我国行政垄断屡禁不止的原因分析
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竞争法作业一
我国行政垄断屡禁不止的原因分析
摘要：改革开放以来，随着中国市场化改革进程的深入，行政垄断问题一直是国内理论界非常关注的话题。行政垄断与市场垄断和自然垄断不同，作为转轨经济中的一种特殊现象，通常是依靠公共权力来获取产业的独占地位或达到区域市场封锁的目的。行政垄断往往造成资源配置的扭曲、社会福利的损失、收入分配的不均以及地方保护和区域市场分割等。研究行政垄断的政策意义在于寻求治理措施，以推进全国统一的市场体系建设。本文对当前我国经济生活中行政垄断的本质、根源及其治理机制进行初步分析,试图为治理行政垄断寻找一种思路。
一、行政垄断的界定
在我国,行政垄断这一概念的提出,始于20世纪80年代末。我国经济学学者胡汝银首先界定:行政垄断是“通过行政手段和具有严格等级制的行政组织来维持的”垄断[5]。我国法学界后来直接沿用了这一概念,形成如下几种有代表性见解:一是认定行政垄断为“凭借政府行政机关或其授权单位所拥有的行政权力,滥施行政行为,而使某些企业得以实现垄断和限制竞争的一种状态和行为”[1]。二是认定行政垄断为“行政权力加市场力量而形成的特殊垄断”[2]。笔者认为,行政垄断可以界定为:政府机关及其所属部门,为了追求狭隘的不法利益,利用自己被授权、被委托的地位,滥用行政权力,限制正当竞争,损害市场公平竞争秩序的行为,属于违法行政。
从上述定义来看,行政垄断具有如下特征:一是行政垄断主体的地位具有特殊性,即是政府及其所属部门。另外,由于行政法上还存在着授权或被委托的行政主体,它们也可能变相实施行政垄断行为,因此也是行政垄断主体。二是行政垄断主观上具有狭隘的经济利益性,表现为对特定的不法利益的追求,即主观目的是特定经营者的利益,或者地方利益和行业利益。三是行政垄断客体即其所侵害的社会关系是市场的公平竞争秩序,其导致的直接后果就是对市场的直接竞争秩序和活动的限制和损害。
由上可见,行政垄断本质上是行政主体滥用行政权力限制和排斥公平竞争的行为,其以行政权力为要素参与经济活动,使资源配置的效率降低甚至陷于无效,因此是一种兼具经济违法与行政违法双重属性的违法行为。
二、行政垄断的成因
（一）历史原因
行政垄断有着深刻的历史、文化背景。这些历史和文化传统中的一些消极影响，在新的历史条件下和改革的过程中又在制度和体制上得到了一定的强化。
1．历史遗留的体制缺陷
由于存在一些历史遗留的体制性缺陷，“财政转移支付”制度不完善，一些地方面临较大的财政支出压力，使地方政府选择动用政府行政的力量对当地企业和产品进行保护不可避免；在干部管理体制上存在上级对下级贯彻执行国家政策的情况缺乏行之有效的监督和把直接的、具体的经济指标作为上级对下级考核评价的最重要的一条，既给行政垄断留下了可乘之机，又促使地方官员用行政发展经济，误入地方保护主义的歧途。[3]
2．地方政府的等待观望观念
地方政府的观念尚未转变，还有许多陈旧、模糊和错误的认识，主要表现为：贯彻执行中央治理地方保护主义措施中存在等待、观望心理；走入市场经济等同于独立经济、自由经
济的思想误区；存在市场经济以自我为中心，全局观已过时的错误倾向；存在司法机关要作为地方利益保护伞的模糊认识。
3．计划体制遗留的工业布局
计划体制下形成的不合理工业布局为地方市场分割提供了产业基础。新中国成立后的近三十年时间里，我国中央政府实施了均衡生产力布局的区域政策，为以后的地方市场分割埋下了伏笔。[4]
4．增量改革的宏观市场环境
20世纪80年代初，有步骤的对外开放政策为地方市场分割提供了不同的宏观市场环境，梯度推进的增量改革战略在客观上推动了地区市场分割。较早开放的沿海地区由于较早接触国际市场，非国有经济发展较快，市场发育较好，带动整个地区经济发展较快。而较晚开放的内陆地区，国有经济比重大，非国有经济发展较慢，整个地区的竞争力较弱。地方利益驱使落后地区不甘心在区域分工中只是处于从属地位，为谋求本区域的最大利益，落后地区要实行地方保护。
（二）法律原因
1．法律制度不健全
法律制度不健全给了行政垄断以孳生的空间。在立法体制上，存在一些问题让中央立法与地方立法的界限不明确，地方立法与中央立法发生抵触和冲突得不到及时的纠正和废止等问题，使带有地方保护主义倾向的政策得以公开运行；在双重司法、执法领导体制上，存在地方部门和党政领导假借公务之名对司法、执法工作的非法干预问题，为地方政府搞地方保护主义打开了方便之门；改革前后司法、执法管辖范围的变化，使司法、执法机关难以摆脱地方势力的纠缠和地方主义的束缚；法制领域长期以来缺乏有效的权力制约机制，为地方保护主义行为提供了方便和可能；司法、执法人员素质不高，使有些人经受不住物质利益的诱惑，做出徇情枉法的不公正裁决，对于非法干预，不能维护法律尊严。
2．缺乏权力约束机制
对于行政垄断的产生和发展，在法律制度方面存在一些问题。中央与地方之间的权力缺乏明确划分，导致中央与地方之间在事权、财权方面的界限不清，互相掣肘；政府职能上，未能很好地在法律中区分作为公权力行使者的国家与作为财产所有者的国家；权力控制方面，未能形成强有力的权力约束机制；权力主体的设定及其职权方面，未能形成保障司法权独立行使的有力机制。
3．监督不得力
司法部门过多受到地方党政领导、地方财政和其他行政部门的制约，使司法部门及其司法活动带有较强的地方色彩，难以适应公正执法的要求，对司法活动的各种监督（包括党内监督、权力监督、司法监督、舆论监督和社会监督等）有弱化倾向，特别是法律对地方保护主义缺乏有针对性的监督制裁和处理措施，使地方保护主义有恃无恐，肆意妄为。
三、行政垄断的危害
（一）从经济角度看
行政垄断分割了国内商品市场、劳动力市场和资本市场，阻碍全国统一、公平、规范、有序的市场建立和社会主义市场经济体制的形成；地方保护强化政府的短期行为，让地方和企业得到了一时之利，但弱化了其竞争力和发展能力，破坏了当地的形象和投资环境，削弱了地方可持续发展的能力。同时，基于中央政府对各地方政府的放权让利以及地方利益倾向膨胀基础上的地方市场分割与地方保护主义行为直接阻碍了全国性的统一市场体系的建立，能更有利于资源配置的市场机制的作用与力量受到了严重制约，最终的结果是区域发展与国家发展的“双输”。行政垄断的盛行不仅难以适应当前全球经济发展一体化趋势加强和我国对外开放深层次推进的需要，而且也在相当程度上不利于我国国际竞争力水平的提升。
（二）从政治角度看
行政垄断的蔓延使有意来华投资的外商对中国的法律法规和政策是否统一实施产生怀疑，顾虑自己的合法权益能否得到保护而产生畏难情绪，破坏了我国的国际形象；行政垄断削弱我国部分产品在国际市场的竞争力，不能走向世界市场，占领世界市场，阻碍了我国国际竞争力的提高；行政垄断对待自然资源和生态环境急功近利短期行为、狭隘利益至上的违法行为，加剧了自然资源的浪费和生态环境的恶化，弱化了经济和社会的可持续发展能力，影响了我国可持续发展战略的实施。
（三）从法律角度看
行政垄断会对司法公正产生巨大危害。行政垄断对抗司法的统一性，破坏了司法公正的标准；影响司法的权威性，降低司法公正的保障；影响司法效率，破坏司法公正的及时实现；破坏司法独立；影响司法的公正执行。行政垄断为了地方的局部利益，不顾国家和其他地方的利益，和司法联合或迫使地方司法做出对地方有益的判决，使司法的判决明显失去公平性。
（四）从社会角度看
行政垄断既是滋生腐败的温床又是反腐倡廉的障碍。行政垄断的存在意味着掌握行政权力即控制了市场资源，而资源的行政性配置由于缺乏相应的约束和监督机制具有极强的随意性和主观性。行政垄断对惩腐反贪、打击经济犯罪的干扰和破坏被称为腐败保护主义。腐败保护主义用个人感情代替政策法律，在反腐倡廉中他们对处罚有亲缘关系的腐败分子态度暧昧，千方百计地袒护本地本单位的腐败问题和腐败分子。
三、行政垄断的治理机制
经济转型必然导致社会转型,并可能进一步引发社会动荡及人们行为的无序化,从而需要相应的制度变迁。然而,造成行政垄断的原因是多方面的,包括政治制度、社会经济体制乃至于当权者的思想意识等众多层面。笔者认为,对于行政垄断,必须针对症结所在,从多个方面入手,才能形成有效治理的机制。
1、完善市场经济体系的法律制度,加快竞争立法,构建反垄断法与行政法并重的二元治理机制“规制行政垄断,不能单靠某一部法律,而必须运用多种法律手段综合治理,反垄断法、行政法、财税法等都可以规制。这些法律制度在规制行政垄断中的地位与作用是各不相同的”
[5]。从现象而言,目前面临的问题是行政垄断对竞争的限制损害了市场竞争秩序,侵犯其他经营者的经营权和消费者的选择权,这就为反垄断法发挥作用提供了空间.如果通过反垄断法明确界定行政垄断的标准,并准确列举其主要表现形式,规定严厉的制裁措施,使其违法性暴露于公众,执法机关也因此有受理和适用法律的准绳.则行政垄断必受到有力打击。从另一个层面来看,行政垄断的表象是市场行为,但本质却是行政行为,而其基本特征则是行政权力被滥用。行政法是“调整因行政主体行使其职权而发生的各种社会关系的法律规范和原则的总称”
[6]。其宗旨就在于规定行政权的运行机制,明确政府及其职能部门的权力界限。因此,我们需要运用行政法对行政权的正确行使进行规制。
除此以外,法治社会的司法终决理念还要求我们尽快完善行政诉讼法的有关规定,赋予地方性的抽象行政行为可诉性,为受到行政垄断侵害的诚实经营者提供更加广泛的救助途径。所以治理行政垄断必须建立以反垄断法和行政法为核心的二元治理机制,才能真正以法律手段遏制行政垄断。
2、分权制衡,设立独立与权威的反垄断执法机构,缩小政府不合法干预经济的空间“要防止滥用权力,就必须以权力约束权力。”[7]由于我国竞争立法拟采用分别立法的方式,所以在制定反垄断法的过程中,应设立一个独立的,高度权威的执法机构,与反不正当竞争执法机构和人民法院形成一个相互配套而又具有高效率的执法体系.据此不宜在现有机构中指定反垄断执法机构,而应该单独创设专门的执法机构,这种机构的职能可以类似于美国的联邦交易委员会或者德国的反卡特尔局,在编制上隶属于国务院,在地方建制上可以采用中央垂直领导体
制。如此方可保证反行政垄断执法机关在各级行政力量的交错中,有自身的独立性和执法上的公正性。需要明确指出的是对有关行业的垄断行为不应由行业主管机关直接认定和处罚,而是由反垄断执法机关统一认定和处罚,只是在其认定这些行为时可以适当考虑行业主管部门的意见。这样有利于保证反垄断法的有效和统一实施。其法理依据是竞争法在性质上属于市场经济基本法,是具有普遍意义的法律,它不同于在有关具体部门和行业实施的特别性、专门性的法律法规,因此应该统一实施于各个行业和部门。
3、构建严格完备的行政垄断法律责任体系,增强反垄断法的威慑作用
“长期以来,行政垄断之所以屡禁不止,重要原因之一便是法律责任不明确,不严厉。”[8]目前我国反不正当竞争法的最大问题在于注重对行为不当性的认定而忽视对法律责任的规定,所以必须完善反垄断法律责任体系,在未来的反垄断法中应建立严格的法律责任制度,包括民事责任如停止侵害、赔偿损失;行政责任如宣布行政行为无效、给予行政处分、责令改正、罚款、没收非法所得,直至刑事责任。
对行政垄断的规制,不仅要追究违法行为者的法律责任,同时还必须对受害者提供充分及时的合理救助,才能使受侵害的法律关系得到恢复,为此应该赋予行政垄断的受害者提起民事诉讼的权利,从而使受害者获得现实补偿。这有助于以司法权制约行政权,更好地监督和制约行政主体行使行政权力限制竞争。
4、深化政治经济体制改革,加快政府转变职能的立法步伐,培育正确的权力观和市场理念虽然行政垄断的出现与市场经济的客观规律背道而驰,随着我国市场经济发育成熟势必会被历史淘汰。但在这个渐进过程中,治理行政垄断除了法律这种正式规则,还包括整个社会对行政权力和市场经济的价值观等意识形态,其中“道德控制和更加广泛的社会物质生活方面的控制是同时进行的”[9],这些构成了治理行政垄断的非正式规则。一个社会所具有的正确权力观能够促进权力的正确行使,进而减少因权力滥用而支付的额外社会成本。
政府对市场经济的正确认识能大大减少破坏市场交易的行为,如行政垄断。但也应充分发挥政府宏观调控的指导作用,对生产力发展不同水平的地区和行业之间的关系进行协调,缓解不平衡的状态,并且明确中央和地方政府之间的利益关系,适当限制地方政府过度膨胀的经济权力。
综上所述,行政垄断现象的出现,反映出我国现实背景下利益格局变动的复杂性。其解决从根本上说有赖于国家市场经济体制的发育成熟和政治体制改革的继续深化。法治社会及成熟的市场经济对人的综合素质提出了较高的要求,特别是包括世界观在内的意识形态领域,要求人们具有适应新的时代环境的思想理念,与社会和谐相处,追求共同发展。因此必须从多方面着手消除行政垄断产生的土壤,维护公平竞争。
参考文献:
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