21世纪中国土地科学与经济社会发展_21世纪经济发展大趋势

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21世纪中国土地科学与经济社会发展

——2003年中国土地学会学术年会综述

许 坚

（中国土地勘测规划院 北京 100035）

摘要：本文介绍了2003年中国土地学会学术年会的主要观点，内容涉及土地科学学科建设、土地资源保护与可持续发展、土地管理体制创新、新技术在土地管理中的应用等问题。

关键词：土地；可持续发展；管理体制；新技术；土地学科

中国土地学会2003年学术年会，于8月21日至23日在新疆石河子市召开，大会主题“21世纪中国土地科学与经济社会发展”，共有180人参加会议。本次年会共征集到240余篇论文，经过专家评审，筛选出120篇编印成论文集，由中国大地出版社正式出版。本次年会采取专题报告、大会发言、分组讨论等多种形式，对土地科学学科建设、土地资源保护与可持续发展、土地管理体制创新、新技术在土地管理中的应用等当前土地科学、土地实践中的热点、难点问题进行了积极而富有成效地探索。现将主要观点综述如下：

一、土地科学学科建设

有专家认为，土地科学是一门关于土地知识的学科体系，它是由自然科学、社会科学和技术科学中研究土地和土地利用的众多学科组成的群体即学科群，是不同性质的多门学科交叉形成的边缘学科。准确理解和把握土地科学的特性，对于土地科学学科发展至关重要。界定土地科学的学科边界，构建土地科学的特定理论和方法，显化土地科学的学科不可替代性特色，才能促进土地科学学科建设和发展。

有专家认为，为了21世纪土地资源科学的学科建设及其社会经济任务，应加强对国家土地资源本底的认识，以节约、集约和科学地利用土地；应加强土地资源科学的地理学知识和土壤学基础的认识；应加强土宜科学研究，以促进农业优势产区和地区名优农产品基地建设；应加强对土地生态保护的认识，以促进国土环境优化和土地可持续利用；应加强土地信息建设的方法论研究，以促进土地资源科学及其应用的迅速发展。

二、土地资源保护与可持续发展

（一）生态退耕具有较高的生态效益值

有专家认为，生态退耕本质上是一种有目的、有计划、有措施的土地利用/土地覆被变化。生态退耕系统包括地球表层子系统、经济子系统与社会子系统三个层面，在系统内部存在着“生态平衡机制、利益驱动机制与社会调控机制”。实施生态退耕工程的基础是国家具备稳定的利益补偿能力与有效的劳动力转移能力。生态退耕具有较高的生态效益值，比如河南省生态退耕还林68073公顷坡耕地的生态效益值是24062.7万元。我国现阶段生态退耕应遵循“利益平衡原则、系统互动原则、适度规模原则与因地制宜原则”。

（二）土地整理应加强生态环境保护许多专家认为，由于土地整理项目需要借助一系列生物、工程措施对水、田、路、林、村进行综合整治，在此过程中不可避免地会对项目区及其背景区域的水资源环境、土壤、植被等环境要素及其生态过程产生诸多直接或间接效应，有利或有害的影响。如果我们能充分认识这些影响，将有助于我们更科学、合理地开展土地整理工作。为此，在实践中土地整理需要建立一套完整可行的评价体系对其生态绩效进行评价。运用ISO14001标准对土地整理项目的环境绩效进行客观合理的评价，能在项目实施前就对土地整理的生态环境影响有一个大致了解，从而有利于土地整理区生态环境建设，实现土地整理的经济、社会、生态三效益的统一。另外，作为一种投资经营活动，农户的土地开发整理要受到效用最大化目标的约束，如食物保障、收入、休闲以及劳动力等各种资源充分利用。农户土地开发整理决策是农户自身条件和外部环境的综合作用的结果，其中，农业比较效益的高低是关键。因此，要充分调动农户进行土地开发整理的积极性，必须不断提高农业经营的比较效益，增强农户对农地经营的兴趣。

（三）应按一定顺序开发土地后备资源

专家们认为，我国可供系统开发的土地后备资源极为有限，分布不均衡、基础设施不配套、生态环境问题突出是土地后备资源开发的主要制约因素。土地后备资源受地形和经济发展水平的影响，在区域分布上具有较大差别。应按照各类土地后备资源开发利用所能取得的经济效益，划分地类开发投资时间顺序和区域开发投资空间顺序。比如，江苏省地类开发投资时间顺序应该是：滩涂>废弃压占破坏地>其他>荒草地>苇地>盐碱地>塌陷地>沼泽>自然灾害损毁地，区域开发投资顺序应该是：盐城市>淮阴市>南通>徐州市>无锡市>南京市>连云港市>扬州市>泰州市>镇江市>宿迁市>苏州市>常州市。

三、土地管理体制创新

（一）避免土地利用失控应纠正城市偏向

有专家认为，由于城市土地利用率高于农村，城市化的最终结果，应当是有利于节约土地，增加农地。但是，目前实际情况是城市化本身并没有节约土地，还在某种程度上出现了土地利用的失控局面。其原因既有经济发展阶段的客观限制因素，也有工作中存在的问题。目前一些地方政府任意扩大城市范围和提高城市建设标准，滥设各类“园”、“区”、“城”，导致农地征有过度，这也是导致出现某种程度上土地利用失控的主要原因。城市化必须统筹城乡经济社会发展，纠正城市偏向。

还有专家认为，发达地区应有特殊的土地政策，比如珠江三角洲应打破区域平均分配用地指标的规划模式，推行基本农田异地保护，放宽农村集体土地流转和农用地专用限制，以效益确定用地布局和土地资源配置等政策。有专家提出，不发达地区的小城镇建设应慎重，比如甘肃省城镇体系还很不健全，小城镇作为非农产业发展的增长极和区域经济重心的功能受到很大影响，自身的聚集作用和对广大农村的辐射力比较弱，因此，完全靠小城镇建设规模的急速扩大来取得或带动农村经济的发展是不现实的，搞得不好会适得其反、劳民伤财。

（二）土地利用总体规划修编要适应新的形势专家们认为，目前土地利用规划面临新的形势，比如全面建设小康社会、体制改革创新、经济全球化等，这对土地的开发利用和管理提出了更高的要求，需要土地利用规划更好地加以配合，更好地发挥规划的引导和控制作用。为了适应我国经济体制向社会主义市场经济体制的转变，要求原来以行政手段为主的计划型规划转变成以行政手段和价格手段并用的市场型规划，最终使原来过于具体的刚性规划转变为应变能力较强的弹性规划。规划修编应先从省级规划开始，采取上下结合的办法进行。因为各省对市县情况掌握了解比较充分，全国的规划在此基础上进行综合和平衡，这样或可避免第一轮规划和第二轮规划的弊端。公众参与是“规划以人为本”思想的具体体现，许多国家及地区的规划都强调公众参与。县乡级规划与群众关系非常密切，在县乡级规划的编制中强调这一点尤为重要。应运用网络技术，推进规划的公众参与程度。

（三）集体建设用地管理应切实维护广大农民的根本利益 有的专家提出，从通行民法理论上考察，“农民集体”并非一种独立的民事主体形态。我国民法承认的民事主体主要有自然人和法人两种，特殊情况下国家也可以成为民事主体。“农民集体”既非个人，也非法人，更非国家，因此它本身并不能作为民事主体享有所有权。认为有的学者将集体土地所有权界定为一种由“集体经济组织”或“农民集体”享有的单独所有权，不仅在理论上难以成立，而且也解决不了实践上的问题，因为不可能由一个虚无的主体实际享有并行使民事权利。有专家提出，在城市化过程中，不加区别的要求土地一律征为国有的做法没有必要，也是自找麻烦，是传统思维定势在潜意识里的反映。在市场经济高度发达的国度里，土地所有制从来不是主要问题，他们注重的是用途管制，并尽量平衡各利益集团的关系，以最终达到收益分配合理化为目的。为了贯彻执行“三个代表”重要思想，切实维护广大农民的根本利益，应提高集体土地产权的法律地位，非公共利益征用集体土地，应征得土地权利人的同意，不得违背农民意志强制执行。

（四）经营城市要防止房地产泡沫的出现

许多专家提出，一些地方政府错误地认为经营城市就是搞房地产，城市竞争就是地价竞争，片面追求“以地生财”，随意出让、批租国有土地，有的甚至做起了买卖土地的“官倒爷”，低价征用农村集体土地，高价出让、批租，大发横财，而被征用土地的农民却得不到足够的补偿。如果在经营城市中土地管理不当，或放任市场运作，很可能会导致房地产业畸形膨胀，出现“房地产泡沫”，影响土地市场的健康运行，甚至危及整个经济的发展。

四、土地管理应积极应用新技术方法

主要研究了土地利用的环境评价和可持续评价、土地信息系统、电子政务建设等问题，提出了一些很有意义的观点，比如认为，现阶段，土地资源的合理利用受日益严峻的土地生态环境问题的制约。为此，土地利用规划应加深对土地生态功能的认识，以及土地利用与生态环境关系的理解，从而提高对土地利用规划的有效性。把环境问题更为系统的纳入到土地利用规划中去，通过分析、预测和评价环境影响，并将评价结论体现在土地利用规划中，提高了土地利用规划的科学性。土地利用规划环境影响评价是传统的土地利用规划环境效益评价的深化，其实质是中宏观、短时间尺度上土地利用环境效应评价的延续，是战略环境评价的中间层次和区域环境影响评价的上一层次。有专家对土地利用的可持续性评价也进行了研究，认为应该首先研究如何确定土地可持续利用的标准，然后研究如何构建土地可持续利用评价的指标体系，最后选择科学的综合评价方法对土地利用进行评价。土地可持续利用评价包含土地可持续利用系统分析、土地可持续利用评价指标体系的建立、可持续性综合评价等几个过程。

与会者普遍认为，本次学术年会论文质量较以往有明显提高，较全面地反映了我国现阶段对土地科学、土地资源、土地利用、土地管理及其社会经济发展影响的认识和研究成果的水平。会议主题紧贴时代新形势，大会发言观点鲜明，交流气氛活跃，畅所欲言。本次学术年会取得圆满成功，将对土地科学和实践的发展产生深刻影响。

本文载于《学科发展蓝皮书2004卷》，中国科学技术出版社，2004年12月