为实行减税政策罢了。

另外，努力提高干部队伍素质。面对日益复杂的外国企业所得税管理现状，提高干部队伍素质至关重要。应经常性有针对性地举办国际税收协定、跨国企业的税收管理、反避税等专题培训班，开阔外税管理人员的视野，增强涉外税收审计调查能力。还可以通过内部的调整，逐步将外语水平好、精通国际税收业务的干部充实到外税管理岗位上去，专司外国企业税收管理，使外国企业所得税的征管工作逐步走向规范化、正规化的轨道。各项税收政策的制订和执行是国税部门管理方式的深层次反应，是国税部门为完成其特定目标而产生的，并在国税部门的过程中由广大干部共同遵循，集中体现了部门形象、队伍素质和管理水平，具有鲜明的部门特色。只有进一步增添措施，群策群力，才能把国税建设引向深入，向更高的水平和层次迈进。

总之，在当前和今后一个时期，我们都必须正确认识 妥善处理好减税、增税与经济发展，减税与加入WTO之间的关系，以及经济与税收之间的辩证性动态关系，并以此作为制定和调整一定时期税收政策的基本指导思想。

经管学员：谭兴华 2003．09．20