我国公证机构性质的演进_公证机构性质
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我国公证机构性质的演进
我国公证机构性质的发展变迁总是伴随着中国公证制度的演进和变化。岁月更迭，新中国公证制度经历了五十余年的风风雨雨。而真正意义上的公证制度上从1982年4月《中华人民共和国公证暂行条例》开始，也只有短短二十多年的时间。虽然时间短暂，但建国以来的五十多年，我国各方面都在发生着巨变。政治体制改革不断推进，政府职能在不断转变、市场经济目标已经建立、法律制度在不断完善。因此，公证机构的性质也在不断地发生着变化，我国公证机构的性质经历了如下几个发展时期。
一、我国公证机构性质的发展变迁
（一）人民法院职能期
在这个时期，公证机构在组织上是附属于人民法院的，在中央及大行政区、直辖市和县级人民法院内设公证室，办理象结婚、离婚、收养子女及有关国家机关、国营企业、私营工商业者之间所签订的经销、订货、代销、加工等各类经济合同的公证。法律依据是1951年9月3日中央人民政府委员会颁布的《中华人民共和国人民法院组织暂行条例》，该条例确立了法院拥有公证的职能，也是公证立法的第一个法规性文件。在这以后，陆续出台了一些地方性公证法规，比如1951年5月北京市人民政府颁布的《北京市人民法院公证暂行办法》和1952年6月中南军政委员会命令公布的《中南区公证试行办法》。①自此，在我国大中城市及县级城市，这种设置在人民法院内部，属于法院系统中的某一职能部门的公证组织相继建立了。在我国，法院属于司法审判机关，依法独立行使审判权，因此，这一阶段公证机构的性质应归属于国家司法审判机关。显然，从公证的职能，公证权的性质来看，公证机构设在法院只是权宜之举。
（二）统一国家行政机关期
公证机构附属于法院这个时期并没有持续多长时间，1954年9月21日，第一届全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和国人民法院组织法》后，公证机构正式由法院移交所在地区的司法行政机关，并筹建国家公证机关。从此，公证机构隶属于国家司法行政机关，开始了统一的国家行政机关期。
但是这一时期并不是一帆风顺的。一开始从法院系统脱离由司法部管理后，公证工作的范围迅速扩展至遗嘱、继承、收养子女、房屋买卖、死亡、亲属关系等多个方面，并且司法部于1956年颁布了《关于公证业务范围的通知》，要求各地公证处在原业务范围之外，加大力度办理有关公民权利义务关系的业务，仅1957年，全国办理各类公证业务近30万件，公证队伍也在发展壮大。这时期的公证活动极大地推动了社会主义经济建设，在法制建设中也发挥了重要作用。①
良好的开端也没能持续多久，被随后而至的动荡的政治风云终止了。在1957年的“反右”扩大化中，司法部全体6名党组成员被打成“反党集团”，受到错误批判，然后1959年9月司法部被撤销也就不足为奇了。下面各级司法行政机关包括公证部门也在劫难逃，1959年公证机构被撤销，除基于国际惯例办理少量涉外公证外，公证业务基本停滞。公证机构一撤就是二十年，在这二十年中，许多需要办理公证的事项无法办理，许多需要公证的当事人欲投无门，给国家、集体和个人都带来了无法弥补的损失。
1978年，党的十一届三中全会的召开，国家开始步入正轨，强调健全社会主义民主和法制。1979年司法部得到了恢复重建，1980年3月，司法部颁发了《关于公证处的设置和管理体制问题的通知》，确立了公证处归属于司法行政机关，公证工作重新由司法部负责。公证机构的性质也由此统一确定为国家司法行政机关了。
自此，中国的公证制度走出了低谷，在全国范围内得到迅速的恢复和完善。1982年4月，国务院正式颁布了《中华人民共和国公证暂行条例》，这是我国公证发展史上的一个里程碑，标志着我国公证制度进入了一个新的时期。该条例对公证机构的性质、公证的任务、原则、业务范围和程序等都做出了规定，其中为了进一步贯彻实施这一条例，司法部于1991年4月1日颁布了《公证程序规则（试行）》。等重要公证规章，使公证机构的性质步入一个稳定期。在《公证暂行条例》的第3条规定“公证处是国家公证机关”。再一次以法规的方式确定了公证处的国家司法行政机关的性质，将公证处纳入国家行政机关序列。从而也就决定了公证处的公证员甚至包括其他工作人员都是公务员身份，依照干部管理规定任免。公证处的业务收费全部上缴国家财政，公证员按照行政级别领取固定工资。在公证法律责任中，当事人遭受损失寻求救济的方式只能是行政复议、行政诉讼和国家赔偿。
（三）行政、事业、合作（合伙）三分天下并存期 1993年11月14日，中共第十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，《决定》中提到“发展市场中介组织，发挥其服务、沟通、公证、监督作用。当前要着重发展会计师、审计师和律师事务所，公证和仲裁机构，………等。”将公证机构定性为市场中介组织，拉开了公证体制改革的序幕。1994年起，部分市、县公证处开始试行行政单位事业管理或改为自收自支事业单位、差额拨款事业单位、全额拨款事业单位。2000年7月31日，国务院办公厅批准了司法部《关于深化公证工作改革的方案》，要求尽快建立与市场经济体制相适应的公证机构，具体要求现有行政体制的公证处尽快改为事业体制。改制的公证处应成为执行国家公证职能、自主开展业务、独立承担责任、按市场规律和自律机制运行的公益性、非营利的事业法人。今后，不再审批设立行政体制的公证机构。但边远、贫困地区及近三年人均业务收入不足三万元的公证机构，可暂时保持原行政体制不变，但应按事业单位的模式管理和运行。①9月，司法部《关于贯彻的若干意见》又提出合作制、合伙制公证处试点。其实，早在2000年1月19日，司法部律师公证工作指导司就下发了《关于开展合作制公证处试点工作的通知》，决定各省、自治区、直辖市在经济较发达的大、中城市选择1-2家进行合作制公证处试点。
至此，在我国现阶段，公证机构存在着行政机关、事业体制、合作制三种性质的组织形式。全国目前3150家公证处，已有1200多家公证处改为事业体制，部份省市进行了合作制试点工作，目前有38家合作制公证处。②在司法部《关于贯彻的若干意见》中，改革过渡期暂定为《方案》实施之日至《公证法》颁布实施之日。《方案》是2000年7月国务院批准实施的，《公证法》也已于2006年3月1日实施了，过渡期已过去一年多了，但到目前为止，依然有近一半的行政体制公证处没有改制，其中不乏各方面条件都已具备的公证处。造成这种局面的原因有很多，但是，这个过渡期不应该无限期继续延长下去。
二、我国公证机构性质的多元化模式
我国公证机构从单
一、传统的行政体制公证处过渡到行政、事业、合作（合伙）体制并存的局面，并不是刻意为之。而是有着深刻的经济原因、政治原因和思想因素。目前，对于公证机构的性质，依然有着很多不同的说法，对我国公证机构应采取何种性质的组织模式，也有着激烈的争论。下面我们来看一下这三种性质的公证机构各有何特征。
（一）行政机关性质
行政机关性质的公证处是根据1982年《中华人民共和国公证暂行条例》的规定建立起来的，在《公证暂行条例》的第3条规定“公证处是国家公证机关”，第6条规定“公证处受司法行政机关领导”。因此，公证处自恢复以来一直是作为司法行政机关的一个职能科室设立的，其编制、经费、人事、职务等都走行政序列。公证改革之前，全国各地的公证处都是按此设立起来的。行政机关性质公证机构有如下特征:
1、公证处的性质属于行政机关。公证处的编制、人事权归政府行使，所需经费由财政预算和拨款，在财务管理上实行收支两条线，公证收费要全部上缴财政，公证处的支出也由财政中心报销，公证处的资产全部归国家所有。
2、公证处接受司法行政机关的统一领导，重大事项例如人员的进出，职务的升迁都由司法行政机关决定，公证处主任采用任命制。
3、公证员为国家公务员。公证员是国家司法行政干部，由政府按照干部管理权限任命，其升迁、辞退、劳保福利等按国家公务员管理，由国家按公务员统一的行政级别及标准任免，其公证职务不属于专门的法律职业，而属于一般的政府行政管理职位，因此，公证处现有一批老公证员是退伍转业干部。
4、公证处采用固定工资制。公证员的工资、医疗等都由财政固定拨款，公证员的工资水平靠职务、职称和工作年限，与公证收费没有太大关系。
5、公证处是司法行政机关的组成部分，不是独立的民事主体，也不具有独立的法人资格，公证行为是国家行为，公证人员的法律责任归于主管司法行政机关。当事人因公证引起的争议，也是通过行政复议和行政诉讼解决，因错误或不当给当事人造成的损失，要适用国家赔偿，而不是民事赔偿。
6、没有法定必须公证事项。从国家管理社会的角度看，由于实行全社会的计划体制，企业设立、产品交易、不动产买卖、婚姻家庭等重大事务已被纳入国家计划体制，一切按计划进行，使得必须公证成为不必要。故计划体制下国家行政体制的公证处没有必须公证的需求，无须法定公证事项。
（二）事业法人性质
事业体制公证处是我国公证体制改革的特有模式。2000年7月国务院批准的《关于深化公证工作改革的方案》中指出，“现有行政体制的公证处要尽快改为事业体制。改制的公证处应成为执行国家公证职能、自主开展业务、独立承担责任、按市场规律和自律机制运行的公益性、非营利的事业法人。今后，不再审批设立行政体制的公证机构。”这一《方案》的推出，对发展和完善中国公证制度的意义是重大和深远的。
在我国，事业制度是国家管理社会的一种方式。所谓事业单位，根据2004年6月27日国务院修订颁布的《事业单位登记管理暂行条例》第2条规定，“是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织”。事业制度在社会定位中处于国家和企业之间，是一种既非行政机关，也非企业组织的一种社会组织，其创造的成果主要体现为精神财富而非物质财富，所以往往不计盈亏，是一种社会公益性和非赢利性的社会组织体系，象学校教育、非赢利性的科学研究机构等。公证法律制度所确立的公益性、非赢利性的公证处，正好适应于事业体制的特征和社会定位。①所以，事业法人性质的公证处在社会经济从计划经济向市场经济过渡的一时期内，是最为合理和必要的公证组织模式。事业性质公证机构有明显的特征：
1、公证处的性质是事业单位，是由各级人民政府及其有关主管部门批准成立并经各级人民政府机构编制管理机关登记备案的法人实体。虽然事业体制的公证处是由国家投资设立的，但国家不再负行政法律责任，公证员个人也不直接对公证事项负法律责任，而是由公证机构负法律责任的一种“机构负责制”。
2、公证机构自负盈亏。现有的事业体制的公证处都是由原来的国家行政体制的公证处转制来的，转制以后不再用国家投资，而是以自己向社会提供的公证法律服务获取的报酬来维持公证处的生存和发展。而收费标准则由国家有关部门来规定，公证处不能随意定价，由于公证机构的社会公益性和非营利性的价值取向决定了公证收费水平要为社会公众所普遍接受。
3、公证人由政府任命，这是由公证法律制度的性质决定的。公证权是证明权，是国家权力的一种。公证机构执行的是法律、法规确定的公证职能，政府要保证法律、法规的正确的施行，首先要保证法律执行者的素质和任职能力。因此，国家对公证人实行严格的考试准入制度。目前，我国公证员必须与法官、检查官、律师一样，通过国家司法考试才有资格从事公证工作。通过考试以后，再由司法部代表国家通过程序予以任命。
4、公证赔偿由机构责任。公证人在执业过程中由于错证、误证给当事人造成损失的，由公证处负责赔偿，这种赔偿属民事责任范围。虽然事业体制的公证处的资产是由国家投资建立的，但公证处的这种证明职能不再是直接的国家行政职能。所以，国家不再负赔偿责任。公证处赔偿后，可以向故意或有重大过错的公证人员进行追偿。由于公证行业进行了全行业的公证执业责任保险，所以当事人的合法权益就没有后顾之忧了。
5、事业体制公证机构更强调“两结合”的管理体制。一方面是政府行政部门的行政管理，一方面是行业协会的自治管理。政府行政部门的行政管理是宏观管理，是关于公证机构的设置，公证收费的标准，公证员的准入条件等的宏观调控。行业协会的管理（目前我国叫公证协会）是具体事务的管理，涉及到日常的公证业务的指导，公证业的交流，对公证人执业的监督等。
6、法定必须公证制度应当成为事业体制公证机构的基石。法定公证事项的范围和数量能体现国家对社会经济和公民的民事活动的干预程度，大陆法系国家普遍地运用公证制度在预防纠纷、减少诉讼，稳定社会、节约司法成本方面已取得卓越成效，连英美法系国家现在都有借鉴的倾向。而这些大陆法系国家都有完备的法定必须公证制度，民法典、商法典和公司法典等实体法中规定有许多法定必须公证事项，这些法定必须公证事项涉及不动产、公司、婚姻家庭、继承、票据等众多方面，占公证业务总量的40-60%。同时也在客观上提供了公证机构赖以生存的经费收入来源，从而保证公证机构沿着健康的道路发展。①我国在公证机构改制后，国家原则上将不再负担事业体制公证机构的运转经费，要由公证机构以自己的公证法律服务收费来维持自己。因此，就象其他大陆法系国家一样，必须要有法定必须公证制度作为基石，以实现对公民重要民事活动及国家重大经济活动的适度干预。否则事业体制公证处将面临生存的压力，行业不正当竞争行为会愈演愈烈，公证处将处于一种尴尬的处境，公证体制改革将举步维艰。
（三）合作（合伙）制性质
合作（合伙）制公证处是我国公证制度中在特定历史条件下出现的一种特有模式。它最早是出现在司法部的司发通[2000]121号文《关于贯彻〈关于深化公证工作改革的方案〉的若干意见》中，当时是这样提的“各地要按国务院对中介组织的要求，积极进行公证组织新形式的试点，特别要着重抓好现有公证处整体转制的试点。年底以前，各省（自治区，直辖市）至少要抓一个合作制公证处，直辖市和经济发达的省可以多搞一些试点。合伙制公证处的试点工作我部将另行部署。”随后，合作制公证处在全国各地如雨后春笋般成立起来了。同时，司法部在深圳开展了合伙制公证处试点，批准成立了全国第一家合伙制公证处——深圳至信公证处。
现在互联网上搜索“深圳至信公证处”时，出现的“深圳至信公证处”网址已无法打开了。出现的有关其他消息则是“南方网：至信公证处失踪，全国首家合伙制试点公证遇怪事”和“南方网：全国首家合伙制试点公证处主任受贿61万卷入腐败”这类信息，上述二则消息分别是2002年7月和2002年9月发布的，距深圳至信公证处于2000年1月成立仅两年半左右。
合作（合伙）制性质公证机构的特征也有以下几点：
1、公证处依法设立，合作（合伙）制公证处的成立经费由合作人（合伙人）共同出资，公证处的公证收费所形成的财产也归合作人集体所有或全体合伙人共有，实行独立核算，自付盈亏。
2、合作（合伙）制公证处不占国家编制、不需国家拨款，对国家没有依赖性，在所有体制关系上看，与国家和政府没有任何关系。
3、合作（合伙）人会议是公证处的最高权力和决策机构。由其决定公证处的重大事宜和制定公证处内部的各项规章制度。
4、合作（合伙）制公证处的公证员的收入是采用效益浮动工资制和出资比例分配制，平时的每月薪金收入与办证收费是挂钩的，有一定提成比例；年终的分配与成立时的出资比例是相联系的。
5、合作制公证处通常具有独立的法人资格，成立的条件要严格些，至少要3名以上公证员作为发起人，有30万元人民币的资产，有自己的名称、住所和章程。合伙制公证处成立较宽松，只需少量资金，通常由两名或两名以上公证员根据合伙协议自愿组合。因此，合作制公证处对外承担有限责任，而合伙制公证处对外则承担无限责任，并且合伙人还要承担连带责任。
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