广州城中村社会矛盾化解机制研究_城中村整治保障措施

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广州城中村社会矛盾分析与化解机制研究①

潘向泷 颜卫青②

（广东警官学院 广东，广州510440）

内容摘要：城中村（含转制社区）的各类社会矛盾在快速城市化的进程中愈加突出，建立有效的化解机制一直是城市管理者及学者关注和研究的问题。在阐述广州城中村现存主要社会矛盾的基础上，剖析矛盾纠纷产生的根源，指出现阶段只有构建新的社会矛盾化解机制，才能破解城中村社会管理的难题，实现广州城乡全面发展和创建和谐广州的目标。

关键词：社会矛盾 城中村 转制社区 城市化 违章建筑

Analysis on social contradiction and resolving mechanism research of Guangzhou urban village

Abstract: The various social contradictions of urban village(including the Transitional Community)increasingly prominentin the proce of urbanization,establish effective resolving mechanism has been the concerned problem by the city governors and scholars.Based on the existing main social contradictions, analyzing the cause of contradictions and disputes ,only establish a new mechanism can resolve the problem of social management, implementation of harmonious Guangzhou as well as all-round development ofurban and rural areas.Keywords: social contradictionUrban villageTransitional

CommunityUrbanizationIllegal construction

法国著名农村社会学家孟德拉斯(Henri Mendras)1967年在其经典著作《农民的终结》中曾指出:“20亿农民站在工业文明的入口处，这就是在20世纪下半叶当今世界向社会科学提出的主要问题”。根据国家统计局公布的2011年的人口变化情况显示，我国人口总量继续保持低速增长，城镇化率历史性地首次超过50%，做为改革开放前沿的广东人口城市化率达到66.5%，省会广州市人口城市化率达到83.78%，这意味着通过工业化广州已经完成了“人口转移型城市化”并进入城市化发展的后期阶段，其城中村必然成为多方利益和社会矛盾集聚的焦点地区。

一、城市化与城中村的内涵界定及发展趋势

（一）城市化的内涵及其发展趋势

1867年，西班牙工程师A.Serda在其著作《城市化基本理念》中首次提出了城市化(Urbanization)的概念，城市化问题从此受到了业界学者的广泛关注。城市化是指在人类社会分工的发展过程中，伴随工业化进程而出现的非农经济及其人①论文系广州市哲学社会科学规划课题“广州市社会矛盾的发展现状与调节机制研究”（编号：）研究成果

① [作者简介]潘向泷（1969-），男，重庆人，广东警官学院研究馆员，主要从事信息检索、治安管理研究；颜卫青（1968-），上海人，广东警官学院理论部副教授，主要从事哲学、社会学研究。

口从农业中分离出来集聚到城市，从而使城市人口数量增长、经济比重增大、城市数目增加和城市规模扩大的现象。城市化过程主要包括人口的城市化、非农产业的城市化、地域的城市化和生活方式的城市化。

马克思早在一百多年前就指出，现代历史是“乡村城市化”的历史。从广东30年人口城市化发展的历史看，改革开放初期，广东人口城市化出现了一个“井喷”阶段，城市化呈现快速发展局面；20世纪90年代后（1991-1995），原有的制度因素释放的城市化增量开始削减，增速变缓；1996-2000年，广东人口城市化迎来了另一次高峰增长，这一阶段城市化率的年均增长率约为6.9%。进入21世纪后，广东城市化水平的增长速度开始放缓，增速在2%以下。村落的城市化是一个相当长过程，而广东用近30年的时间，大步跨越了西方数百年城市化的阶段，作为城市化的过渡阶段的城中村在这里大量产生也就不足为怪了。进入城市化后期的广州，城中村的深度治理与改造成为城市化发展无法回避的问题。

（二）城中村的内涵界定与发展趋势

城中村，就广义而言，它笼统地指坐落于城市之中或位于城市周边的产业结构与职业结构都基本上已经非农村化或正在城市化的村庄。村落的城市化是一个相当长过程，而城中村是这一过程中的过渡性阶段。根据城中村为城市包围的程度来分，城中村可分为三种类型:一是处于繁华闹市区，早已没有农用地的村落;二是处于市区周边，尚有少量农用地的村落;三是处于远郊，存留有较多农用地的村落。转制社区是农村社区向城市社区过渡的一种社区类型，与农村社区相比，其己实行城市行政管理体制;与城市社区相比，其社会关系的基础仍然是地缘关系和血缘关系等初级关系。从20世纪90年代末起，广州城中村陆续撤村改制成为转制社区，但仍然保留了村落的治理结构（集体土地并未完全非农化，村集体改制后的公司仍有较多的行政发言权），所以我们将这些未完全城市化的转制社区也界定为城中村。

广州市政府于2001年9月，在全市村镇建设管理工作会议上，提出用5年时间基本完成城中村的改制与旧村改造。同时将城中村改造纳入广州市“三年一中变”和“十年一大变”工作的总体规划，遵循“先行试点，积极稳妥，逐步升温，不出乱子”的原则，有计划、有步骤地对城中村进行改造，提出了城中村改造的远景规划。首批试点的三元里等七个村取得了一些成效，但试点中提出的目标并未实现。2007年10月，广州第一个由地产商参与的“全拆全建式”城中村改造—猎德村拆迁改造工程正式启动，后称之为“猎德模式”。总体上说，十余年过去了，在城中村改造问题上广州探索出一些经验，但由于这些经验并不可复制，城中村改造实际成效与预想的目标仍相去甚远，而城中村违建、违法用地和社会矛盾突出等问题非但没有得到有效控制，在一些村落反有愈演愈烈的趋势，违建房屋高度从初期的6-7层，发展到现在12-15层，2012年广州清拆违法建设98.5万平米，但却新增违法建筑140万平米。广州错过了低成本城市化的最佳时期，进入复杂的多方利益博益期。因此，广州城中村社会矛盾的化解及城中村改造不能指望短期能够彻底解决，村落城市化的步伐会变得比政府预想的更加漫长。

二、广州城中村社会矛盾的主要表现形式

（一）城中村拆迁与整治违建产生的社会矛盾

广州城中村在发展中缺乏统一规划，整体建筑非常混乱，村内建筑密度高，建筑间距小，“握手楼”现象大量存在，道路、供水、供电、排水、垃圾处理等基础设施都不配套，更不用说休闲绿地及体育设施，“城外现代化，村内脏乱差”

现象十分突出。以广州天河的珠江村为例，在0.3平方千米地面上，建有房屋3600余栋，面积88.1万平方米，如此高密度的地区，一旦发生火灾、地震等灾害，救援将无从谈起。从城市化进程来说，城中村整治或拆迁是必需的。但由于所涉及到的利益范围非常广，特别是拆迁问题涉及的关系非常复杂，实际成了个人、集体、国家、开发商之间的利益博弈，任何一方都想为自己争取更多的利益，各方利益不平衡势必引发矛盾，这类矛盾在广州城中村社会矛盾中显得尤为突出。

拆迁矛盾的根结在于补偿，而补偿的根结在于传统单一的补偿形式与居民的心理预期相差甚远。以广州杨箕村拆迁为例，该村改造容积率为6.18，远高于猎德村，补偿安臵标准也较高，从理论上讲矛盾应该少些，但拆迁过程一直矛盾冲突不断，成为媒体和公众关注的焦点。杨箕村改造自2010年5月开始进入拆迁补偿签约阶段，已签订《杨箕村城中村改造拆迁补偿安臵协议》1387户，约占杨箕村改造总数的99%，剩余18户未签约，2011年7月进入房屋拆了房屋拆卸阶段，2011年10月9日，法院对钉子户姚润珍的房子依法成功实行强拆，媒体以“杨箕村拔首钉”为题进行报导。合法面积只有167M2 钉子户，却要求1500万的补偿，在外人看来近似贪婪的要求，实际补偿和留守户心理预期的巨大差距成为矛盾的根源。这种矛盾在2012年5月9日村民李洁娥从五层待拆楼上纵身跳下当场身亡后变得更加尖锐，强拆因为留守者的生命抗争而暂停了，但已经迁出的村民希望拆迁工程早日动工，按期回迁的愿望也变得渺茫。12月16日，近千名已搬出村外的村民从四面八方赶回村里聚集，要求留守户尽快搬离，演变为99%的村民对1%留守者的逼迁。

从杨箕村的拆迁冲突的过程来看，个体诉求与多数人的利益冲突矛盾复杂性超出公众的理性想象，在充分尊重个体诉求原则下，我们也反思这些年为何违建现象屡禁不止，而钉子户要求不断提高，钉子户的队伍不断壮大。主要原因在于补偿原则和标准变化太大，如违建部分从不补偿到补偿，艰守到最后的留守户最有可能成为赢家。最为典型的是深圳市CBD开发建设，城中村蔡屋围的钉子户从2004年-2007年与政府的拆迁博弈中获利1200万元，于是在利润的驱使下，岗厦村村民不再认可政府的拆迁补偿标准，村内出现集体抢建的风潮，最终岗厦拆迁拆出了几十个亿万富翁和几百个千万富翁。笔者在访谈广州白云区某城中村一村民时，她反映自己多少年一直未对住宅进行扩建和加建，但看到村内这么多户违建户并未受到处罚后，去年在外来资金的支持下，才将原来300多平米住宅扩建成5000平米，城管虽多次警告甚至抡锤砸墙，但最终有惊无险建成。在村民看来违建目前仍然是成本低、风险不高但利益最大的投资。

（二）村民和村干部之间的矛盾

村干部作为村民的“父母官”，承担着维护村民利益的重担。村民和村干部之间也存在信息不对称，加上村级组织运作难以规范和非公务人员犯罪成本低等特点，村干部很容易沦为村民的对立面，村干部与村民之间的矛盾是城中村最突出的矛盾，村民对村干部普遍有不信任感，个别村民甚至直接指出村干部大多是村里最富的群体，村民对村干部最大意见是分配不公、贪污腐败、集体资产流失等。2012年8月，广州市公安局破获一起城中村干部集体文化腐败案，白云区棠景街棠溪村18名村官集体受贿，但这或许仅仅是村官腐败案的冰山一角。两种基层组织成员—城管和“村官”成为城中村违建的主要的受益团体，据白云区法院的一份材料显示，4年间，白云区已有73名“村官”落马，这还是一个不完全的统计数字。城中村由于其特殊性，中国农村族权意识及其经济基础还很深

厚，而这往往成为村官腐败的资源和对抗查处的筹码，村民看到村官腐败，常常是敢怒不敢言。

（三）村民与外来人员的矛盾

改革开放以来，广州外来人员所占的比例越来越大，按流动人口统计，1990年广州流动人口为46.7万人，占8.9%, 2000年即达到了394万人，占40%，2011年第六次人口普查，达到713万人。外来务工人员多数选择房租便宜的城中村为安身之所，本地村民则成为房东，这些外来务工人员为村民带来了财富，但地位却非常低，他们希望在异乡能得到尊重，但愿望与现实之间往往有差距。如天河棠下村荷光西社区公园内一块“非本村村民不准入内”的铁牌一挂就是

五、六年，直到近期媒体曝光才摘除。外来人员因此也抱团取暖，同乡、同业之间自然形成了群体，遇事集体出头，这类矛盾处理不好，极易触发群体性事件。

2012年6月10日，在广州增城市新塘镇外来人口以本地人口比例高达9：1的大墩村，由于四川籍孕妇王联梅占道经营与该村治保工作人员“发生争执”时摔倒，引发了持续三天以外来人员为主体的打砸烧聚众滋事的“增城事件”。这次群体性事件有以下特点：一是闹事人员以年青的外来务工人员为主；二是持续时间长，参与人数众多并呈现出有组织性；三事件中大量“谣言”的传播产生了推波助澜的作用；四是矛盾由单一的官民矛盾转化为官民矛盾和族群矛盾并存。“增城事件”是城中村外来人员与本地村民社会矛盾激化的典型群体性事件，如何化解矛盾，使外来人口真正融入广州，这是对广州社会管理创新的考验。

（四）城中村社会治安问题引发的矛盾

流动人口在城中村大量集聚，成为城中村社会治安的主要隐患。我国著名社会学家和犯罪学家严景耀先生早在20世纪30年代就提出：“犯罪问题应看作是城市社会生活失去家庭控制的表现，也是农村生活与城市生活的不适应的结果。”流动人口对城市环境的不适应，容易引发挫折感，这种挫折感引发的社会矛盾易被激化为犯罪行为。广州市1979年流动人口作案人数仅占3.5% ,2001年后就一直高于80%，这其中又有90%以上的犯案人员落网前以城中村出租屋为主要藏身地，外来人口既是广州城中村犯罪的主体，也是主要的受害者。

广州城中村社会治安近年来主要有以下特点：一是城中村内“黄赌毒”现象屡禁不止，极大地破坏了城市的文明形象。广州公安机关一直没有中断过对“黄赌毒”现象的查处，但近年来一些城中村的“黄赌毒”又有暗流涌动、沉渣泛起之势，2008年广州登峰村、河水村因“黄流涌动”被媒体曝光。二是以侵财型犯罪为主，“两抢一盗”案件所占比例高。三是以血缘、地缘为纽带的团伙性犯罪突出。广州2008年在对18个重点街镇的城中村治安整治中就查获作案团伙400多个。四是公共安全隐患突出，对自然灾害和火灾等缺乏有效的应对措施。高密度的建筑结构和人口使城中村成为广东火灾的高发区域，2003年6月，广州天河区冼村一出租屋发生火灾，过火面积仅40m 2，但由于灭火施救条件极其困难，却造成8人死亡、11人受伤。五是“三非”即非法入境、非法居留、非法就业的外国人聚居在城中村引发治安问题。外国人已成为广州流动人口的重要构成部分，常住外国人已达5万多人，涉及180多个国家和地区，其中的“三非”外国人大量居住在城中村的出租屋，给管理和查处带来困难。2009年7月15日，广州市矿泉派出所民警依法在广园西路某服装城进行治安检查时，一名涉嫌非法兑换外币的外籍男子在逃跑时坠楼受重伤，不少非洲籍外国人到派出所门口聚集，导致广园西路交通严重堵塞。

三、创新社会管理，构建有效的城中村矛盾化解机制

1、强化基层信访维稳中心在化解矛盾中的作用

2010年石牌街道受理的矛盾纠纷构成图 2009年、2010年石牌街道受理的矛盾纠纷变化近年来，社区发生的社会矛盾出现了一些新的特点：一是具有复杂性、综合性、多因性，即多种矛盾可能源于一个因子，多个因子可能作用于一个矛盾;二是具有突发性、敏捷性，猝不及防，一些“小题”常常被“大做”;三是规模有增大的趋势，富有群体性，有时候一些非直接利益群体介入的人数远多于直接利益群体，造成群众转而

2、解决城中村突出的利益问题，以发展促和谐

3、发挥法院、检察院在化解城中村社会矛盾中的重要作用

白云区14干部对违建履职不力受处分：市城管执法局局长危伟汉全市2012年拆除违法建筑物39。9万平米制止违法建设58。6万平米，清拆违法建设98。5万平米。去年仍然新增违法建筑140万平米。谢晓丹白云区14位干部对京珠高速沿线违建履职不力而受到处分，有城管执法人员，也有街道镇的干部。当地太和镇4名村长受贿数额超100万元。城中村设卡收停车费。太和镇大源村海珠区南洲街上冲村西禄村

广州社区的社会矛盾，除了传统的社区居民邻里之间、家庭内部之间的矛盾以外，在社会与经济的发展过程中，目前社会矛盾的主要来源于：城区改造过程中，个人利益与集体利益、国家利益的碰撞以及居民与房地产开发商的矛盾;公用设施、小型餐饮娱乐场所与周边居民的矛盾;居民与物业公司之间的矛盾;社区居民与其管理者之间的矛盾;社区人员与外来人员之间的矛盾;政府的规划、政策及行政管理引发的矛盾;意外突发事件引发的矛盾。在一些社区还面临如何处理居住在社区外国人引发社会矛盾的问题。我们在石牌街道调研时，社区社会矛盾的构成与变化趋势如下图。

城中村治安问题引发的社会矛盾

乡村治理结构中的矛盾

三、创新社会管理，构建有效的城中村矛盾化解机制

笔者获悉，在今年7月底前全省133个基层法院已全部建好诉前联调工作室。今年1-9月，全省共受理诉前联调46440件，经过调解达成协议37435件，调解成功率为八成以上，收案增长率减少了近10个百分点。

郑鄂介绍，1-9月，诉前联调成功解决了3万余件纠纷，假如这3万余纠纷全部进入审判程序，则全省法院今年1-9月民事一审收案将比去年同期增长17.41%，而剔除这31630件后，只比去年同期增长7.43%，“收案增长”减少了近10个百分点。“诉前联调在遏制法院民事案件快速增长、缓解法院案多人少问题上的作用由此可见一斑。”

不起诉、不收费、效率高、效果好，广东法院诉前联调工作在成为化解社会矛盾的一把“利器”的同时，也得到了社会各阶层的拥护和欢迎。

广州法院设置城中村合议庭

近年来，随着广州“三旧”(旧城镇、旧村庄、旧厂房)改造步伐的加快，该市两级法院受理的城中村案件出现快速增长趋势，2011年受案量已经超过前4年的总和。

为了适应这一新形势，广州中院近日设立了全国首个“城中村案件合议庭”，专门审理涉“三旧”改造案件。广州中院副院长瞿卫东说，2007年至2010年，广州法院共受理涉城中村改造一审案件33件，二审案件12件。但是2011年，广州法院就受理此类一审案件49件，二审案件21件。案件类型主要是城中村宅基地使用权纠纷、房屋搬迁安置补偿

纠纷、宅基地上房屋租赁合同纠纷、物权保护纠纷及所有权确认纠纷等。

2007年的《北京宣言》提出城市作为一种文化现象，在人类文明史上具有独特的重要地位。在全球城市人口第一次超过乡村人口的今天，反思城市发展的历程，重新评价城市文

化与城市发展的关系，提出了:(1)新世纪的城市文化应该反映生态文明的特征;

参考文献：

1、展改革委员会。2011年广东省社会建设综合评价报告 2013年1月18日

2、李韬。广东人口城市化的中后期转折问题研究。中共省委党校硕士学位论文。2012。4

[2]陈翔.广州多数流动人口不再频繁流动.广州日报2009-08-03.1、潘向泥，卢淦泉.广东城中村社会治安综合治理策略研究.政法学刊.2009,(5)

2、严景耀著，吴桢译.中国的犯罪问题与社会变迁的关系.北京：北京大学出版社，1986.P202-214